檢察機(jī)關(guān)司法行政人員發(fā)展困境及解決對(duì)策

夏夢(mèng)琰

上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200235

在檢察機(jī)關(guān)司法體制改革的推進(jìn)過(guò)程中，形成了檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類人員分類管理的局面，司法行政人員的招錄方向向管理類專業(yè)轉(zhuǎn)變，不再要求統(tǒng)一的法律專業(yè)背景或職業(yè)任職資格。目前，直接承擔(dān)“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”主責(zé)主業(yè)的檢察官和檢察輔助人員群體的管理機(jī)制日益完善［1］，包括員額制、績(jī)效考核制度在內(nèi)的都是理論和實(shí)務(wù)界較為關(guān)注的方面，而司法行政人員這一隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、能力要求、職業(yè)發(fā)展方向等方面發(fā)生重大變化的群體還沒(méi)有完全形成較為體系化、職業(yè)化的發(fā)展路徑。司法行政人員作為檢察業(yè)務(wù)開(kāi)展的保障者、服務(wù)者、管理者，其工作效能的高低在一定程度上影響著檢察職能發(fā)揮和發(fā)展的效能［2］，所以解決司法行政人員“空心化”［3］問(wèn)題和發(fā)展困境需要給予足夠的重視。

一、檢察機(jī)關(guān)司法行政人員發(fā)展面臨的困境分析

（一）隊(duì)伍結(jié)構(gòu)兩極化，法律專業(yè)化人員比例趨低

本文中檢察機(jī)關(guān)司法行政人員指在辦公室、政治部、檢務(wù)督察部、檢務(wù)保障部四個(gè)司法行政部門中實(shí)行分類管理的干警（司法警察和檢察技術(shù)人員除外）。主要承擔(dān)檢察隊(duì)伍建設(shè)、教育培訓(xùn)、機(jī)關(guān)黨建、檢察宣傳、機(jī)關(guān)事務(wù)、檔案管理、財(cái)務(wù)管理等行政管理職責(zé)。由于自2015年起實(shí)行人員分類招錄，并在5年過(guò)渡期內(nèi)一部分檢察員回流到了業(yè)務(wù)部門后，司法行政隊(duì)伍呈現(xiàn)出兩頭多、中間少的年齡結(jié)構(gòu)，青年干警少有法律專業(yè)背景和業(yè)務(wù)部門工作經(jīng)歷。隊(duì)伍結(jié)構(gòu)年輕化趨勢(shì)明顯，新鮮血液的補(bǔ)充為行政管理帶來(lái)了創(chuàng)造力和活力，但因工作經(jīng)驗(yàn)欠缺、對(duì)檢察業(yè)務(wù)陌生易出現(xiàn)不適應(yīng)、工作脫節(jié)等問(wèn)題［4］，例如在對(duì)外與人大代表、政協(xié)委員溝通交流，或面對(duì)人民群眾的咨詢提問(wèn)時(shí)，對(duì)法律基本知識(shí)的掌握不足，導(dǎo)致難以自信地解答或者給出專業(yè)的答復(fù)意見(jiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對(duì)美好生活的新期待和新需求，對(duì)檢察工作也提出了更高更多的新要求，如何回應(yīng)這些期待和需求，為檢察工作更高質(zhì)量的發(fā)展出謀劃策，需要司法行政人員去思考、去謀劃、去擔(dān)當(dāng)。這不僅是司法行政人員發(fā)揮決策參謀作用、加強(qiáng)管理保障的本職要求所在，也是在整個(gè)組織體系架構(gòu)中對(duì)司法行政部門提出的更高要求和期待。

