論高校教育懲戒權(quán)的法律控制

肖靈敏，劉緣洪

高校教育懲戒權(quán)是《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）、《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）賦予高校的權(quán)力，對教學活動秩序的穩(wěn)定以及教育教學的順利進行具有重要意義。若高校對學生濫用懲戒權(quán)，會出現(xiàn)越來越多的因處分學生而侵犯學生合法權(quán)益的案件。目前高校教育懲戒權(quán)的行使主要存在教育懲戒設定權(quán)設定不規(guī)范、實施權(quán)主體及內(nèi)容不明確、教育懲戒權(quán)濫用等問題，故本文將針對上述問題進行重點研究，并提出相應的解決對策，以期高校教育懲戒權(quán)與大學生權(quán)利達到一種平衡狀態(tài)。

一、高校教育懲戒權(quán)的法理界定

由于高校教育懲戒權(quán)散見于各法律法規(guī)中，且近年來國內(nèi)外教育學界以及法學界對高校教育懲戒權(quán)是否應當存在態(tài)度不一，因此有必要對高校教育懲戒權(quán)作出科學界定。

（一）高校教育懲戒權(quán)的含義分析

“懲戒”一詞未出現(xiàn)在我國高等教育法中，故大家對高校教育領域內(nèi)的“懲戒”含義有不同的理解。張衛(wèi)國教授認為，教育懲戒是“以教學育人為主，懲罰學生為輔。預防不良行為再次發(fā)生，維護校園秩序為目的所作出的處罰行為”，其基本內(nèi)涵是一種紀律處分[1]。申素平教授認為懲戒是“通過對不合規(guī)范行為施予否定性的制裁，從而避免其再次發(fā)生，以促進和規(guī)范行為的產(chǎn)生和鞏固”[2]。而戴國立博士認為，“高校教育懲戒權(quán)除包括懲戒實施權(quán)外，還包括懲戒設定權(quán)”[3]130。筆者贊同戴國立博士的觀點，因為在教育懲戒權(quán)實施前，依據(jù)法定程序，高校首先應對實施懲戒的行為進行認定，認定其是否違法或違紀。根據(jù)《教師法》《教育法》《高等教育法》的相關規(guī)定可知，高校教育懲戒權(quán)是高校出于管理校園秩序的目的，依據(jù)國家法律法規(guī)的授權(quán)，對違法違規(guī)學生按照法律法規(guī)或校內(nèi)規(guī)章制度施以承擔相應責任的權(quán)力，實施主體為學校，相對人為學生，針對的是學生的違法違規(guī)行為[4]。

（二）對高校教育懲戒權(quán)的不同態(tài)度

當前國內(nèi)外教育學界以及法學界在對高校教育懲戒權(quán)是否應當存在的探討與爭論中，主要分為兩大陣營。持肯定態(tài)度的一方認為高校行使教育懲戒權(quán)是為了將違反規(guī)則的學生培養(yǎng)成合格的社會公民，具有積極意義。國內(nèi)學者認為，行使教育懲戒權(quán)能規(guī)范學生的言行，培養(yǎng)出學生積極向上的個性和健康的心理。國外學者也認為教育懲戒權(quán)的設置是學校必不可少的一種教育輔助工具，日本首相曾提出“教育需要教育懲戒權(quán)的保障”的觀點，很多國家在法律上也確立了教育懲戒權(quán)的地位。如美國有23 個州法律明確規(guī)定允許學校對學生實施教育懲戒權(quán)[5]；加拿大2007 年出臺的《教育修正法案》第310 條也規(guī)定學校對學生應當實施監(jiān)管等教育懲戒措施。持否定態(tài)度的一方認為，教育是為了讓學生接受訓練成為合格的社會公民，在教育過程中不能使用強制手段迫使學生接受教育從而達到教育目的，這不僅傷害了學生的天性，還侵犯了學生的合法權(quán)益。我國一些學者持否定態(tài)度的原因在于，現(xiàn)行法律缺少對教育懲戒權(quán)的界定，也未明確實施懲戒的統(tǒng)一標準，若允許教育懲戒權(quán)的存在，會使這些法律條款成為侵犯學生合法權(quán)益的“保護傘”。學校和教師的職責應以教化學生為目的而非對學生實施懲戒行為[5]16。英國1986 年以前準許教師通過懲戒手段管教學生，由于教育懲戒學生的“度”難以把握，導致體罰事件層出不窮，且這樣的行為使學生的身心健康受到侵害。于是在以托尼布贊為首的教育學家的呼吁下，1986 年英國眾議院禁止高校行使教育懲戒權(quán)[5]13。美國也有一些州法律明確規(guī)定高校不能懲戒學生，因為美國部分學者也認為教育懲戒學生的“度”難以拿捏[5]14。

