關(guān)于推進(jìn)落實(shí)高層民用建筑消防安全主體責(zé)任的認(rèn)識(shí)與思考

劉 宇

云南省消防救援總隊(duì)昆明支隊(duì)，云南 昆明 650000

高層民用建筑是指建筑高度10層及10層以上的建筑或者房屋高度大于28米的住宅建筑，還包括房屋高度大于24米的其他高層民用建筑。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)國(guó)內(nèi)已有高層民用建筑75.6萬(wàn)幢，高層民用建筑在一定程度上解決了用地緊張的情況，但由于建筑內(nèi)涉及大量的人和物，給火災(zāi)預(yù)防工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，隨之而來(lái)的推進(jìn)和落實(shí)高層民用建筑消防安全主體責(zé)任的任務(wù)就顯得十分必要和重要。

一、加強(qiáng)推進(jìn)落實(shí)高層民用建筑消防安全主體責(zé)任的重要性

《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消防法》）明確指出，消防工作是一項(xiàng)社會(huì)性極強(qiáng)的工作，它需要政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與。它覆蓋面廣、涉領(lǐng)域?qū)?，每一個(gè)單位、每一個(gè)家庭、每一個(gè)人的生產(chǎn)、生活全過(guò)程都涵蓋其中。因此，消防安全責(zé)任從宏觀上講包括政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、行業(yè)部門(mén)監(jiān)管責(zé)任、單位主體責(zé)任三大責(zé)任。［1］高層民用建筑作為社會(huì)單位成員，消防安全的主體主要指業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)，二者主體責(zé)任的落實(shí)與否對(duì)高層民用建筑的消防安全有著重要的影響。

（一）利于社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定

社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是由各個(gè)社會(huì)單位共同努力和促進(jìn)的。社會(huì)單位是社會(huì)生產(chǎn)、管理的主要組織形式，是社會(huì)財(cái)富的主要?jiǎng)?chuàng)造者和社會(huì)服務(wù)的主要提供者，它囊括了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)體工商戶(hù)等社會(huì)組織。應(yīng)急消防救援更是一項(xiàng)人民至上、生命至上，把保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全擺在首位的工作。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新起點(diǎn)上，推進(jìn)消防治理體系和治理能力現(xiàn)代化更是需要不斷推進(jìn)和落實(shí)消防安全主體責(zé)任，這對(duì)于保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾高品質(zhì)生活有著重要意義。

（二）減少高層民用建筑火災(zāi)危險(xiǎn)性

高層建筑火災(zāi)撲救一直是世界性難題，一旦發(fā)生火災(zāi)，面臨較大的救援困難：一是可燃易燃物多，二是蔓延迅速，三是疏散困難，四是供水難度大。因此，火災(zāi)失控后容易造成巨大傷亡，社會(huì)影響惡劣。2010年11月15日，上海余姚區(qū)膠州路28層教師公寓因無(wú)證電焊違章操作引起火災(zāi)，導(dǎo)致58人遇難。2015年7月11日，湖北武漢紫荊嘉苑住宅樓電纜豎井，由于線路老化發(fā)生自燃引起火災(zāi)，導(dǎo)致7人死亡，12人受傷。［2］2022年1月9日，美國(guó)紐約布朗克斯區(qū)一棟19層高層公寓樓，由一個(gè)便攜式取暖器引起火災(zāi)，截至報(bào)道時(shí)已造成19人死亡，至少63人受傷，其中數(shù)十人傷勢(shì)嚴(yán)重。國(guó)內(nèi)外類(lèi)似的高層民用建筑火災(zāi)近年來(lái)層出不窮，這些都警示我們：高層民用建筑由于其建筑特點(diǎn)和消防風(fēng)險(xiǎn)，火災(zāi)危險(xiǎn)性較大，發(fā)生火災(zāi)概率大，一旦火勢(shì)沒(méi)有得到及時(shí)控制，人民生命財(cái)產(chǎn)會(huì)受到嚴(yán)重威脅，要抓住“滅早滅小”的最佳時(shí)機(jī)，采取早發(fā)現(xiàn)、早撲救的最有效方法，能夠最大限度地減小火災(zāi)危險(xiǎn)性。所以，一旦發(fā)生火災(zāi)，依靠最早到場(chǎng)的業(yè)主及物業(yè)服務(wù)企業(yè)力量抓住火災(zāi)撲救的最佳時(shí)機(jī)進(jìn)行初期火災(zāi)撲救，是防止小火釀成大災(zāi)的最有效方法，這便對(duì)高層民用建筑消防安全主體責(zé)任的落實(shí)提出了重要的要求。

