交通事故責(zé)任認(rèn)定書的法律效力

張?jiān)迄i

河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071002

《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《道路交通安全法》）是我國(guó)法律體系下一部重要的行政法，其自2003年首次頒布以來歷經(jīng)3次修改，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中起著重要作用?！兜缆方煌ò踩ā窞榈缆穮⑴c者提供了價(jià)值指引同時(shí)規(guī)范了在道路交通安全領(lǐng)域行政管理部門的職權(quán)，更為交通事故當(dāng)事人維護(hù)自身合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量已位居世界前列，交通事故案件也一躍成為全部民事案件中占比最重的案件。［1］隨之而來的是交通事故當(dāng)事人對(duì)交警部門處理案件的異議和不滿?！兜缆方煌ò踩ā穼⒔煌ㄊ鹿守?zé)任認(rèn)定的職責(zé)賦予了交警部門，交警部門依職權(quán)履行職責(zé)本無可非議，但處于事故爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，出具的交通事故責(zé)任認(rèn)定書常常難以讓事故雙方同時(shí)滿意。由于交通事故責(zé)任認(rèn)定事關(guān)事故雙方的切身利益，而引發(fā)當(dāng)事人對(duì)交警事故責(zé)任認(rèn)定是否公正的質(zhì)疑，更有不少事故當(dāng)事人將矛頭指向交警部門，以不服交通事故責(zé)任認(rèn)定為由，或者行政不作為為由提起行政訴訟。理論界對(duì)于交通事故責(zé)任認(rèn)定是否屬于行政訴訟受案范圍是否可訴的問題有著不同的爭(zhēng)論。以余凌云教授為代表的學(xué)者主張交通事故責(zé)任認(rèn)定可訴。［2］也有學(xué)者認(rèn)為交通事故責(zé)任認(rèn)定不可訴。［3］司法審判中各地對(duì)于該類案件的處理也是莫衷一是。從交通事故案件復(fù)雜的法律關(guān)系上看，單純論證交通事故責(zé)任認(rèn)定是否屬于行政訴訟受案范圍難免有所局限，也難以照顧各方合理關(guān)切，將交通事故案件拖入行政訴訟更是增加了當(dāng)事人的訴訟成本，不利于化解糾紛維護(hù)社會(huì)秩序之穩(wěn)定。厘清交通事故責(zé)任認(rèn)定書與民事審判、刑事追責(zé)之間的關(guān)系便于分析其效力存在的空間。

一、基于行政法的民事與刑事責(zé)任關(guān)聯(lián)

（一）道路交通安全與秩序體現(xiàn)行政法律關(guān)系

《道路交通安全法》第一條中明確規(guī)定了，該法創(chuàng)設(shè)的目的之一即維護(hù)道路交通秩序，減少交通事故發(fā)生?；谠撃康?，該法通過對(duì)道路交通參與的機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人等主體作出了規(guī)定，對(duì)各道路參與主體的通行規(guī)則也作了明確規(guī)定，并在第五章交通事故處理中明確規(guī)定了公安交警部門的法定職權(quán)地位，同時(shí)為違反《道路交通安全法》的行為設(shè)置了法律責(zé)任，包括警告、罰款、暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留等。

從部門法的角度來看，《道路交通安全法》是行政法，是調(diào)整行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間行政法律關(guān)系的部門法。我國(guó)《行政訴訟法》通過肯定列舉的方式明確對(duì)行政處罰不服的可以提起行政訴訟，即道路參加者在道路交通中違反道路交通安全，公安交通行政機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)一方有權(quán)依法處罰，行政相對(duì)人在收到行政處罰后，對(duì)處罰不服的有權(quán)提起行政復(fù)議和行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。這對(duì)法律關(guān)系在實(shí)踐中并沒有太多爭(zhēng)議，有爭(zhēng)議的是發(fā)生交通事故時(shí)產(chǎn)生的多種法律關(guān)系交錯(cuò)時(shí)的處理結(jié)果，即交通事故責(zé)任認(rèn)定書。交通事故發(fā)生后交警依法出現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查事故原因、勘察事故現(xiàn)場(chǎng)、并結(jié)合專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)后作出交通事故認(rèn)定書。交通事故認(rèn)定書在《道路交通安全法》中被定義為證據(jù)使用，但正是因?yàn)檫@份證據(jù)承載了行政處罰、民事賠償以及刑事追責(zé)的基礎(chǔ)，使得它成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。承擔(dān)不同的責(zé)任意味著負(fù)擔(dān)不同的民事賠償及是否承擔(dān)刑事責(zé)任。那么交警部門作出的交通事故責(zé)任認(rèn)定書是否是行政行為，對(duì)其能否進(jìn)行行政訴訟救濟(jì)，便成為一直以來存在爭(zhēng)議的問題。

