城市民族事務(wù)治理的政府購買公共服務(wù)模式
----基于廣州市專業(yè)社會工作服務(wù)站的調(diào)查與思考

李曉婉

(廣東工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510520)

改革開放40多年來，超過400萬少數(shù)民族流動人口到珠三角地區(qū)務(wù)工就業(yè)，規(guī)模位居全國第一。大量外來少數(shù)民族涌入城市，使得流入地社區(qū)逐漸出現(xiàn)橫向如民族、語言、文化的多樣性和縱向如收入、教育、職業(yè)的多樣性[1]。隨著人口的大流動，外來少數(shù)民族社會需求復(fù)雜多樣。這給城市民族工作帶來了新挑戰(zhàn)。因此，在“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一新時代理念指導(dǎo)下，基層政府在迎接新挑戰(zhàn)背景下，也在努力為提高治理能力而進行新的探索。其中，購買專業(yè)社會工作服務(wù)，就是珠三角地區(qū)在城市民族事務(wù)治理實踐中引入的一項有益嘗試。

社會工作的本質(zhì)是一種專業(yè)性的助人自助的服務(wù)，是為有需要的人群特別是弱勢群體，提供專業(yè)的社會服務(wù)[2]。專業(yè)社會工作嵌入城市少數(shù)民族流動人口的服務(wù)管理是以社會工作價值觀為指導(dǎo)，運用社會工作方法從事的服務(wù)于少數(shù)民族群體和人士的專業(yè)活動[3]。這種形式的民族社會工作是民族工作與社會工作的交叉[4]。在社會工作介入城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理的研究中，學(xué)者們大多引用“嵌入理論”來進行結(jié)構(gòu)性分析[5-6]。該理論最早被王思斌用在對中國社會工作發(fā)展的闡述之中。他指出：中國的專業(yè)社會工作是一種嵌入性的發(fā)展模式。作為改革開放后的舶來品，專業(yè)社會工作以原生的工作方法不斷在本土實踐中拓寬自己的領(lǐng)域，并逐漸從單一的自助嵌入演變成與政府合作下的深度嵌入[7-8]。對專業(yè)社會工作嵌入城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理的概念和運行邏輯，既往研究已有深入探討。那么，在具體實踐中，基層政府引入專業(yè)社會工作的動因是什么？引入是否真正能提升社區(qū)民族事務(wù)治理的質(zhì)量？

2015年起，廣州市與幾大社工機構(gòu)合作，試圖在基層社區(qū)引入服務(wù)少數(shù)民族流動人口的專業(yè)社會工作組織。地方政府在民族事務(wù)治理過程中為何要引入專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)？該機構(gòu)開展的民族社會工作效果如何？它是如何在服務(wù)中推進社區(qū)的民族團結(jié)？為回答這一問題，2020年9月至12月，筆者通過對廣州市H街區(qū)ZHJ社工服務(wù)站的實踐進行調(diào)查，以期對進一步提升城市民族事務(wù)治理能力有所助益。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，專業(yè)社會工作參與城市少數(shù)民族事務(wù)的治理模式，在很大程度上緩解了基層民族工作的壓力，增進了社區(qū)的民族團結(jié)。但由于少數(shù)民族人口流動性強和社工機構(gòu)自身的局限，導(dǎo)致少數(shù)民族流動人口的需求無法得到應(yīng)有的滿足，因此，要多層面綜合改進社會工作的服務(wù)效能。

一、社會工作參與城市民族事務(wù)治理的效果

民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時代中國特色社會主義建設(shè)的新要求，也是當(dāng)前中國民族事務(wù)治理面臨諸多問題和挑戰(zhàn)的必然要求[9]。政府購買公共服務(wù)是新時代國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要體現(xiàn)之一，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段之一[10]。廣東市政府較早地采用了這一模式。2020年，ZHJ社工服務(wù)站在H街區(qū)社會服務(wù)采購項目中中標(biāo)，購買項目金額為600萬元，服務(wù)總工時為75460小時。該服務(wù)站在共融、共建、共享的理念下，不僅積極協(xié)助政府做好街區(qū)內(nèi)少數(shù)民族的服務(wù)和管理工作，而且在街道工委的指導(dǎo)下，不斷推動少數(shù)民族流動人口的社會融入。