（三）有效預(yù)防火災(zāi)的發(fā)生

高層民用建筑火災(zāi)救援難度大，防火就更顯重要，必須實(shí)行群防群治?；馂?zāi)的發(fā)生應(yīng)該同時(shí)具有可燃物、氧化劑和點(diǎn)火源的存在。所有社會(huì)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)都具備燃燒三要素，對(duì)可燃物和點(diǎn)火源的控制是火災(zāi)防控的中心問(wèn)題。所以，在火災(zāi)預(yù)防方面，高層民用建筑業(yè)主及物業(yè)服務(wù)企業(yè)的主體地位和基礎(chǔ)作用非常明確、不可替代。作為業(yè)主一方，除了自身要有消防安全意識(shí)和基本自救能力外，還有監(jiān)督責(zé)任。如果發(fā)現(xiàn)消防設(shè)施不完好有效，外墻保溫材料破損，堵塞消防車(chē)通道和電動(dòng)自行車(chē)違規(guī)停放充電等情形的，可以向物業(yè)服務(wù)企業(yè)反映。［3］作為物業(yè)一方，要督促業(yè)主、使用人履行消防安全義務(wù)；要定期組織開(kāi)展防火巡查、檢查，及時(shí)消除火災(zāi)隱患；要隨時(shí)保障疏散通道、安全出口、消防車(chē)通道暢通，對(duì)占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車(chē)通道等違規(guī)行為予以及時(shí)制止等。業(yè)主和物業(yè)共同行使好消防安全主體責(zé)任，將有效預(yù)防火災(zāi)的發(fā)生。

二、加強(qiáng)推進(jìn)落實(shí)高層民用建筑消防安全主體責(zé)任中存在問(wèn)題的改進(jìn)措施

2021年以來(lái)，高層建筑火災(zāi)形勢(shì)嚴(yán)峻，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2021年11月底，我國(guó)消防救援隊(duì)伍接報(bào)高層建筑火災(zāi)共3446起，造成死亡137人，其中高層住宅火災(zāi)就有2908起，造成死亡123人，分別占總數(shù)的84.4%和89.8%，呈高發(fā)易發(fā)態(tài)勢(shì)，造成重大傷亡的風(fēng)險(xiǎn)始終存在。究其原因有以下幾點(diǎn)：

（一）消防安全意識(shí)不到位

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)高層民用建筑使用者的消防安全意識(shí)還比較淡薄，業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏法律意識(shí)，對(duì)消防安全管理工作不重視、資金投入不足。建筑防火及建筑消防設(shè)施的管理投入不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，致使相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)投入資金做好這項(xiàng)工作的重視程度不夠。個(gè)別單位對(duì)消防工作還存在麻痹和僥幸心理，火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)參保率較低，對(duì)火災(zāi)隱患熟視無(wú)睹，甚至對(duì)消防安全檢查有抵觸情緒，對(duì)存在的消防隱患整改態(tài)度消極。據(jù)統(tǒng)計(jì)，80%以上的重特大火災(zāi)是人為因素所致。如高層住宅小區(qū)違章停車(chē)堵塞消防車(chē)通道、應(yīng)急照明設(shè)施損壞、電動(dòng)自行車(chē)進(jìn)樓入戶(hù)和“飛線”充電等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。今年上半年，上海市人大代表聯(lián)系社區(qū)征求有關(guān)城市運(yùn)行安全的511條意見(jiàn)中，反映占用消防車(chē)通道和應(yīng)急通道兩個(gè)問(wèn)題的共151條，占比近30%。

（二）消防安全責(zé)任壓得不實(shí)

消防安全的法律責(zé)任包括火災(zāi)預(yù)防的法律責(zé)任和發(fā)生火災(zāi)后的法律責(zé)任?！断婪ā返谑鶙l規(guī)定了各類(lèi)主體應(yīng)當(dāng)履行的7項(xiàng)消防安全職責(zé)。部分單位重效益、輕安全，沒(méi)有建立完整的消防安全制度，日常管理不規(guī)范，消防設(shè)施故障損壞、疏散通道堵塞和違規(guī)施工、違章作業(yè)等問(wèn)題較為普遍，滅火應(yīng)急預(yù)案制定不科學(xué)、演練不落實(shí)。目前，引起社會(huì)關(guān)注的主要還是發(fā)生火災(zāi)后的法律責(zé)任，而火災(zāi)預(yù)防的法律責(zé)任，則沒(méi)有引起社會(huì)廣泛關(guān)注，導(dǎo)致社會(huì)單位消防安全責(zé)任落實(shí)不實(shí)。主要表現(xiàn)為物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)消防設(shè)施、設(shè)備、器材的設(shè)置配備、維護(hù)保養(yǎng)、運(yùn)行管理不落實(shí)，消防安全培訓(xùn)、檢查、整改不落實(shí)等問(wèn)題，往往是發(fā)生火災(zāi)或小火釀成大災(zāi)的重要原因。這些問(wèn)題的存在，在沒(méi)有發(fā)生火災(zāi)時(shí)，基本不會(huì)引起足夠重視，甚至被忽略?；馂?zāi)發(fā)生后，也依然存在追究責(zé)任落實(shí)不嚴(yán)格，導(dǎo)致無(wú)法起到警醒、教育的作用，安全責(zé)任形同虛設(shè)。