綜上，筆者認為，我國高校教育懲戒權(quán)有必要依法設立，雖然現(xiàn)行法律沒有明確定義高校教育懲戒權(quán)，但綜合相關法律規(guī)定可知，高校教育懲戒權(quán)應是高等學校對違反校園規(guī)章制度或法律法規(guī)的學生給予糾錯，并以將其培養(yǎng)成為合格的社會公民為教育目的施以處罰的權(quán)力，是高校為維護校園教學秩序所擁有的一種法定權(quán)力。

二、高校教育懲戒權(quán)法律控制現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行相關法律對高校教育懲戒的規(guī)定比較概括，導致高校在認定這項違法或違紀行為時所受的法律限制不夠充分，在實施高校懲戒權(quán)時存在濫用問題。

（一）高校教育懲戒設定權(quán)問題

1.設定權(quán)規(guī)定比較概括

在現(xiàn)行的高校教育法領域里，對于高校教育懲戒權(quán)的設立立法者未明確予以細化并作出解釋，對教育懲戒權(quán)來說國家更多是在宏觀上作規(guī)定。《教師法》第8 條第5 款規(guī)定教師有權(quán)“制止有害于學生或者其他侵犯學生合法權(quán)益的行為，批評和抵制有害于學生健康成長的現(xiàn)象”；《教育法》第29 條第4款規(guī)定“學校對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分”，以上兩條是目前對教育懲戒權(quán)最直接的規(guī)定；《高等教育法》第41 條第4 項規(guī)定，校長有權(quán)對學生進行學籍管理并實施處分?！镀胀ǜ叩葘W校學生管理規(guī)定》第5 章規(guī)定了學校可以給予學生紀律處分的情形和進行紀律處分的程序。盡管已有相關條文散見于各法律法規(guī)，但目前沒有一部法律專門對高校教育懲戒設定權(quán)提供具體的法律依據(jù)，《普通高等學校學生管理規(guī)定》雖然就學校對學生的紀律處分權(quán)作出了規(guī)定，但只是部門規(guī)章，立法層次不高，而且各省份出臺的相關細則并不一致，在一定程度上增加了司法機關工作人員的工作負擔，浪費了有限的司法資源。

2.設定權(quán)不受法律限制

根據(jù)起源于德國的“特別權(quán)力關系學說”[3]130觀點，為了維護正常的教學秩序，學校對學生的管理上擁有絕對的權(quán)力，可以制定相應的校紀校規(guī)，設定各種懲戒。每個學校懲戒的內(nèi)容和形式因管理的學生和教育環(huán)境的不同而有所差別。從當前國家宏觀層面來說，立法者考慮到國家難以全面、細致管理、教育學生的實際情況，放寬了對高校教育懲戒權(quán)的把控，高校教育管理者基于此享有較充分制定懲戒規(guī)則的權(quán)力。常言道，不受約束的權(quán)力必會導致權(quán)力的腐敗，高校設定懲戒規(guī)則不受法律控制的話，很容易出現(xiàn)損害高校學生合法權(quán)益的現(xiàn)象。若高校教育管理者在教育懲戒設定權(quán)領域持絕對話語權(quán)，容易出現(xiàn)因相關信息掌握不足而導致立法不完備的情形，立法部門難以制定出真正適合實際情況的法律規(guī)范。

（二）高校教育懲戒實施權(quán)問題

高校教育懲戒實施權(quán)是依據(jù)國家相關法律法規(guī)或者學校制定的規(guī)范，為了達到教育或者管理目的，要求違背規(guī)則的學生承擔一定不利后果，并作出書面性懲罰性措施的權(quán)力。由于國家對實施行為的主體規(guī)定不清，導致學生在被高校懲戒后尋找救濟時，不知應該起訴學校侵權(quán)還是教師侵權(quán)。此外，相關教育法律并未明確規(guī)定懲戒的類型和范圍，這也難以對高校教育懲戒權(quán)定性。

