淺析農(nóng)村土地利用存在的問(wèn)題與對(duì)策

黃 豪，張 麗

（1.貴州省地礦局104 地質(zhì)大隊(duì)，貴州 都勻 558000；2.貴州省地礦局測(cè)繪院，貴州 貴陽(yáng) 550003）

從1978 年改革開(kāi)放至今已經(jīng)有40 多年了，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)還是科技方面，我國(guó)都發(fā)生了巨大的變化。主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會(huì)的不斷進(jìn)步、科技的不斷創(chuàng)新飛躍等方面。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村各個(gè)方面也發(fā)生著巨大的變化，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善、農(nóng)村村容村貌不斷提升，農(nóng)民生活水平不斷提高，在整體向好的發(fā)展過(guò)程中，土地作為人類(lèi)最基本的生存、生活資料發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)的飛躍、社會(huì)的發(fā)展帶動(dòng)了城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大、品質(zhì)不斷提升，因而我國(guó)城市化進(jìn)程也相應(yīng)逐漸加速，城市化水平不斷攀升。城市的發(fā)展離不開(kāi)為城市做出杰出貢獻(xiàn)的農(nóng)村勞動(dòng)力。對(duì)于眾多農(nóng)村勞動(dòng)力（尤其是青壯年勞動(dòng)力）來(lái)講，進(jìn)入城市務(wù)工成為養(yǎng)家糊口的重要途徑與方式，但凡有些技能技術(shù)水平都愿意進(jìn)城務(wù)工，因而真正愿意且心甘情愿留在農(nóng)村耕種土地的勞動(dòng)力少之又少，致使農(nóng)村土地資源出現(xiàn)了撂荒、土地利用率低下、部分宅基地破敗不堪、閑置等現(xiàn)象?？偠灾?，我國(guó)農(nóng)村土地利用呈現(xiàn)出“利用效率低，空心村多，空閑地多”的“一低兩多”特點(diǎn)[1]。

黨的十九大以來(lái)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略成為各級(jí)黨政工作的關(guān)鍵任務(wù)與中心任務(wù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)利國(guó)惠民戰(zhàn)略，總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?。切實(shí)保障農(nóng)村社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本要素是人口、土地和產(chǎn)業(yè)[2-3]，作為最基本的生產(chǎn)要素，土地的利用情況以及如何協(xié)調(diào)土地與人口、產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)。面對(duì)鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略要求，應(yīng)堅(jiān)持綠色、和諧的發(fā)展模式，時(shí)刻盯緊自然環(huán)境的生態(tài)環(huán)境容量和眾多自然資源的承載力，倡導(dǎo)低碳、綠色、集約、節(jié)約、共享、循環(huán)利用的可持續(xù)發(fā)展模式，分析當(dāng)前農(nóng)村土地利用過(guò)程中存在主要問(wèn)題，提出農(nóng)村土地利用的對(duì)策，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下堅(jiān)實(shí)有力的基礎(chǔ)。