（三）消防安全管理專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，新技術(shù)、新材料、新產(chǎn)品廣泛應(yīng)用，火災(zāi)防控的科技含量越來(lái)越大，消防安全管理的專(zhuān)業(yè)性越來(lái)越強(qiáng)，急需專(zhuān)業(yè)的消防團(tuán)隊(duì)和技術(shù)人員參與其中。高層民用建筑安全管理的專(zhuān)業(yè)人員配置不足、業(yè)務(wù)能力和管理水平低下或根本未配置也是消防安全管理中存在的一個(gè)問(wèn)題。由于沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的消防安全管理人員，造成消防安全責(zé)任人、管理人等“關(guān)鍵少數(shù)”不懂建筑防火、建筑消防設(shè)施國(guó)家規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，不具備必要的消防安全管理能力，安全自查、隱患自除、責(zé)任自負(fù)的水平較低，管理不嚴(yán)格，造成火災(zāi)隱患難以及時(shí)排除，應(yīng)急處置能力不足。如業(yè)主使用天然氣灶具沒(méi)有依照規(guī)范進(jìn)行安裝、忽視了室內(nèi)通風(fēng)、忘記關(guān)閉天然氣閥門(mén)等行為都有可能造成天然氣泄漏，從而引發(fā)火災(zāi)。物業(yè)服務(wù)企業(yè)為了自身利益，擅自裝修甚至擅自拆除消防設(shè)施，破壞火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、自動(dòng)探測(cè)器熱水系統(tǒng)等，產(chǎn)生了火災(zāi)隱患。

三、加強(qiáng)推進(jìn)落實(shí)高層民用建筑消防安全主體責(zé)任的措施

高層民用建筑消防安全主體責(zé)任的推進(jìn)和落實(shí)，需要各方齊抓共管，運(yùn)用多種手段，形成良好機(jī)制，切實(shí)抓好消防安全工作，自覺(jué)落實(shí)消防安全責(zé)任，為實(shí)現(xiàn)全社會(huì)消防安全奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）營(yíng)造濃厚的消防安全氛圍

高層民用建筑消防安全主體責(zé)任的提升，要進(jìn)一步強(qiáng)化群眾火災(zāi)防控意識(shí)，提升群眾對(duì)于消防安全的關(guān)注度，營(yíng)造良好的消防安全氛圍。首先要增強(qiáng)人們的消防安全意識(shí)，提高消防安全常識(shí)的知曉率。一是牢記“消防安全，宣傳系于一半”是共識(shí)，要充分發(fā)揮各類(lèi)媒體的宣傳教育與輿論監(jiān)督作用，宣傳消防知識(shí)，提高消防工作的曝光率。二是倡導(dǎo)“消防安全從娃娃抓起”的理念。堅(jiān)持將消防安全教育納入校園教材，充分利用學(xué)前教育和義務(wù)制教育這一平臺(tái)，在學(xué)生的授課內(nèi)容甚至相關(guān)教材中加入消防安全的內(nèi)容，如學(xué)習(xí)消防常識(shí)、掌握火災(zāi)預(yù)防方法、開(kāi)展疏散自救訓(xùn)練和演練等等，在潛移默化中讓消防責(zé)任上升為國(guó)民責(zé)任，將消防安全提升至道德層面，促進(jìn)全社會(huì)積極履行消防責(zé)任。

