改革開放以來我國民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容分析

趙心怡

（沈陽師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所 遼寧沈陽 110034）

一、問題的提出及教育政策內(nèi)容分析的界定

改革開放后，民辦教育進(jìn)入了恢復(fù)與重建階段，民辦高等教育是改革開放以來中國高等教育事業(yè)的重要組成部分。實(shí)際上，民辦高等教育階段與公辦高等教育階段的學(xué)校教育形式在大體上是基本相同的，大致可以分為三類，分別是民辦高等學(xué)校、職業(yè)本科及獨(dú)立學(xué)院。它伴隨著中國民辦教育事業(yè)的發(fā)展而逐步成長，在中國教育事業(yè)中具有重要的地位。然而，一直以來，受各種復(fù)雜因素的影響，中國民辦高等教育存在著一定的發(fā)展問題，諸如生源質(zhì)量差、師資力量弱、管理團(tuán)隊(duì)外行、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)缺乏等，同時(shí)，還存在著觀念陳舊、產(chǎn)權(quán)不夠明晰、優(yōu)惠措施難以落實(shí)、缺乏辦學(xué)自主權(quán)等發(fā)展障礙[1]。

民辦高等教育存在的上述各種困難，除了其缺乏與公辦教育一樣的平等地位之外，還有如辦學(xué)自主權(quán)不能落實(shí)等許多困難，雖然這也是公立大學(xué)同樣需要面對(duì)的，但是，民辦高等教育需要直接面對(duì)消費(fèi)者、生存壓力較大等諸如此類問題的影響更為直接、明顯，也更容易被人注意到，值得學(xué)界及相關(guān)行政部門研究解決。

目前，最值得關(guān)注的關(guān)鍵性問題之一，即當(dāng)前民辦教育存在著財(cái)政保障力度不足的問題。不夸張講，“財(cái)政”問題是民辦高等教育得以存在的基本前提，同時(shí)也是其得以發(fā)展的根本保障。長期以來，我國民辦高等教育一直依托的是以學(xué)生學(xué)費(fèi)作為辦學(xué)及安身立命的重要來源，簡而言之，則是“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”的模式。在這一模式之下，不可避免的一個(gè)重要問題就是，民辦高等教育對(duì)于學(xué)費(fèi)收取的標(biāo)準(zhǔn)是受固定標(biāo)準(zhǔn)限制的，同時(shí)由于缺少教育行政部門的投資，致使其培養(yǎng)成本相比公辦大學(xué)是極高的，在這種情況之下，民辦高等教育是很難達(dá)到合理有效的自身資金運(yùn)轉(zhuǎn)的。針對(duì)此類問題，國家及相關(guān)的教育行政部門已經(jīng)采取了一定措施，對(duì)于民辦高等教育的財(cái)政資助已經(jīng)逐步走上正軌，然而資助政策不明確仍然會(huì)造成實(shí)際工作中落實(shí)困難的問題。因此，解決我國民辦高等教育的財(cái)政問題迫在眉睫。在這樣的時(shí)代背景下，對(duì)民辦高等教育財(cái)政政策進(jìn)行內(nèi)容分析，深入探究存在的問題，是十分必要的。

孫綿濤教授曾在其“專業(yè)化教育政策分析”的相關(guān)研究中提到，具有專業(yè)性的教育政策內(nèi)容分析一般包括對(duì)教育政策的內(nèi)容分析、對(duì)教育政策的過程分析、對(duì)教育政策的價(jià)值分析和對(duì)教育政策的環(huán)境分析[2]。其中內(nèi)容分析是專業(yè)化教育政策分析的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。專業(yè)化的教育政策內(nèi)容分析與一般的政策分析方法不同，而前者具有獨(dú)特且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯坎襟E和標(biāo)準(zhǔn)。首先，就要對(duì)所研究的對(duì)象進(jìn)行全面且系統(tǒng)的搜集；之后，對(duì)分析標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行構(gòu)建并對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的合理性和可行性進(jìn)行分析；最后，根據(jù)已經(jīng)設(shè)立的分析標(biāo)準(zhǔn)對(duì)分析對(duì)象進(jìn)行分析，并針對(duì)存在的問題提出相配套的改良意見。本篇文章將根據(jù)孫綿濤教授的研究思路對(duì)民辦高等教育財(cái)政政策進(jìn)行內(nèi)容分析。