現(xiàn)有立法關于高校學生受到教育懲戒之后的權(quán)益救濟方式規(guī)定較為單一，僅規(guī)定了申訴和訴訟兩種救濟途徑。例如，《普通高等學校學生管理規(guī)定》第6 條規(guī)定，學生對學校給予的處理或者處分有異議，可向?qū)W校、教育行政部門提出申訴，對學校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為，可提出申訴或者依法提起訴訟。該規(guī)定第6 章規(guī)定了學生有權(quán)對學校給予的紀律處分提出申訴的程序，但沒有規(guī)定學生有權(quán)提出行政復議，而且高校學生向法院提起行政訴訟的范圍被局限在“侵犯其人身權(quán)，財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”。例如，梅某對因二次留級被母校北京郵電大學延期發(fā)放畢業(yè)證和學位證不服，分別向北京市教育委員會（以下簡稱北京市教委）和中華人民共和國教育部（以下簡稱教育部）提起行政復議，北京市教委作出《不予受理決定書》，教育部因梅某提起行政訴訟而作出《中止行政復議通知書》，梅某不服北京市教委和教育部的行政復議決定，向北京市第一中級人民法院（以下簡稱一審法院）提起行政訴訟，一審法院駁回起訴。梅某對一審法院作出的行政判決不服，向北京市高級人民法院提起上訴，被駁回（參見北京市高級人民法院行政判決書（2018）京行終3159 號）。從該案可知，高校雖然對學生違反學校規(guī)章制度的行為有作出相應處分的權(quán)力，且系學校在教育教學活動中的自主管理行為，不屬于行政復議范圍，但是限制了學生的救濟途徑。

國家給予高校一定管理學生的權(quán)力，但是又缺乏對其權(quán)力的規(guī)制。而學生的救濟途徑在現(xiàn)行的法律體系中選擇有限，學生權(quán)利因此較為容易受到損害。

三、高校教育懲戒權(quán)法律控制的完善措施

我國高校教育懲戒權(quán)目前處于設定上缺乏法律限制、實施上被部分濫用的狀態(tài)，學生被高校懲戒后一般較難通過行政復議途徑維權(quán)，除了上述梅某案，還有于某泉因被教育部扣留學位證而向教育部提起行政復議，張某泉因中國地質(zhì)大學晚發(fā)畢業(yè)證、學位證而向教育部提起行政復議等案例，都因教育部不受理而向最高人民法院提起再審，但均被最高人民法院駁回，理由是法律、法規(guī)亦未規(guī)定教育部對高等學校不授予學位的行為有行政復議職責（參見中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（2019）最高法行申12735 號、中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（2021）最高法行申214 號）。針對上述我國高校教育懲戒權(quán)出現(xiàn)的現(xiàn)象，為維護大學生合法權(quán)益，應采取如下措施予以完善：

（一）立法上完善教育懲戒設定權(quán)

目前，高校教育懲戒權(quán)的設定和實施存在一些問題，主要有兩點原因：一是懲戒設定立法方面存在缺失和越位現(xiàn)象，二是國家給予高校充分的教育懲戒實施權(quán),但未充分規(guī)制高校教育懲戒實施權(quán)。當前在國家對教育懲戒權(quán)設定的相關立法尚不健全的情形下，基于高校在滿足法定情形下具備行政主體資格這一特殊性質(zhì)，可以將行政法的法理學基本原理引入高校教育懲戒控制法律體系，以彌補相關立法上的不足。

首先，立法者應當明確高校實施教育懲戒的適格主體。目前高校教育懲戒權(quán)在行使過程中會出現(xiàn)實施主體混淆問題，很容易導致權(quán)力的濫用。其次，立法上應當明確高校教育懲戒實施權(quán)的類型與內(nèi)容。高校作為行政主體時，作出影響學生合法權(quán)益或者增加學生義務的行為必須擁有規(guī)范性法律文件的明確授權(quán)。最后，在法律條款中明確規(guī)定法定救濟途徑。既然高校享有教育懲戒權(quán)，那么也應受到相應的法律制約；同時應授予學生事后救濟權(quán)利，在相關立法中明確載入相應的救濟機制，保護受懲戒學生的合法權(quán)益。例如，高校被授權(quán)給學生發(fā)學歷證和學位證，這是一種行政管理行為，若學生對該行為不服，應能提起行政復議，這應在相關法律法規(guī)中有明確規(guī)定，并且授予學生更多的維權(quán)途徑，以避免目前學生無法提起行政復議情況的發(fā)生，同時也可節(jié)約有限的司法資源。