在這一模式下，為精準(zhǔn)服務(wù)少數(shù)民族，促進其社會融入并增強社區(qū)民族團結(jié)，主要從以下三方面開展工作：一是將機構(gòu)服務(wù)與少數(shù)民族流動人口具體政策相結(jié)合，積極配合社區(qū)街道辦的相關(guān)工作，與基層政府建立良好的合作關(guān)系。二是憑借提供給外來少數(shù)民族人員的精準(zhǔn)服務(wù)，在服務(wù)期內(nèi)贏得了街區(qū)少數(shù)民族的信任。三是依靠機構(gòu)工作人員與少數(shù)民族建立起的穩(wěn)固信任，組織少數(shù)民族流動人口參與機構(gòu)的公益活動。其具體效果如下。

1.在政策倡導(dǎo)中增強社區(qū)認同。在配合政府工作的過程中，社會組織最擅長運用的一套行為工具就是倡導(dǎo)，它可以潛移默化地通過視覺、聽覺等方式促進個體、群體乃至社會的改變[11]。與一些民間組織不同，ZHJ社會工作服務(wù)站有豐富的與政府合作經(jīng)驗。自該項目運行后，該服務(wù)站就積極參與社區(qū)的民族工作，協(xié)助其策劃和執(zhí)行。例如，區(qū)政府在執(zhí)行清真餐廳去阿拉伯文字的政策時，專業(yè)社工人員就對街區(qū)內(nèi)的30多家清真餐飲店進行走訪宣傳。在社工機構(gòu)的幫助下該工作得以迅速完成。此外，專業(yè)社工還協(xié)助政府完成社區(qū)內(nèi)少數(shù)民族的口述訪談和編寫，社區(qū)文化節(jié)的建設(shè)等項目。另外，專業(yè)社工還幫助區(qū)政府建立了融合社區(qū)服務(wù)站，主要是為外來少數(shù)民族提供服務(wù)，宣傳民族團結(jié)政策，這些工作成為廣州市民族工作的一大亮點。社工機構(gòu)在推動當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族流動人口構(gòu)建社區(qū)認同的同時，相關(guān)工作也獲得了當(dāng)?shù)卣恼J可和好評。在宣傳相關(guān)民族政策過程中，政府贏得了少數(shù)民族流動人口的贊賞，社工機構(gòu)贏得了政府的信任。正如服務(wù)站的負責(zé)人所講： “我們的工作完全是依據(jù)政策要求來辦理，在輔助政府工作順利完成的同時也服務(wù)了少數(shù)民族?！?/p>

從服務(wù)站開展的相關(guān)工作可以看出，社會工作服務(wù)站是介于政府和少數(shù)民族群體之間的橋梁和紐帶。這種中間角色不僅能夠了解政府和少數(shù)民族的需求，同時，其利益上的相對獨立使得社工機構(gòu)在處理問題時更具理性、也更為客觀、全面。

2.在精準(zhǔn)服務(wù)中增進相互信任。信任具有自愿性特征，它是成員間經(jīng)過了解、接觸后內(nèi)化于心的感受[12]。因此，信任使相互依賴，彼此依靠成為可能。社工服務(wù)站充分認識到“信任”是一種基于“自愿”的雙向情感活動，其獲得需要建立少數(shù)民族和社工組織之間的信任，少數(shù)民族與政府之間的信任，以及不同民族居民之間的信任。在得到各方信任的基礎(chǔ)上，少數(shù)民族的社會融入才能由被動化為主動。

得益于社工人員的專業(yè)素養(yǎng)，少數(shù)民族在獲得社工組織的服務(wù)中建立了信任。該項目開展初期，當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族流動人口對社工服務(wù)站的認識還比較淡薄，為了獲得少數(shù)民族流動人口的信任，服務(wù)站首先從少數(shù)民族居民的核心問題出發(fā)，通過線上線下的方式主動上訪交流來了解情況，最終確定以幫助少數(shù)民族就業(yè)、解決其子女的教育問題，提供法律援助為初期服務(wù)目標(biāo)。搭建好社區(qū)服務(wù)平臺后，服務(wù)站通過建立就業(yè)資源鏈接，幫助求職的少數(shù)民族找到合適的工作崗位；針對少數(shù)民族流動人口的子女教育問題，社工人員在社區(qū)內(nèi)招聘教育志愿者，積極為少數(shù)民族隨遷子女提供免費課程輔導(dǎo)；針對少數(shù)民族流動人口的法律問題，具有法律知識的社工人員為少數(shù)民族務(wù)工者提供免費的法律咨詢，為符合法律援助條件的少數(shù)民族務(wù)工者免費提供訴訟和調(diào)解代理，幫助少數(shù)民族群眾依法解決相關(guān)問題。在接受服務(wù)的過程中，少數(shù)民族逐漸與社工組織建立了信任。