二、確立民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容分析標(biāo)準(zhǔn)及其論證

1.民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容分析標(biāo)準(zhǔn)

本文所做的民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容分析，是從民辦高等教育財(cái)政政策的本身出發(fā)所進(jìn)行的政策分析。這種政策分析一般包括對(duì)政策的目標(biāo)、對(duì)象和措施進(jìn)行的分析?！澳繕?biāo)”一般指的是這種教育政策的頒布意圖解決什么樣的問題；“對(duì)象”一般指的是與所研究的政策有關(guān)聯(lián)性的主體，例如政策所需要解決的問題是“誰”的問題和應(yīng)該由“誰”來解決；“措施”則顧名思義指的是將通過什么樣的途徑、手段或方式去解決相關(guān)問題[3]。

本研究主要以上述提到的三種要素為研究內(nèi)容，對(duì)民辦高等教育財(cái)政政策的相關(guān)文本進(jìn)行詳細(xì)解讀，設(shè)立包括民辦高等教育經(jīng)費(fèi)政策的目標(biāo)、對(duì)象和措施的分析標(biāo)準(zhǔn)，分析民辦高等教育經(jīng)費(fèi)政策是否在目標(biāo)、對(duì)象和措施三個(gè)方面滿足應(yīng)然要求，并在細(xì)致分析的基礎(chǔ)上對(duì)民辦高等教育經(jīng)費(fèi)政策的內(nèi)容改進(jìn)提出相關(guān)意見。

2.民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容分析標(biāo)準(zhǔn)論證

（1）理論論證

為保障對(duì)于民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容分析的全面性、系統(tǒng)性和邏輯性，本研究建立的分析標(biāo)準(zhǔn)主要包括民辦高等教育財(cái)政政策目標(biāo)、民辦高等教育財(cái)政政策對(duì)象和民辦高等教育財(cái)政措施這三個(gè)方面。

從標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)方面來看，首先，我國民辦高等教育財(cái)政投入政策目標(biāo)不僅要保證將相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)及相關(guān)教育資源投入到民辦高等教育事業(yè)中去，還要提升我國民辦高等教育在普通高等教育中的占比，這樣的政策目標(biāo)才可以稱得上具有全面性。其次，民辦高等教育財(cái)政政策的對(duì)象應(yīng)既包括完整的投入對(duì)象，即政府和社會(huì)，又應(yīng)包括被投入對(duì)象，從而提升相關(guān)機(jī)構(gòu)的政策明確性，使民辦高等教育財(cái)政政策更具針對(duì)性，推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。再次，民辦高等教育財(cái)政政策的措施即規(guī)定對(duì)民辦高等教育要怎樣進(jìn)行財(cái)政管理。因此，這三個(gè)要素所構(gòu)成的民辦高等教育經(jīng)費(fèi)政策內(nèi)容分析標(biāo)準(zhǔn)是具有全面性和系統(tǒng)性的。

從邏輯性的角度出發(fā)，標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)方面是層層遞進(jìn)、邏輯分明的，政策目標(biāo)是政策實(shí)施的方向及前景規(guī)劃，循此思路，對(duì)于政策目標(biāo)的設(shè)定，既要與其所處的時(shí)代和情況相契合，也要對(duì)未來可能出現(xiàn)的情況起到一定的推動(dòng)作用。明確了大方向之后，就要明確政策對(duì)象。在以上一系列分析的基礎(chǔ)之上，再去明確政策的措施才會(huì)使政策措施更加具有實(shí)用性和適用性，因而民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容分析標(biāo)準(zhǔn)的三要素之間是極具邏輯且不可分割的。

（2）事實(shí)論證

通過對(duì)已有民辦高等教育財(cái)政政策的文本及其內(nèi)容的梳理和分析，在事實(shí)論證方面，筆者將分別從政策目標(biāo)、政策對(duì)象和政策措施三個(gè)方面對(duì)我國民辦高等教育財(cái)政政策進(jìn)行闡述。