交通事故責(zé)任認(rèn)定是否可訴取決于對(duì)該行為的定性，如果認(rèn)為作出交通事故責(zé)任認(rèn)定是具體的行政行為，無疑其對(duì)行政相對(duì)人作出錯(cuò)誤認(rèn)定是可以進(jìn)行訴訟救濟(jì)的。有學(xué)者通過分析《道路交通事故處理辦法》（已廢止）和最高人民法院公布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》等法律法規(guī)后認(rèn)為道路交通事故的責(zé)任認(rèn)定是一種典型的公安具體行政行為。［4］但是在最高人民法院公布的公告案例“羅某富不服道路交通事故責(zé)任認(rèn)定案”中，法院認(rèn)為“對(duì)道路交通事故進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)根據(jù)行政法規(guī)的授權(quán)實(shí)施的一種行政確認(rèn)行為。［5］對(duì)于可訴與否的爭(zhēng)議有其歷史原因，但交通事故責(zé)任認(rèn)定訴訟并非解決交通事故糾紛的終點(diǎn)，交通事故責(zé)任認(rèn)定無論是否進(jìn)行行政訴訟都改變不了交通事故糾紛中各方利益關(guān)切的不滿。因此，跳過是否行政訴訟的形式來看如何解決交通事故糾紛中的矛盾是法律解決沖突的根本所在。

（二）公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)體現(xiàn)民事法律關(guān)系

《道路交通安全法》第一條除了設(shè)定維護(hù)道路交通安全秩序之外還強(qiáng)調(diào)了對(duì)人身安全的保護(hù)，對(duì)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)。對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)的保護(hù)體現(xiàn)在交通事故發(fā)生后產(chǎn)生的侵權(quán)損害賠償。

《民法典》頒布后在侵權(quán)責(zé)任編用一章篇幅規(guī)定了因機(jī)動(dòng)車交通事故而產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任。機(jī)動(dòng)車發(fā)生交通事故造成損害的，依照《道路交通安全法》和《民法典》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。民事賠償是交通事故發(fā)生后發(fā)生爭(zhēng)議最多的地方，交通事故雙方對(duì)于事故責(zé)任往往有不同的看法，而交警部門在處理交通事故時(shí)會(huì)根據(jù)事故發(fā)生的現(xiàn)場(chǎng)確定事故發(fā)生的因果關(guān)系和原因力大小來確定雙方在事故中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。根據(jù)《道路交通安全法》及相關(guān)司法解釋，交通事故發(fā)生后根據(jù)雙方在交通事故中各自的過錯(cuò)程度來劃分責(zé)任。通常責(zé)任認(rèn)定有如下幾種分類：一方承擔(dān)全部責(zé)任；一方承擔(dān)主要責(zé)任，一方承擔(dān)次要責(zé)任；雙方承擔(dān)同等責(zé)任。實(shí)踐中，如果交通事故一方不接受交警部門的調(diào)解，或者調(diào)解難以達(dá)成的，通常會(huì)通過法院訴訟解決。而對(duì)于調(diào)解的不認(rèn)同原因主要在于對(duì)事故責(zé)任劃分的不認(rèn)可。但法院在審判實(shí)踐中通常會(huì)依據(jù)交通事故責(zé)任認(rèn)定書確定的責(zé)任大小，劃定相應(yīng)的民事賠償。

（三）公共安全與人身損害相關(guān)的可能構(gòu)成刑事法律關(guān)系

《道路交通安全法》中多處規(guī)定了構(gòu)成刑事犯罪的情況。這在刑法體系中稱之為附屬刑法。這種立法形式被世界各國(guó)所采用，也因其分散概括與各個(gè)領(lǐng)域形成與刑法體系化的淵源結(jié)構(gòu)而成為不可分割的一部分。［6］《道路交通安全法》第九十一條規(guī)定了酒駕刑事犯罪，也就是人們常說的酒駕入刑。酒駕行為根據(jù)飲酒量分為飲酒駕駛和醉酒駕駛，并根據(jù)酒駕的不同后果劃分為行政處罰與刑事處罰。行政處罰主要表現(xiàn)為罰款、拘留、吊銷駕駛執(zhí)照，而刑事責(zé)任則表現(xiàn)為拘役和有期徒刑等。除此之外還有多處涉及刑事犯罪的規(guī)定，包括偽造車牌、交通事故逃逸等情況。