（二）業(yè)務(wù)能力不全面，培養(yǎng)機(jī)制不完善

如前文所述，司法行政人員隊(duì)伍年輕、非法律專業(yè)背景，而其承擔(dān)的工作任務(wù)和職責(zé)卻離不開(kāi)檢察業(yè)務(wù)，例如教育培訓(xùn)中針對(duì)檢察官和檢察官助理的能力培養(yǎng)，如果不了解檢察業(yè)務(wù)的內(nèi)容和素質(zhì)要求，無(wú)法設(shè)計(jì)和開(kāi)展有針對(duì)性的培訓(xùn)課程，導(dǎo)致工學(xué)矛盾、學(xué)用脫節(jié)；又如檢察宣傳中，如果不了解檢察業(yè)務(wù)的內(nèi)涵和意義，一則無(wú)法講清、講好檢察故事，讓社會(huì)大眾了解檢察工作，二則無(wú)法找準(zhǔn)“以案釋法”中專業(yè)術(shù)語(yǔ)的運(yùn)用和接地氣的表達(dá)兩者的結(jié)合點(diǎn)，宣傳教育的社會(huì)效果亦會(huì)大打折扣；再如績(jī)效考核中，如果對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建和實(shí)踐沒(méi)有親歷性，容易產(chǎn)生考核方法與實(shí)際工作不契合等問(wèn)題。因此，缺乏法律專業(yè)背景成了司法體制改革后司法行政人員開(kāi)展日常工作的能力短板。除了法律素養(yǎng)之外，筆者認(rèn)為決策執(zhí)行能力、組織協(xié)調(diào)能力、合作溝通能力、文字寫(xiě)作能力都是司法行政人員開(kāi)展各項(xiàng)工作所需具備的基本能力。針對(duì)檔案管理、財(cái)務(wù)管理、新媒體宣傳等有一定專業(yè)性技能要求的特殊行政崗位，還需要具備新媒體素養(yǎng)、財(cái)務(wù)知識(shí)等專業(yè)知識(shí)和技能［5］。從目前的實(shí)踐來(lái)看，大多通過(guò)旁聽(tīng)檢委會(huì)集體學(xué)習(xí)、參與檢委會(huì)委員控申窗口接待、鼓勵(lì)司法行政人員與檢察官助理組成課題小組撰寫(xiě)調(diào)研、參加辯論賽、實(shí)務(wù)研討和講座等方式幫助司法行政人員提升法律素養(yǎng)。而其他能力的培養(yǎng)則往往通過(guò)師徒帶教、工作實(shí)踐“壓擔(dān)子”等方式。對(duì)司法行政人員所需的通用素能和崗位所需具備的特殊素能還沒(méi)有體系化的設(shè)計(jì)和培養(yǎng)鍛煉。

（三）考核體系不完善，職業(yè)認(rèn)同感缺失

建立健全人員分類考核機(jī)制是司法體制綜合配套改革中的重要內(nèi)容之一。目前，檢察機(jī)關(guān)除了按照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》進(jìn)行公務(wù)員年度考核外，還會(huì)開(kāi)展三類人員績(jī)效考核并評(píng)定相應(yīng)的等次。但在三類人員績(jī)效考核中，檢察官績(jī)效考核的指標(biāo)體系和評(píng)分規(guī)則最為完善，對(duì)司法行政人員的分檔次的績(jī)效考核機(jī)制尚不清晰。由于司法行政人員工作內(nèi)容繁雜、難以量化，如檔案管理，需要投入大量時(shí)間整理、裝訂、更新、維護(hù)，但成果體現(xiàn)往往只能以主觀的描述性語(yǔ)句，難以做出客觀的分?jǐn)?shù)評(píng)價(jià)。如此一來(lái)，作為綜合管理類公務(wù)員的司法行政人員，兩種考核方式既沒(méi)有體現(xiàn)出區(qū)別，也沒(méi)有真正發(fā)揮績(jī)效考核獎(jiǎng)勤罰懶的激勵(lì)作用。此外如前文所述，司法行政部門雖然只有四個(gè)，但是承擔(dān)的職責(zé)和工作卻紛繁復(fù)雜，各不相同，而目前的表彰獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象往往更加關(guān)注在檢察辦案一線沖鋒陷陣、表現(xiàn)突出的辦案人員，而在司法行政人員群體中尚未樹(shù)立起不同年齡和職務(wù)層次、不同崗位的先進(jìn)典型，特別是對(duì)于默默無(wú)聞卻又在平凡崗位上兢兢業(yè)業(yè)的司法行政人員而言，缺乏對(duì)其工作成績(jī)的宣傳肯定和表?yè)P(yáng)的激勵(lì)，不利于其職業(yè)尊榮感和對(duì)自身價(jià)值認(rèn)同度的培養(yǎng)，久而久之容易產(chǎn)生工作倦怠感和只求工作不出錯(cuò)的消極情緒。

（四）崗位流動(dòng)性不足，晉升通道狹窄

在崗位流動(dòng)方面，人財(cái)物由省級(jí)統(tǒng)管是司法體制綜合配套改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，一方面無(wú)形中弱化了司法行政人員在轄區(qū)內(nèi)的橫向流動(dòng)，另一方面檢察系統(tǒng)內(nèi)部亦未有相應(yīng)的司法行政人員遴選交流的統(tǒng)籌，同時(shí)在檢察院內(nèi)部，由于受限于四個(gè)司法行政部門本身，跨部門、多崗位的流動(dòng)也并不充分。如此，一方面容易降低司法行政人員的工作積極性、新鮮感和熱情，另一方面也不利于鍛煉司法行政人員的綜合能力，降低了組織發(fā)掘、培養(yǎng)優(yōu)秀人才的機(jī)會(huì)，影響人崗適配度的考察。