政策目標(biāo)方面，長期以來，我國民辦高等教育財(cái)政政策一般秉持著兼顧并協(xié)調(diào)各利益主體相關(guān)利益的目的，從最初階段的“勤儉辦學(xué)”到之后的“正確引導(dǎo)”“加強(qiáng)管理”，再到后來的“民辦高等教育辦學(xué)不以盈利為目的”，再到后來的“發(fā)展民辦高等教育”，再到2012年的“協(xié)調(diào)政府投入和多渠道籌資”，關(guān)于民辦高等教育財(cái)政政策的目的一直隨著時(shí)代和環(huán)境變化而發(fā)展。

政策對(duì)象方面，1996年頒布的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)管理經(jīng)費(fèi)問題的意見》中，明確提出民辦高校的資金投入應(yīng)引入政府的支持，這一規(guī)定是對(duì)民辦高等教育進(jìn)一步規(guī)范的持續(xù)性、發(fā)展性的規(guī)定。2016年出臺(tái)的新《民辦教育促進(jìn)法》中，對(duì)開展民辦高等教育的學(xué)校的法律地位進(jìn)行了進(jìn)一步的明確，從而完善了相關(guān)扶持政策，使民辦高等教育的扶持制度和規(guī)范制度得到了更深層次的完善。

政策措施方面，長期以來，在已經(jīng)發(fā)行頒布的不同政策文件中，對(duì)于民辦高等教育經(jīng)費(fèi)的獲取、籌集、運(yùn)用、提取等都做了一定的明確規(guī)定，同時(shí)，也設(shè)立了相關(guān)的財(cái)政管理制度，從而使相關(guān)措施更具系統(tǒng)性、規(guī)范性和合理性。

三、民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容的問題分析

1.民辦高等教育財(cái)政政策的目的缺乏明確性

縱觀我國民辦高等教育財(cái)政政策的政策文本不難發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政策中關(guān)于政策目標(biāo)的表述并不夠明確。例如，1993年《民辦高校設(shè)置暫行規(guī)定》中提到“舉辦學(xué)校不得以營利為目的”，直至2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》在一定程度上明確了民辦教育的辦學(xué)地位和辦學(xué)目標(biāo)，但對(duì)民辦高等教育財(cái)政政策目標(biāo)仍然比較模糊。2012年《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》中提到要“健全以政府投入為主、多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的教育投入體制”，較之以前有所明確，然而仍然存在政策目標(biāo)不具體，一定程度上對(duì)政策的落實(shí)產(chǎn)生了一定的阻礙，也在一定程度上阻礙了民辦高等教育的發(fā)展[4]。

2.民辦高等教育財(cái)政政策的措施缺乏針對(duì)性

盡管出臺(tái)了許多法律規(guī)定，卻沒有直接涉及民辦高校資助政策的法律條款。2002年出臺(tái)的《民辦教育促進(jìn)法》以及2004年出臺(tái)的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，才真正代表了中國民辦教育的法律規(guī)定的確立，在政府對(duì)民辦高等教育的財(cái)政支持方面，《民辦教育促進(jìn)法》第44條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人。”實(shí)踐表明，這次民辦教育立法是不完善的，存在著如關(guān)于民辦教育的一些重要概念表述模糊、部分條款空泛等問題。

四、完善我國民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容的建議

總的來說，民辦高等教育財(cái)政政策的作用就是，政府及相關(guān)行政機(jī)關(guān)以多種手段、各種形式向民辦高等教育提供公共資源支持的配套措施，既包括直接的經(jīng)費(fèi)投入，也包括間接的政策扶持，通過一系列財(cái)政手段緩解處于民辦高等教育領(lǐng)域中的經(jīng)費(fèi)投入力度不夠、教學(xué)及科研質(zhì)量不足、財(cái)政力量不能完全發(fā)揮、經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)得不到有效緩解等問題，從而促進(jìn)我國民辦高等教育持續(xù)發(fā)展，逐漸提升其在我國普通高等教育領(lǐng)域中的地位。因此，完善民辦高等教育經(jīng)費(fèi)政策的內(nèi)容就顯得尤為重要。

1.明確民辦高等教育財(cái)政政策的支持方向

在增強(qiáng)民辦高等教育財(cái)政政策的力度方面，最主要也是最基礎(chǔ)的部分就是要明確民辦高等教育財(cái)政政策的支持方向，只有財(cái)政政策的方向明確，才能更有針對(duì)性地進(jìn)行政策的實(shí)施和執(zhí)行。對(duì)于民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容中政策支持的方向問題，有以下三點(diǎn)。