基層政府以社工機構(gòu)為觸角，從少數(shù)民族居民的實際生活出發(fā)，通過制定一系列便民政策，改善了其生活狀況，切實解決了其現(xiàn)實困難，從而使少數(shù)民族群眾對基層政府建立了信任。例如，由于H街區(qū)少數(shù)民族家庭式的遷移，其處于義務(wù)教育階段的子女上學(xué)成了他們的首要問題。當(dāng)?shù)卣弥?，不僅要求轄區(qū)內(nèi)的私立學(xué)校為適齡少數(shù)民族子女提供入學(xué)機會，同時請該服務(wù)站的專業(yè)社工將廣州市暫住人口子女就讀公立學(xué)校的積分要求告知少數(shù)民族務(wù)工者，希望他們在流入地有一個長遠規(guī)劃，以此實現(xiàn)“助人自助”。在接受相關(guān)服務(wù)的過程中，少數(shù)民族群眾對政府的信任與日俱增。

同時，服務(wù)站經(jīng)常在端午、中秋、元宵等幾大傳統(tǒng)節(jié)日開展文化交流、文藝匯演等主題活動。一些少數(shù)民族在參加機構(gòu)組織的活動時，都會主動幫助布置場地、維持秩序，活動結(jié)束后也會主動善后。在一次中秋活動中，一位撒拉族媽媽開心地講述她與鄰里之間的相互幫助，以及在社區(qū)中感受到的溫暖。這類文化活動增加了少數(shù)民族與本地居民之間的互動，增進了民族間的相互了解，在潛移默化中增強了不同民族之間的信任。

3.在社會參與中增強民族團結(jié)。在建立信任的基礎(chǔ)上，一些少數(shù)民族加入社工機構(gòu)成為一名志愿者。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，H區(qū)內(nèi)多數(shù)工廠都實施了封閉管理，許多務(wù)工者子女在家無人照顧，日常飲食成了首要問題。該服務(wù)站在得知后，積極組織區(qū)內(nèi)的餐館做愛心餐。其中，響應(yīng)最快、持續(xù)時間最長的是轄區(qū)內(nèi)幾家拉面店的志愿者。他們堅持每天給附近留守兒童做三餐，持續(xù)3個月之久，且不收取任何報酬。其后，這些少數(shù)民族志愿者不僅受到政府的獎勵，也得到周圍居民的好評?？梢?，特殊情況下的各民族間的相互幫助，使外來少數(shù)民族與本地居民之間互動頻繁，少數(shù)民族流動人口在社區(qū)中樹立良好形象，也增強了民族團結(jié)。

在前期受到政府、社工組織的幫助后，一些少數(shù)民族群眾積極投身于廣州市的各項公益活動之中。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件初期，H街區(qū)的拉面店老板韓木海買在化隆縣駐廣州市辦事處的支持下，發(fā)動全廣州的拉面店經(jīng)營者籌集善款，4天內(nèi)共計捐款12.3萬元。韓木海買代表捐款的少數(shù)民族同胞為奮戰(zhàn)在防控一線的廣州市公安干警和醫(yī)護人員送去慰問品，并在政府組織下探望了受疫情影響的各民族家庭。該公益活動受到社會廣泛關(guān)注和積極反響，韓木海買也因此被評為當(dāng)年的“廣州好人”。少數(shù)民族流動人口參與社會公益活動不僅體現(xiàn)了少數(shù)民族對流入地的歸屬感，同時也表現(xiàn)出少數(shù)民族流動人口參與流入地發(fā)展和建設(shè)的責(zé)任感。

H街區(qū)ZHJ社工服務(wù)站還通過動員本社區(qū)少數(shù)民族參與社區(qū)事務(wù)的方式，打破了少數(shù)民族居民與本地居民之間的隔閡，增強了民族間的團結(jié)發(fā)展。在相互幫助和自我成長的過程中，少數(shù)民族感受到存在感和獲得感[13]。久而久之，外來少數(shù)民族很容易將社會工作服務(wù)站當(dāng)做鏈接政府的紐帶，在服務(wù)與被服務(wù)的過程中增強民族互信與團結(jié)。

二、社會工作參與城市民族事務(wù)治理的實踐困境

廣州H街區(qū)社會工作參與城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理的實踐，雖然取得了一些成效，但也存在諸多困境。