其次更重要的是提高人民對(duì)消防安全的積極參與性和基本處置能力。一是積極鼓勵(lì)群眾參與消防志愿服務(wù)。提升認(rèn)識(shí)歸根結(jié)底是為了運(yùn)用于實(shí)踐，通過(guò)健全消防志愿者組織制與認(rèn)可和激勵(lì)機(jī)制來(lái)提高群眾的參與性。二是要大力支持群眾舉報(bào)火災(zāi)隱患與消防違法行為。堅(jiān)持走群眾路線，依靠群眾來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、參與監(jiān)督，最大限度鼓勵(lì)群眾參與消防工作的積極性。三是要提升群眾火災(zāi)初期的基本處置能力。高層民用建筑物業(yè)服務(wù)企業(yè)要充分履行消防安全管理職責(zé)，積極建立微型消防站、組織消防安全訓(xùn)練、進(jìn)行消防安全演練，切實(shí)提升處置初起火災(zāi)的能力。

（二）完善消防安全責(zé)任運(yùn)行機(jī)制

完善高層民用建筑消防安全責(zé)任運(yùn)行機(jī)制，必須要通過(guò)不斷完善法律規(guī)章的方式來(lái)約定責(zé)任主體責(zé)任清單，明確監(jiān)管職責(zé)。為此，《消防法》中已明確規(guī)定住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)管理區(qū)域內(nèi)的共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，提供消防安全防范服務(wù)。為進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任，應(yīng)急管理部于2021年6月21日發(fā)布《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》，明確了高層民用建筑的業(yè)主、使用人是高層民用建筑消防安全的責(zé)任主體，對(duì)高層民用建筑的消防安全負(fù)責(zé)。同時(shí)還明確增加了有關(guān)物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在服務(wù)合同中約定消防安全服務(wù)的具體內(nèi)容，如有效落實(shí)防火巡查檢查、用火用電管理、消防安全宣傳教育、消防設(shè)施器材維護(hù)保養(yǎng)等制度要求，充分明確了物業(yè)服務(wù)企業(yè)在高層民用建筑消防安全管理中的作用、角色和職責(zé)。至此，消防安全管理機(jī)制通過(guò)法律約定的方式得到完善，推進(jìn)落實(shí)了高層民用建筑消防安全主體的責(zé)任，提升了高層民用建筑消防安全管理水平。［4］對(duì)沒(méi)有物業(yè)服務(wù)企業(yè)的高層民用建筑，要提請(qǐng)政府明確街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居（村）民委員會(huì)等基層組織的消防安全管理責(zé)任，推行“樓長(zhǎng)制”，確定管理人，消除管理盲區(qū)，堵塞安全漏洞。此外，消防救援機(jī)構(gòu)作為社會(huì)消防安全的監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)，仍然要一如既往致力于消防安全責(zé)任運(yùn)行機(jī)制的完善。如推動(dòng)修訂《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》、建立社會(huì)單位風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防體系、編制高層建筑風(fēng)險(xiǎn)防范指南和檢查指南等措施。

（三）推進(jìn)形成責(zé)任監(jiān)督合力

要提高高層民用建筑落實(shí)消防安全責(zé)任的主動(dòng)性，真正落實(shí)消防安全主體責(zé)任，必須依法依規(guī)對(duì)其進(jìn)行管理，使高層民用建筑的責(zé)任主體時(shí)刻處在監(jiān)督之下。首先要增強(qiáng)廣大業(yè)主遵守消防法規(guī)的自覺(jué)性。如設(shè)置消防宣傳欄、播放消防安全短視頻、掌握消防安全基本常識(shí)和消防設(shè)施簡(jiǎn)單操作規(guī)程等方式，加大宣傳和指導(dǎo)的力度。其次要形成社會(huì)廣泛監(jiān)督的氛圍。一是充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體曝光等方式形成輿論壓力來(lái)加大監(jiān)督；二是消防救援機(jī)構(gòu)通過(guò)提升自身消防監(jiān)督質(zhì)量和執(zhí)法水平加強(qiáng)對(duì)物業(yè)消防安全管理的督促；三是借助司法機(jī)關(guān)依法對(duì)火災(zāi)防控工作的介入來(lái)提升公民和單位訴訟維權(quán)意識(shí)，特別是在尚未發(fā)生火災(zāi)情況下的訴訟維權(quán)意識(shí)，促進(jìn)依法落實(shí)消防安全主體責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

消防安全管理能力，是一項(xiàng)關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和人身財(cái)產(chǎn)安全的重要工作。不僅要從制度層面建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，加深責(zé)任人對(duì)政策法規(guī)的理解領(lǐng)悟，把立足點(diǎn)放在預(yù)防上，嚴(yán)格落實(shí)消防安全主體責(zé)任，而且要從營(yíng)造安全氛圍、完善機(jī)制建設(shè)、推進(jìn)監(jiān)督合力等多個(gè)層面，提升消防安全管理的水平和效果，著力構(gòu)建安全有序的消防環(huán)境，保障高層民用建筑的消防安全。