首先，民辦高等教育財(cái)政政策應(yīng)明確對(duì)民辦高等教育領(lǐng)域教師待遇的投入力度，從而達(dá)到提升民辦高等教育中教師的工作積極性和事業(yè)責(zé)任感的目的，優(yōu)化民辦高等教育的教師隊(duì)伍。教師作為民辦高等教育中的人力資源，是教育領(lǐng)域多重要素中的一個(gè)重要組成部分。當(dāng)存在教師對(duì)于學(xué)校的歸屬感和安全感不強(qiáng)、對(duì)學(xué)校未來發(fā)展的前景認(rèn)可度不高等問題時(shí)，對(duì)于民辦高等教育的發(fā)展是會(huì)起到直接的制約作用的。具體來講，加大民辦高等教育的教師待遇，主要體現(xiàn)在提高民辦高等教育教師薪酬和增加對(duì)民辦高等教育教師的繼續(xù)教育投入資金上。

其次，民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容應(yīng)傾向于對(duì)品牌建設(shè)的投入方向。隨著我國綜合國力的不斷提升和發(fā)展，民辦高等教育若想擴(kuò)大規(guī)模，提升其在普通高等教育當(dāng)中的比重，就必須將投入力度轉(zhuǎn)向品牌及辦學(xué)特色之中，從而有效提升民辦高等教育在辦學(xué)、招生等多個(gè)方面的核心競爭力，而加強(qiáng)這方面的財(cái)政投入毫無疑問也是重中之重。

再次，民辦高等教育財(cái)政政策應(yīng)傾向于質(zhì)量管理支持，促進(jìn)協(xié)同監(jiān)督體系構(gòu)建。民辦高等教育發(fā)展的重要保證就是其教育質(zhì)量水平的高低，因此，改革并完善民辦高等教育的質(zhì)量保證機(jī)制就顯得尤為重要。民辦高等教育財(cái)政政策應(yīng)明確將政策方向轉(zhuǎn)向加強(qiáng)對(duì)民辦高校質(zhì)量的規(guī)范檢測、建立完善的質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制、科學(xué)分析評(píng)價(jià)結(jié)果以引導(dǎo)全社會(huì)對(duì)民辦高等教育形成準(zhǔn)確的認(rèn)知，從而在一定程度上使民辦高等教育的質(zhì)量水平得到提升。健全民辦高等教育的質(zhì)量管理機(jī)制需要完善民辦高等教育的頂層設(shè)計(jì)，并加強(qiáng)民辦高等教育人才培養(yǎng)過程的監(jiān)控，這其中，政府加大對(duì)其財(cái)政的支持力度，夯實(shí)支持民辦高校發(fā)展的財(cái)政基礎(chǔ)。

2.建立健全完善的民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容體系

首先，培育民辦高等教育市場，增強(qiáng)民辦高校市場融資能力。借鑒國際民辦高等教育的構(gòu)建模式，市場融資是私立高校獲取辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的有效手段。因此，通過民辦高等教育財(cái)政政策內(nèi)容上的完善，保障民辦高等教育充分發(fā)揮與市場結(jié)合緊密、以市場調(diào)節(jié)作為辦學(xué)管理機(jī)制的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，吸引社會(huì)資源投入，是我國民辦高等教育獲得長足發(fā)展的重要思路。未來通過市場來融資也將越來越成為民辦高等教育的重要融資方式。目前，由于相關(guān)制度的設(shè)計(jì)并不完善，從整體上看我國民辦高校市場融資空間較小，貢獻(xiàn)率較低，且市場的逐利性與教育的公益性訴求之間的矛盾也有待于進(jìn)一步加強(qiáng)治理。其次，修訂相關(guān)法律法規(guī)，完善民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，也是確立民辦高等教育市場主體地位的關(guān)鍵。最后，完善民辦高等教育財(cái)政政策在執(zhí)行方面的內(nèi)容，在政策頒布后，及時(shí)根據(jù)政策內(nèi)容落實(shí)相關(guān)政策措施，對(duì)民辦高等教育的持續(xù)健康發(fā)展也是至關(guān)重要的。