1 農(nóng)村土地利用存在的問(wèn)題

1.1 土地撂荒嚴(yán)重

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，科技的發(fā)展日新月異，同時(shí)帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)科技的飛速發(fā)展，加上農(nóng)業(yè)科技的不斷創(chuàng)新，使得生產(chǎn)力不斷提高。農(nóng)民花費(fèi)在土地耕作上的時(shí)間越來(lái)越少，農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上徹底得到解放，這些勞動(dòng)力開(kāi)始進(jìn)城務(wù)工，從事非農(nóng)勞動(dòng)。部分農(nóng)村尤其是交通不便利、種植耕作條件相對(duì)艱苦的農(nóng)村經(jīng)常出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象。究其原因，主要是以下3 個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低、投入產(chǎn)出比低。無(wú)論是種植糧食作物還是經(jīng)濟(jì)作物，既要付出艱辛的勞動(dòng)，又要承擔(dān)各種不能預(yù)知的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。辛苦勞作大半年，可能一場(chǎng)洪水、一次泥石流甚至一場(chǎng)冰雹就能讓莊稼顆粒無(wú)收，辛苦的勞作與成本付出一切歸零。對(duì)于當(dāng)今的很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們所能掌握的就是自身對(duì)土地的付出，而除此之外的其他因素?zé)o法預(yù)知，更無(wú)法掌握，只能遵循自然規(guī)律與價(jià)值規(guī)律。自古趨利避害是人之常情，農(nóng)民更是一樣。他們?cè)僖膊辉赶窀篙吥菢右惠呑邮卦谵r(nóng)田上，更加傾向城市現(xiàn)代生活，寧愿外出打工也不愿留守耕種。更何況農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比低，經(jīng)濟(jì)效益低，致使眾多農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從而選擇外出務(wù)工。二是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后。由于政府投入不夠等各種各樣的原因，很多地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后，出現(xiàn)缺乏灌溉設(shè)施、耕作設(shè)備等情況，一些貧困山區(qū)依然維持著傳統(tǒng)的農(nóng)作方式，肩扛人推，利用原始的方式進(jìn)行耕種、收獲和運(yùn)輸，有的甚至沒(méi)有水利設(shè)施，加劇了農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的撂荒，降低了農(nóng)民對(duì)土地的感情，減弱了農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)。三是大部分農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移后，具有良好勞動(dòng)能力的青壯年都進(jìn)城務(wù)工，尋求薪資待遇較好的行業(yè)，而農(nóng)村留下來(lái)只是老人、婦女、兒童等弱勢(shì)群體，他們勞動(dòng)能力有限，面對(duì)農(nóng)村廣袤的土地，有心無(wú)力，從而會(huì)造成主動(dòng)撂荒現(xiàn)象。

1.2 土地收益不高

土地收益高不高是農(nóng)民非?？粗氐囊粋€(gè)方面，直接影響農(nóng)民對(duì)土地的投入、付出與耕種的積極性。土地的收益與土地的自然條件、地理位置以及農(nóng)民的生產(chǎn)技能、認(rèn)識(shí)水平、思想狀況等方面有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，從而導(dǎo)致土地的利用程度有著相當(dāng)大的差距。對(duì)于土地的利用水平，不同農(nóng)民具有不同的想法。當(dāng)前為了鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，調(diào)整農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，國(guó)家不斷推出各種利農(nóng)惠農(nóng)政策，多角度、全方位加大對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持力度，切實(shí)給予農(nóng)民各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，目的就是要多角度減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、著力增加農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、不斷提高農(nóng)民的收益。但站在農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)對(duì)比角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地一年的經(jīng)濟(jì)收益相對(duì)于從事非農(nóng)行業(yè)的年收益來(lái)講還是較低，農(nóng)民精確計(jì)算他們的成本與收益，看重收入的農(nóng)民心中一旦產(chǎn)生了定論將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民不愿意在土地上加大投入，從而導(dǎo)致土地投入產(chǎn)出比更低，土地收益也將急劇下降。

1.3 土地流轉(zhuǎn)不暢

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)村土地收益、提高農(nóng)村土地利用效率離不開(kāi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)使許多進(jìn)城務(wù)工人員減少耕種上的牽掛，并且有了一份微薄的土地收入。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無(wú)論對(duì)于農(nóng)民自身還是對(duì)于流轉(zhuǎn)大戶(hù)或者企業(yè)都是一舉兩得的好事，但是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背后還存在著許多有待解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不順暢、不及時(shí)、不透明、不到位等弊端。例如有些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）用于專(zhuān)門(mén)服務(wù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)還沒(méi)建成，尤其是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款及擔(dān)保服務(wù)的融資平臺(tái)建設(shè)也沒(méi)有完全到位[4]。服務(wù)平臺(tái)與措施的缺失與不完全引起土地流轉(zhuǎn)雙方信息溝通出現(xiàn)障礙，信息流不暢，供應(yīng)與需求出現(xiàn)平行，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不及時(shí)、不到位。因此，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的各種問(wèn)題也是迫在眉睫的關(guān)鍵問(wèn)題，更是利民惠民的一件好事。