通常刑事案件是由公安機(jī)關(guān)來偵辦，但在道路交通領(lǐng)域，由于《道路交通安全法》規(guī)定了交通事故由交警部門處理，通常發(fā)生交通事故后也是由交警部門先行勘察，對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定之后根據(jù)相關(guān)法律構(gòu)成刑事犯罪的移交檢察機(jī)關(guān)。尤其是在交通事故中造成死亡或者重傷的情況，交通事故責(zé)任的劃定成為了入罪與出罪的關(guān)鍵，例如，死亡1人或者重傷3人以上，負(fù)事故全部或者主要責(zé)任的構(gòu)成交通肇事罪。①《最高人民法院關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕33號(hào)，自2000年11月21日起施行）。由于交通事故發(fā)生的情況的多樣性，很多時(shí)候無法還原真實(shí)發(fā)生的情況，交警部門更多的是通過現(xiàn)場(chǎng)勘察以及司法鑒定來還原事實(shí)，然后根據(jù)相關(guān)的規(guī)范作出責(zé)任認(rèn)定。這個(gè)過程既有客觀的事實(shí)也有主觀的判斷，尤其是在沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的情況下，主觀臆斷或者外部干擾往往影響責(zé)任認(rèn)定的客觀性。也是導(dǎo)致入罪出罪的不公正的主要原因。刑事責(zé)任的承擔(dān)與否同時(shí)也與民事賠償?shù)臄?shù)額密切相關(guān)，承擔(dān)了刑事責(zé)任意味著交警認(rèn)定其更多的交通事故責(zé)任，同時(shí)也必然要承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰、民事賠償。

交通事故責(zé)任認(rèn)定一錘定音實(shí)質(zhì)性地影響著刑事責(zé)任的追究與否。當(dāng)事人對(duì)于責(zé)任認(rèn)定持不同意見除了申請(qǐng)復(fù)核之外缺乏更多的救濟(jì)途徑。尤其在當(dāng)前交通事故處理過程不完全透明的情況下，其公信力不斷受到質(zhì)疑。

二、交通事故責(zé)任處理缺乏標(biāo)準(zhǔn)與有效監(jiān)督

（一）交通事故處理程序之標(biāo)準(zhǔn)存在的意義與價(jià)值

交通事故責(zé)任認(rèn)定之中的主觀性和人為性一直為人們所詬病，也是影響交通事故糾紛快速解決的障礙。經(jīng)過眾多學(xué)者的調(diào)研與論證，認(rèn)為將交通事故責(zé)任認(rèn)定納入行政訴訟范圍能夠滿足交通事故當(dāng)事人對(duì)于責(zé)任分配不公的救濟(jì)之需，但引入行政訴訟無疑加劇了糾紛解決的復(fù)雜性，在事故處理未結(jié)之時(shí)再加上一層行政訴訟，勢(shì)必加劇當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，平衡利弊得失顯然這并非要成為必然之舉。但不納入行政訴訟受案范圍也無法解決交通事故責(zé)任認(rèn)定的公平處理問題。因此，在事故處理的核心環(huán)節(jié)“責(zé)任認(rèn)定”上，統(tǒng)一認(rèn)定尺度，增強(qiáng)事故責(zé)任的可預(yù)測(cè)性和認(rèn)定責(zé)任的可操作性，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行不失為一個(gè)不錯(cuò)的選擇。鑒于此，北京市制定的首部地方性交通事故定責(zé)規(guī)范——《北京市道路交通事故當(dāng)事人責(zé)任確定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》打響了規(guī)范交通事故責(zé)任認(rèn)定的第一槍。

北京市實(shí)行的交通事故責(zé)任規(guī)范核心是細(xì)化、量化交通事故中雙方的過錯(cuò)，根據(jù)交通事故發(fā)生時(shí)各方對(duì)于造成事故的作用不同以及違法程度不同將過錯(cuò)分為AB兩個(gè)等級(jí)。并根據(jù)從實(shí)踐中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)將導(dǎo)致事故發(fā)生的情況按照情節(jié)輕重逐一作出分類。A類代表嚴(yán)重地違反交通安全法的情形，B類次之。綜合交通事故中各方過錯(cuò)類型進(jìn)行疊加合計(jì)后做對(duì)比來確定雙方的責(zé)任。［7］這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)束了長(zhǎng)期以來靠辦案交警的經(jīng)驗(yàn)來判斷的時(shí)代，使交通事故責(zé)任認(rèn)定有法可依。該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施以來使責(zé)任認(rèn)定更透明了，為規(guī)范交通事故責(zé)任認(rèn)定開辟了一條嶄新的道路。