1.社工服務(wù)難度不斷加大。各民族跨區(qū)域大流動是當(dāng)今少數(shù)民族流動人口的主要特征之一，對于社工服務(wù)而言，其首要工作須對轄區(qū)內(nèi)少數(shù)民族人口的數(shù)量有確切的掌握。H街區(qū)總?cè)丝诮咏?4萬，外來流動人口約18萬，其中少數(shù)民族流動人口約6000人。H街區(qū)的少數(shù)民族大多來自西南和西北地區(qū)，以瑤、苗、壯、回族為主。他們主要從事勞動密集型產(chǎn)業(yè)和個體經(jīng)營。H街區(qū)ZHJ社工服務(wù)站需要對本街區(qū)內(nèi)少數(shù)民族的流動數(shù)據(jù)進行實時更新，該街區(qū)少數(shù)民族流動人口的數(shù)量在一年半的時間內(nèi)更新占比為60%。少數(shù)民族人員頻繁地流動給服務(wù)工作的延續(xù)和服務(wù)內(nèi)容的評估增加了困難。

同時，這將導(dǎo)致那些頻繁流動的少數(shù)民族無法表達訴求，相關(guān)問題得不到及時解決。例如，該轄區(qū)內(nèi)的拉面店經(jīng)營者較為穩(wěn)定，社工經(jīng)常將本轄區(qū)內(nèi)拉面店的從業(yè)者和當(dāng)?shù)鼐用衤?lián)結(jié)在一起開展活動，而其他領(lǐng)域的少數(shù)民族則鮮有機會參與。

2.社工機構(gòu)服務(wù)資源不足。目前，服務(wù)站組織的活動多為親子互動、節(jié)日歡慶、文化宣傳等，活動內(nèi)容重復(fù)性較強。這種以文化娛樂為主的項目僅能吸引部分少數(shù)民族的加入，且參與程度不高。一位瑤族打工者表示：自己在H街區(qū)工作已有3年，平時工作十分忙碌，經(jīng)常加班，很少參加工作以外的活動，其原因是沒有空余時間、社區(qū)活動內(nèi)容吸引力不強。

要實現(xiàn)外來少數(shù)民族群體的深層融入，需要經(jīng)濟、社會、政策等多方面的整合，但許多內(nèi)容僅靠社工的力量難以企及。一位資深的社會工作者曾深刻指出，外來少數(shù)民族真正關(guān)心的是就業(yè)、子女教育和住房問題。多名專業(yè)社工表示自己曾接到少數(shù)民族關(guān)于子女就學(xué)、經(jīng)營執(zhí)照辦理等訴求。在此過程中，社工能做的只是將問題向上反映，等待政府的回應(yīng)；或是針對這些民生問題，為少數(shù)民族提供資源鏈接和信息整合，并不能幫其解決實際困難。

3.社工機構(gòu)積極性不足。社會工作服務(wù)采購的項目協(xié)議中規(guī)定，街道辦對項目進行具體管理監(jiān)督，但關(guān)于街道辦對專業(yè)社工的監(jiān)督次數(shù)、范圍和力度并未明確規(guī)定。實際上，許多服務(wù)站的工作形式是“嵌入式”，有時也帶有“依附性”，基層政府的作用不可小覷。居委會一般會審核機構(gòu)組織的活動內(nèi)容，對相關(guān)活動密切關(guān)注，加強監(jiān)督，防止出現(xiàn)“過格”行為。這種規(guī)范和監(jiān)督，雖然確保了服務(wù)機構(gòu)減少工作誤差，但也在一定程度上阻礙了社工組織的獨立性。

三、社會工作參與城市民族事務(wù)治理的路徑優(yōu)化

基于對上述困境的分析，筆者提出如下優(yōu)化路徑。

1.多方聯(lián)動，拓展社會工作的服務(wù)領(lǐng)域。少數(shù)民族人口流動性大是影響少數(shù)民族社會工作服務(wù)領(lǐng)域拓展的主要原因。由于服務(wù)領(lǐng)域的拓展并非社工機構(gòu)可以單獨完成，需要多部門、多單位的聯(lián)動合作。因此，作為主管社會工作服務(wù)站的基層政府應(yīng)發(fā)揮其行政指導(dǎo)作用，幫助社工服務(wù)站鏈接資源，拓展服務(wù)領(lǐng)域。

一方面，社工機構(gòu)可在政府指導(dǎo)下與轄區(qū)內(nèi)的工廠進行有效聯(lián)動，將服務(wù)進企業(yè)作為發(fā)展路徑之一。目前，珠三角地區(qū)少數(shù)民族流動人口務(wù)工人數(shù)占比為81.12%，大多數(shù)少數(shù)民族流動人口在工廠做工。社工服務(wù)站可與本地工廠進行聯(lián)絡(luò)，制定“民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動進企業(yè)”等特色服務(wù)方案，通過宣傳民族團結(jié)政策、普及健康知識、教授消防安全規(guī)范等公益活動的形式開展服務(wù)，給各民族務(wù)工人員搭建咨詢服務(wù)平臺，以此加強民族之間的相互了解和互相交流。另一方面，社工機構(gòu)可在服務(wù)站開設(shè)公益課程，邀請專業(yè)老師進行志愿講解。如普通話課程、粵語課程、公共智能設(shè)施使用課程、基礎(chǔ)法律課程等，為有實際需要的少數(shù)民族群眾提供精細化服務(wù)。