1.4 土地流轉(zhuǎn)之后利用性質(zhì)發(fā)生改變

糧食安全至關(guān)重要，涉及國(guó)家安全，是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、全局性的重要命題。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重視程度不斷提高，糧食安全已經(jīng)上升到一個(gè)非常重要的層面。無(wú)論從政策層面還是從技術(shù)層面，從宏觀(guān)層面還是從微觀(guān)層面，國(guó)家都采取了一系列政策、措施加大對(duì)糧食種植、生產(chǎn)、銷(xiāo)售等各個(gè)方面的扶持力度與惠農(nóng)舉措。鑒于此，糧食作物與瓜果蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物比較，糧食作物的價(jià)格、經(jīng)濟(jì)收益與瓜果蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物還是具有很大的差距，依舊處于較為劣勢(shì)的地位。對(duì)于農(nóng)民來(lái)講，受到經(jīng)濟(jì)利益的考量及驅(qū)使，追求經(jīng)濟(jì)利益高、收入較好的種植模式及種類(lèi)是一種普遍現(xiàn)象，使土地發(fā)生流轉(zhuǎn)之后，土地的利用性質(zhì)可能發(fā)生比較大的改變，土地由糧地轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺羌Z化”的情形也相對(duì)較多，在一定程度上影響了糧食的種植、生產(chǎn)。

2 農(nóng)村土地利用對(duì)策

2.1 加快土地流轉(zhuǎn)，實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)

針對(duì)撂荒的土地，本著“平等、自愿、自由、公正”的原則，站在農(nóng)民的角度，通過(guò)對(duì)農(nóng)民大力宣傳土地流轉(zhuǎn)的方式和政策以及土地流轉(zhuǎn)能給他們帶來(lái)何種利益，鼓勵(lì)農(nóng)民自己主動(dòng)將無(wú)力耕種或者不愿意耕種的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而解決由于土地閑置帶來(lái)的土地撂荒、土地資源浪費(fèi)等一系列問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營(yíng)大戶(hù)不能隨便改變土地的用途，更不能出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象，本著“科學(xué)用地、節(jié)約用地、集約用地”的原則，實(shí)施規(guī)?；?jīng)營(yíng)，使有限的土地資源充分利用，提高土地資源的利用率，提升土地資源的產(chǎn)出率。

2.2 夯實(shí)農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接關(guān)系農(nóng)地的生產(chǎn)效益，這也是農(nóng)村非常看重的一個(gè)方面。由于地形、地勢(shì)等原因，有些農(nóng)地基本沒(méi)有水利基礎(chǔ)設(shè)施，屬于“靠天吃飯”的情況。有些農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，溝渠、水井等灌溉設(shè)施年久失修、破敗不堪，給農(nóng)民的耕作、種植和生產(chǎn)帶來(lái)不小的影響。基于此，對(duì)農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行排查刻不容緩。對(duì)農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行排查需要堅(jiān)持“一村一策”的思想，必須秉承實(shí)事求是的態(tài)度，依據(jù)排查的實(shí)際、真實(shí)情況進(jìn)行后續(xù)建設(shè)、修整、補(bǔ)充及完善。對(duì)于基本沒(méi)有水利等基礎(chǔ)設(shè)施的土地，盡最大努力解決困難、改變現(xiàn)狀。對(duì)于年久失修的老化溝渠、井等水利設(shè)施及配套建設(shè)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行加固、修繕、完善。只有具有完善的水利設(shè)施及配套基礎(chǔ)設(shè)施才更有利于農(nóng)地增產(chǎn)增收，方便經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)與利用，有利于土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而提高土地資源的利用率。

2.3 完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

首先，相關(guān)部門(mén)要建立專(zhuān)門(mén)的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，在各個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)服務(wù)中心等部門(mén)的基礎(chǔ)上，增加有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)部門(mén)，通過(guò)向相關(guān)農(nóng)民開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)培訓(xùn)、指導(dǎo)、服務(wù)等工作，規(guī)范透明流轉(zhuǎn)手續(xù)及程序，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方關(guān)系進(jìn)行溝通、聯(lián)系與協(xié)調(diào)。其次，規(guī)范運(yùn)作，確保權(quán)益。要建立現(xiàn)代化的土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，研究相關(guān)原則和手續(xù)，印制規(guī)范化、統(tǒng)一化的土地流轉(zhuǎn)合同，并組織實(shí)施，能夠很好地解決政策不明晰、流轉(zhuǎn)不規(guī)范的問(wèn)題[5]。最后，土地流轉(zhuǎn)政策需要引導(dǎo)建設(shè)完善的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)是極其重要的一環(huán)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)建立完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，對(duì)外及時(shí)公布土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，為農(nóng)民與農(nóng)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等之間架起橋梁，連起紐帶。使供需精準(zhǔn)對(duì)接，達(dá)到效率高、服務(wù)好、快捷方便的要求，提供全方位的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，促進(jìn)并提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.4 嚴(yán)格管理控制“非糧化”現(xiàn)象，加大農(nóng)業(yè)技術(shù)支持力度