該標(biāo)準(zhǔn)自2005年試行以來并沒有從地方性規(guī)范性文件進(jìn)一步提升其效力位階，也沒有其他省份效仿。通過中國(guó)司法裁判文書網(wǎng)上以該標(biāo)準(zhǔn)為關(guān)鍵字搜索發(fā)現(xiàn)，2017年之前仍有在民事審判中適用該標(biāo)準(zhǔn)，而在2017年之后的審判文書中，部分審判更是對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)只字不提?！?020年徐某枝、黃某鵬訴祁某交通事故責(zé)任糾紛案”中，北京三中院表示經(jīng)與北京市交管部門核實(shí)，交通事故認(rèn)定中已不再適用《北京市道路交通事故當(dāng)事人責(zé)任確定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的相關(guān)規(guī)定，均需依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》，根據(jù)當(dāng)事人行為對(duì)發(fā)生道路交通事故所起的作用以及過錯(cuò)的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任。雖然在北大法寶和威科先行等法律數(shù)據(jù)庫中搜索該標(biāo)準(zhǔn)依然顯示是現(xiàn)行有效，但其作為一個(gè)效力位階較低的規(guī)范性文件已經(jīng)悄然消失了，這無疑是行政權(quán)加強(qiáng)的表現(xiàn)。

（二）急需發(fā)布交通事故責(zé)任認(rèn)定與民事賠償法律責(zé)任的司法解釋

由于我國(guó)法院秉承大陸法系的職權(quán)主義思想，在各級(jí)法院審判中難以做到同案同判，更由于交通事故案件情形各異，難以形成統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)。在賠償比例方面法院通常有較大的自由裁量權(quán)，這也導(dǎo)致相同的交通事故責(zé)任認(rèn)定下，出現(xiàn)不同的賠償比例。在中國(guó)司法裁判文書網(wǎng)上搜索交通事故糾紛，不難發(fā)現(xiàn)對(duì)于承擔(dān)同等交通事故責(zé)任的民事侵權(quán)賠償金額比例有50%的，有60%的，還有承擔(dān)70%的。主要原因在于法院對(duì)侵權(quán)賠償責(zé)任與交通事故責(zé)任認(rèn)定的混同，相當(dāng)一部分法院審理民事賠償案件確定賠償金額時(shí)是參照交通事故責(zé)任認(rèn)定而作出的。

舉例說明，機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車引發(fā)的交通事故相當(dāng)一部分支持采用無過錯(cuò)責(zé)任原則。［8］意在保護(hù)弱勢(shì)群體，對(duì)根據(jù)危險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車苛以嚴(yán)格的安全注意義務(wù)。另一種觀點(diǎn)是，當(dāng)機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)嘶蛘咝腥酥g發(fā)生交通事故時(shí)應(yīng)當(dāng)適用過錯(cuò)推定原則，此外機(jī)動(dòng)車一方仍要額外承擔(dān)適當(dāng)比例的無過錯(cuò)責(zé)任。［9］后一種方式也是理論界認(rèn)可度比較高的，而在司法實(shí)踐中，基于請(qǐng)求權(quán)的民事審判可能因?yàn)楫?dāng)事人的訴訟請(qǐng)求不一而導(dǎo)致判決的結(jié)果各異。但仍有許多司法判例表明法官審理交通事故糾紛案件時(shí)簡(jiǎn)單將交通事故責(zé)任等同于民事侵權(quán)賠償責(zé)任進(jìn)行判決，這無疑是法律適用上的錯(cuò)誤。其原因一方面是缺乏標(biāo)準(zhǔn)性的規(guī)范加以約束，另一方面也是缺乏相應(yīng)的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。最高院應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)的司法解釋將交通事故責(zé)任認(rèn)定與民事賠償責(zé)任區(qū)別開來，使得審理該類案件時(shí)更加明晰確定。