2.轉(zhuǎn)變理念，細化社會工作的服務(wù)內(nèi)容。目前，雖然針對少數(shù)民族流動人口的社會工作服務(wù)已初具規(guī)模，但服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍、服務(wù)方式相對單一。因此，社工機構(gòu)在尋求政府扶持時，也應(yīng)積極轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，細化社會工作的服務(wù)內(nèi)容。

首先，社工機構(gòu)可與多單位合作，做到服務(wù)內(nèi)容的多樣化。例如針對轄區(qū)內(nèi)的餐飲店，社工機構(gòu)可與面粉公司進行聯(lián)絡(luò)，幫助少數(shù)民族經(jīng)營者統(tǒng)一采購品質(zhì)好、價格優(yōu)的食材，也可邀請本地的粵菜師傅給清真餐飲店的從業(yè)人員傳授簡單的粵菜手藝，幫助他們拓寬經(jīng)營領(lǐng)域。社工機構(gòu)還可以將廣州市法律援助機構(gòu)的工作人員請到服務(wù)站，給少數(shù)民族提供法援服務(wù)。其次，社工人員長期在一線工作，往往能夠及時掌握少數(shù)民族流動人口的新動態(tài)、新需求。因此，基層政府應(yīng)主動傾聽并及時回應(yīng)社工意見，主動吸納相關(guān)建議作為制定政策的參考。例如，基層政府可與社工機構(gòu)制定定期舉辦聯(lián)合例會的工作機制，吸納社會工作者參會，傾聽其工作反饋，制定相關(guān)的解決政策?？傊?，社工機構(gòu)多領(lǐng)域開展工作，有利于細化社會工作的服務(wù)內(nèi)容，也為民族團結(jié)進步發(fā)揮積極作用。

3.高效管理，提高社會工作的服務(wù)質(zhì)量。十九大報告指出，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式[14]。政府作為服務(wù)購買的出資方，在服務(wù)開展過程中，應(yīng)轉(zhuǎn)變“大政府”的思維慣性，更多地扮演好政策制定者和監(jiān)督評估者的角色。作為服務(wù)購買者，政府只需在服務(wù)實施前制定服務(wù)的指標(biāo)量，在服務(wù)過程和服務(wù)結(jié)束時進行檢查和評估。如此，社會工作者的專業(yè)性與服務(wù)自主性才會被強化，才能更好地為少數(shù)民族流動人口提供服務(wù)。

從提高社會工作服務(wù)質(zhì)量看，專業(yè)社工機構(gòu)必須要走體制嵌入性深度發(fā)展的道路[15]。專業(yè)社工機構(gòu)應(yīng)與街區(qū)基層政府的工作人員進行資源合作，推動街區(qū)基層政府少數(shù)民族事務(wù)治理的全面發(fā)展。

綜上所述，廣州H街區(qū)探索了城市民族事務(wù)治理新模式，通過引進專業(yè)社工組織，依據(jù)社區(qū)少數(shù)民族現(xiàn)狀設(shè)計了工作內(nèi)容，在具體實踐中實現(xiàn)了少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理的精細化，從而改善了街區(qū)環(huán)境，促進外來少數(shù)民族對社區(qū)的認同和融入。經(jīng)過努力，H街區(qū)民族工作確實有了效果，不僅少數(shù)民族的社區(qū)參與有所增長，且民族關(guān)系也變得更為融洽和諧。從社會層面來看，城市少數(shù)民族事務(wù)治理的創(chuàng)新體現(xiàn)了政府、社會、少數(shù)民族流動人口等諸多主體間的協(xié)調(diào)發(fā)展，也體現(xiàn)了民族事務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的宗旨，是基層城市民族工作的現(xiàn)實需要。從社區(qū)層面來看，通過社區(qū)參與培養(yǎng)少數(shù)民族的責(zé)任感和歸屬感。

值得一提的是，這種民族事務(wù)治理模式一方面讓社會工作參與基層民族事務(wù)治理成為可能；另一方面也充分發(fā)揮了社會工作在民族事務(wù)治理中的特殊功能。