在職務(wù)職級(jí)晉升方面，由于人員分類管理、單獨(dú)職務(wù)序列改革和職務(wù)職級(jí)并行，司法行政人員職務(wù)序列和職數(shù)，按照綜合管理類公務(wù)員的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行和《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》及配套法規(guī)進(jìn)行管理［6］。在實(shí)踐中，司法行政人員的晉升需要在職數(shù)空余的范圍內(nèi)，擇優(yōu)晉升，而基層檢察院往往受制于職數(shù)編制，且近年來(lái)招錄了較多的年輕干部，導(dǎo)致較低職級(jí)積聚較多，職級(jí)晉升較慢。另外，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的提拔亦需要一段時(shí)間工作能力和經(jīng)驗(yàn)的積累，以及實(shí)踐的考驗(yàn)。這樣的現(xiàn)象容易對(duì)司法行政人員的心理造成負(fù)面影響，特別是在其他黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員或其他地區(qū)檢察院同序列中產(chǎn)生比較，從而造成思想的波動(dòng)。需要進(jìn)一步用好職務(wù)職級(jí)激勵(lì)機(jī)制，拓展職業(yè)發(fā)展通道，在慢慢消化職數(shù)編制壓力的同時(shí)，讓司法行政人員干有前途、奔有預(yù)期，而不僅僅著眼于現(xiàn)狀。

二、完善檢察機(jī)關(guān)司法行政人員職業(yè)發(fā)展的建議

（一）建立崗位素能標(biāo)準(zhǔn)，制定個(gè)性化培養(yǎng)機(jī)制

個(gè)人能力始終是崗位適配、職業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和核心，要梳理制定一套司法行政人員通用素能和特殊崗位素能的標(biāo)準(zhǔn)，為每一位司法行政人員制作培養(yǎng)檔案，繪制個(gè)人能力圖譜。能力培養(yǎng)的總體指導(dǎo)思想方面，建議既要注重充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)能力，調(diào)動(dòng)其工作積極性，提升其工作成就感，又要能通過(guò)“高壓倉(cāng)”“跳一跳摘桃子”等方式，在拉長(zhǎng)長(zhǎng)板的同時(shí)補(bǔ)齊短板，在實(shí)踐磨礪中完善其能力圖譜。在培養(yǎng)的能力體系上，建議在決策執(zhí)行能力、組織協(xié)調(diào)能力、合作溝通能力、文字寫(xiě)作能力、法律素養(yǎng)等基本素能的培養(yǎng)基礎(chǔ)上，增加一定如新媒體素養(yǎng)等特殊素能［5］的培養(yǎng)，掌握基本知識(shí)和技能，便于綜合素能的提升和輪崗的能力基礎(chǔ)。在培養(yǎng)的方式手段上，建議一是要充分發(fā)揮傳幫帶的作用，通過(guò)師傅的言傳身教讓青年干警筑牢職業(yè)信仰，學(xué)習(xí)工作方法和經(jīng)驗(yàn)，以快速適應(yīng)工作內(nèi)容和節(jié)奏。同時(shí)，可以組織莊重的拜師儀式，用儀式感增強(qiáng)與青年干警情感上的認(rèn)識(shí)共鳴，提高職業(yè)認(rèn)知。二是要完善業(yè)務(wù)部門間和司法行政崗位間兩個(gè)層面的輪崗制度。一方面，要有計(jì)劃地安排沒(méi)有業(yè)務(wù)部門經(jīng)歷的司法行政人員去業(yè)務(wù)部門跟班學(xué)習(xí)，直接接觸業(yè)務(wù)、了解檢察工作、培養(yǎng)法律素養(yǎng)，另一方面要合理定崗，統(tǒng)籌考慮司法行政崗位間的人員交流機(jī)制，在保證工作延續(xù)性的基礎(chǔ)上，可以結(jié)合個(gè)人意愿和組織需要進(jìn)行崗位交流，既能幫助司法行政人員提升個(gè)體的綜合素能，也能幫助組織更好地發(fā)現(xiàn)人才、培養(yǎng)人才、使用人才。