（三）增加交通事故責(zé)任認(rèn)定救濟(jì)與監(jiān)督途徑防止權(quán)力濫用

《道路交通安全法》中附屬了刑事責(zé)任追究的條款意在規(guī)制嚴(yán)重違反該法的行為。嚴(yán)重違反《道路交通安全法》，引發(fā)對(duì)公共安全、公民人身安全和財(cái)產(chǎn)安全重大損害是《刑法》所禁止的行為，體現(xiàn)了《刑法》對(duì)重大法益的保護(hù)。本文從交通事故責(zé)任認(rèn)定的角度闡述交警部門在追訴犯罪與維護(hù)道路交通安全中扮演著重要角色。根據(jù)最高院司法解釋規(guī)定，交通肇事罪的入罪有明確的標(biāo)準(zhǔn)，其中一個(gè)重要指標(biāo)就是交通事故責(zé)任認(rèn)定中的責(zé)任。而交通事故中當(dāng)事人責(zé)任認(rèn)定缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、明確化的依據(jù)時(shí)交通事故責(zé)任認(rèn)定的公信力將大打折扣，尤其是在監(jiān)督機(jī)制上的缺失。

當(dāng)事人對(duì)于交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的唯一救濟(jì)途徑就是申請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核［10］，如果沒有很好的監(jiān)督制約機(jī)制，上下級(jí)所出認(rèn)定又沒有實(shí)質(zhì)性的審查與改變，當(dāng)事人的權(quán)益極易受到恣意處置。對(duì)一個(gè)罪犯的放縱其實(shí)是對(duì)社會(huì)秩序的藐視。在部分交通事故責(zé)任認(rèn)定不能得到行政復(fù)議、行政訴訟的救濟(jì)，檢察監(jiān)督又形同虛設(shè)的情況下，很多不公正的案件求告無門，不得已走上信訪之路，這給政府和社會(huì)造成很大的不穩(wěn)定因素，影響社會(huì)和諧。只有將交通事故責(zé)任認(rèn)定納入監(jiān)督體系，使這個(gè)過程透明，亦或明確其效力范圍，使當(dāng)事人能切實(shí)得到公正客觀的處理才能解決糾紛，降低訴訟率。

三、司法體制改革建議

職權(quán)主義下的訴訟模式有其優(yōu)點(diǎn)，也有其不足之處。我國(guó)訴訟深受職權(quán)主義影響，行政機(jī)關(guān)的決定在具體案件中深深影響了司法審判。從交通事故責(zé)任糾紛案件中可以略見一斑。交通事故責(zé)任認(rèn)定“一錘定音”的說法并不為過，即使有法律指出在審判實(shí)踐中法官可以通過相反證據(jù)推翻交通事故責(zé)任認(rèn)定書不予采納，而司法實(shí)踐中推翻交通事故責(zé)任認(rèn)定書的案例鳳毛麟角。通過檢索中國(guó)裁判文書網(wǎng)不難發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的法官對(duì)于交通事故責(zé)任認(rèn)定書持采納意見。一方面法院無權(quán)推翻行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定，另一方面法院也不具備專業(yè)的認(rèn)定知識(shí)，但無論如何專業(yè)，交警部門對(duì)交通事故責(zé)任的認(rèn)定同樣是依據(jù)法律來進(jìn)行的。從這個(gè)角度來看，域外國(guó)家交警在訴訟中并不擔(dān)任裁判的角色，而只是充當(dāng)事實(shí)的見證者，或者專家人員的角色，最后將最終的法律適用和裁判交給法官。

交通事故原本是交通參與者在道路交通行為中發(fā)生的糾紛，其最終的法律責(zé)任卻很大程度上取決于行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定，這無論從哪個(gè)角度來看都使行政機(jī)關(guān)無形之中影響了法官。而行政機(jī)關(guān)所作的認(rèn)定又沒有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制使得糾紛化解之路充滿艱辛，即使經(jīng)過法院判決，依然會(huì)有很多上訴不服的案件，甚至申請(qǐng)?jiān)賹?。這無疑是對(duì)司法審判的不認(rèn)可。

未來應(yīng)該將行政機(jī)關(guān)的職權(quán)置于陽光之下，加強(qiáng)監(jiān)督。建議將行政機(jī)關(guān)的交通事故責(zé)任認(rèn)定權(quán)的效力交給當(dāng)事人選擇，如果當(dāng)事人認(rèn)可交警部門的責(zé)任認(rèn)可，雙方必然簽署調(diào)解協(xié)議，交通事故責(zé)任認(rèn)定生效；如果一方當(dāng)事人不服交通事故責(zé)任認(rèn)定，可以提起民事訴訟，此時(shí)不宜將行政機(jī)關(guān)所作的文書當(dāng)做有效力的文書，而應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人根據(jù)事實(shí)和法律依據(jù)在法庭上一爭(zhēng)高下，最終由法院作出判決。