為保障國(guó)家糧食戰(zhàn)略安全，進(jìn)而保護(hù)國(guó)家安全，必須堅(jiān)守18 億畝的耕地紅線(xiàn)絕不動(dòng)搖，也就是既要嚴(yán)格管控土地“非農(nóng)化”問(wèn)題，又要嚴(yán)格管控土地“非糧化”現(xiàn)象。作為政府及土地資源管理部門(mén)必須加大對(duì)土地的管理監(jiān)督強(qiáng)度、力度，嚴(yán)格控制農(nóng)村土地“非糧化”現(xiàn)象的不斷增多、“非糧化”土地面積的不斷擴(kuò)大、土地“非糧化”思想的不斷加深，必須依法處理打著農(nóng)業(yè)、種糧旗號(hào)從事其他“非糧化”行業(yè)騙取國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民種糧補(bǔ)貼的行為。只有政府加大管理監(jiān)督力度，依法處理違規(guī)現(xiàn)象，有效遏制“非糧化”現(xiàn)象的增加，才能更好地保證18 億畝的耕地紅線(xiàn)不受威脅，才能更好地為國(guó)家的糧食安全提供保障[6]。

對(duì)于農(nóng)民撂荒自己耕種的土地，有部分農(nóng)民是因?yàn)楦N糧食作物收入水平低，但是種植經(jīng)濟(jì)價(jià)值比較高的經(jīng)濟(jì)作物（比如蔬菜、水果等）又缺乏技術(shù)，技術(shù)上的瓶頸與障礙使得農(nóng)民種植意愿比較低。對(duì)于政府部門(mén)來(lái)講，首先應(yīng)積極調(diào)查當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際情況，因地制宜，根據(jù)實(shí)際制定一系列幫農(nóng)、惠農(nóng)、利農(nóng)的政策措施，公派農(nóng)業(yè)技術(shù)人才下鄉(xiāng)指導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行種植，解決農(nóng)民遇到的技術(shù)難題，進(jìn)行技術(shù)講座、培訓(xùn)等，真正讓農(nóng)民技術(shù)上有依靠、有支持，心理上有底氣，敢真抓實(shí)干快速走上致富路。其次，加大惠農(nóng)政策的落地。切實(shí)加大各種惠農(nóng)補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)農(nóng)民種糧，增加農(nóng)民種糧積極性。最后，要做有“溫度”的政府，真正把農(nóng)民的事情放在心頭上，真正把農(nóng)民的事情當(dāng)成頭等大事來(lái)抓，真正讓農(nóng)民感受到“收入有甜頭、日子有盼頭、生活有奔頭”。

2.5 加快農(nóng)村電商平臺(tái)的建立

按照本地資源、農(nóng)業(yè)等各方面優(yōu)勢(shì)，建立農(nóng)村電子商務(wù)平臺(tái)。利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息承載量大、傳輸速度快、形式多樣化等特點(diǎn)，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作、集約管理形成有序的商業(yè)聯(lián)合體，降低農(nóng)民銷(xiāo)售成本，擴(kuò)寬農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的生產(chǎn)服務(wù)領(lǐng)域，縮短物流鏈，達(dá)到供銷(xiāo)一體化，真正使農(nóng)村電商平臺(tái)“活起來(lái)”，服務(wù)農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民成為農(nóng)村電商平臺(tái)真正的受益者，讓農(nóng)民真切地感受到實(shí)惠，切實(shí)提高農(nóng)民收入。