（二）完善績(jī)效考核機(jī)制，增強(qiáng)職業(yè)認(rèn)同感

針對(duì)司法行政人員的工作內(nèi)容和特點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際制定科學(xué)合理的績(jī)效考核機(jī)制，可以用定量和定性相結(jié)合的方式設(shè)定指標(biāo)，并且引用“360度”評(píng)價(jià)體系，即上級(jí)、本人、同級(jí)、下級(jí)對(duì)本人的考核表現(xiàn)進(jìn)行打分或評(píng)檔次，彌補(bǔ)行政類工作難以量化的困難，盡可能全面、客觀地反映工作質(zhì)效和能力圖譜。同時(shí)，也要注重考核的跟蹤和結(jié)果的反饋，保障考核結(jié)果的公正公平公開(kāi)，避免考核搞平均、流于形式，使考核真正達(dá)到激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的效果。通過(guò)考核跟蹤和反饋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)司法行政人員工作、心態(tài)、生活等方面可能存在的問(wèn)題，予以談心談話，有針對(duì)性地幫助解決。對(duì)于違反了相應(yīng)的規(guī)定而出現(xiàn)否定性指標(biāo)時(shí)，也要予以批評(píng)或懲戒，并在考核結(jié)果中體現(xiàn)［7］。真正使績(jī)效考核不僅成為檢驗(yàn)工作成績(jī)、提升工作能力的一種方式，更是組織嚴(yán)管厚愛(ài)的一種體現(xiàn)。另外，要做好司法行政人員先進(jìn)典型的培養(yǎng)、選樹(shù)和宣傳工作，特別關(guān)注“不出彩”“不露面”卻兢兢業(yè)業(yè)、無(wú)私奉獻(xiàn)的人物典型，發(fā)揮榜樣的示范引領(lǐng)作用，不斷提高司法行政人員的職業(yè)榮譽(yù)感和責(zé)任感［8］。

（三）暢通職業(yè)發(fā)展通道，拓寬發(fā)展方向

結(jié)合工作需要、任職資格、個(gè)人意愿等，探索建立檢察機(jī)關(guān)司法行政人員內(nèi)外部轉(zhuǎn)任和上下交流機(jī)制，努力提供更為廣闊的職業(yè)發(fā)展選擇空間。從檢察系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)看，一方面，院內(nèi)部要對(duì)未來(lái)3至10年的職務(wù)職級(jí)晉升情況進(jìn)行合理預(yù)測(cè)和統(tǒng)籌安排，扎實(shí)落實(shí)職務(wù)職級(jí)并行制度，擴(kuò)展晉升空間。另一方面，也要通過(guò)組織調(diào)整、遴選、掛職鍛煉等方式，加大上下級(jí)檢察院和基層檢察院之間的流動(dòng)力度［9］。上級(jí)檢察院的干警可以豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)，為今后更好地領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)基層檢察工作積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?；鶎訖z察院的干警向上可以培養(yǎng)大局意識(shí)和管理能力，橫向也可以學(xué)習(xí)其他檢察院的工作經(jīng)驗(yàn)和特色亮點(diǎn)。從檢察系統(tǒng)外部來(lái)看，要積極與地方組織部門溝通，打通與其他黨政機(jī)關(guān)綜合管理類公務(wù)員的流動(dòng)壁壘，加大檢察機(jī)關(guān)司法行政人員橫向交流轉(zhuǎn)任力度。值得一提的是，目前有些地方的檢察機(jī)關(guān)設(shè)立了行政主任崗位，主要協(xié)助業(yè)務(wù)部門黨支部書(shū)記開(kāi)展黨建工作或者直接擔(dān)任業(yè)務(wù)部門黨支部書(shū)記，通過(guò)司法行政人員較為專業(yè)的管理背景，使機(jī)關(guān)黨建工作更加貼合業(yè)務(wù)實(shí)際，更好地達(dá)到以黨建帶隊(duì)建促業(yè)務(wù)的作用。可以說(shuō)這是拓寬司法行政人員晉升通道并且融入檢察業(yè)務(wù)的一種積極探索，該制度作用的更好發(fā)揮還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步深化和完善。

三、結(jié)語(yǔ)

司法行政人員作為政法隊(duì)伍中一支重要的組成力量，承擔(dān)著隊(duì)伍建設(shè)和政務(wù)管理的重要職責(zé)，也需要加強(qiáng)自身隊(duì)伍建設(shè)。正如檢察機(jī)關(guān)以深度融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局來(lái)履行檢察職責(zé)、謀劃中心工作，司法行政人員則是緊緊圍繞檢察履職和檢察中心開(kāi)展各項(xiàng)管理工作，所以建設(shè)和培養(yǎng)既懂檢察又懂宣傳和管理的司法行政人員，對(duì)加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)、提升科學(xué)管理水平、彰顯檢察工作成效和影響力意義重大。希望通過(guò)能力培養(yǎng)計(jì)劃、評(píng)價(jià)體系和發(fā)展通道的建構(gòu)，能夠進(jìn)一步打造一支有戰(zhàn)斗力、有凝聚力、有創(chuàng)造力的司法行政人員隊(duì)伍。