（二）執(zhí)法上規(guī)范教育懲戒實施權(quán)

1.引入程序正當原則

程序正當原則，在行政法中指行政機關執(zhí)行相應行政行為時遵守符合法律規(guī)定的程序要求。高校在執(zhí)行懲戒權(quán)時處于行政主體地位，在行使權(quán)力時應當遵守程序性規(guī)范。為了保障高校學生群體的知情權(quán)，高校懲戒學生要做到執(zhí)行依據(jù)、行為過程、行為結(jié)果公開。當高校作出影響學生權(quán)益的懲戒行為時，應當遵守以下程序：在作出決定前應告知學生懲戒的理由和法律依據(jù)；在作出懲戒決定過程中應當聽取學生的申辯或者相關人（如懲戒委員會、學生家長）的意見；作出決定后應當制作文書，并于文書上說明行政機關自由裁量時的考慮因素。這是為了充分保障行政相對人的知情權(quán)以及救濟權(quán)，這樣做有利于規(guī)范高校懲戒權(quán)的行使。

2.引入合理原則

合理原則是指行政機關作出的行政決定應當理性，這個原則是現(xiàn)行法律重要的控權(quán)方式，也是規(guī)制高校懲戒權(quán)所急需的。高校在執(zhí)行相關懲戒行為時，應從以下三個方面考慮教育懲戒權(quán)的行使是否合理：一是高校行使教育懲戒權(quán)所采取的措施是否符合法律目的，即為了規(guī)范學生的日常行為，將其培養(yǎng)成為一名合格的社會公民，而不是傷害學生的身心健康以及相關合法權(quán)益。二是高校所采取的詳細方法和手段應當為法律所必需，要求懲戒結(jié)果與采取的方法和手段之間存在正當性。因此，高校應根據(jù)學生的犯錯程度劃分其應承擔的責任。三是高校應采用對學生權(quán)益損害最小的方式實現(xiàn)教育懲戒目的，這也是行政法中最重要的理論原則之一，也符合法理和情理。同時，高校在對學生實施懲戒時應慎重控制懲戒力度，避免損害學生的受教育權(quán)和救濟權(quán)。

（三）司法上健全相關配套機制

1.完善司法監(jiān)督機制

司法機關履行監(jiān)督職責，是對公民、國家機關和社會組織是否依法行使權(quán)力和履行義務的法律監(jiān)督過程[6]。在當今法治教育逐漸完善的環(huán)境下，在高校教育中引入司法機關監(jiān)督，有助于高校懲戒權(quán)的合理行使。由于高校享有一定的行政主體資格，故高校在對學生行使懲戒權(quán)時，司法機關可以參與這個過程，對高校懲戒的力度進行綜合性審查評估，確保“過罰相當”。同時，高校在懲戒學生過程中遇到拿捏不準的難點時，司法機關可以提出建議。這樣做能有效地化解難題，確保學生在受到懲罰后能依法繼續(xù)享有受教育權(quán)。

2.完善社會監(jiān)督機制

社會監(jiān)督是司法監(jiān)督的有效補充。雖然社會監(jiān)督不像司法監(jiān)督那樣可以運用國家權(quán)力去履行監(jiān)督職責，但是社會監(jiān)督具有廣泛性和靈活性，能夠有效遏制高校懲戒權(quán)的濫用。在如何規(guī)制高校教育懲戒權(quán)這個問題上，我們可以設立一個專注于規(guī)制高校違法行使教育懲戒權(quán)的社會組織，主要由校內(nèi)的學生代表、教師以及校外的各行業(yè)從業(yè)人員組成，如學生家長代表、律師、公司管理人員等。高校在對犯錯學生作出懲戒決定的過程中，應當充分保障該社會組織的參與監(jiān)督權(quán)。