公安機(jī)關(guān)“撤回處理”的實(shí)踐反思

● 胡雨晴/文

一、實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)撤回處理的兩種情形

［案例一］在周某某故意傷害案中，B縣人民檢察院于2019年10月31日將案件退回B縣公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，要求公安機(jī)關(guān)對周某某的精神狀況進(jìn)行鑒定，確定其是否具備刑事責(zé)任能力。退回補(bǔ)充偵查期間，公安機(jī)關(guān)按照規(guī)定委托鑒定機(jī)構(gòu)對周某某的精神狀況進(jìn)行鑒定，經(jīng)鑒定發(fā)現(xiàn)其不具備刑事責(zé)任能力，遂于2020年1月7日決定撤銷對周某某的立案決定。撤案前，公安機(jī)關(guān)未向檢察機(jī)關(guān)申請撤回原先的“起訴意見”，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)無法結(jié)案，案件長期處于未結(jié)狀態(tài)。期間，檢察機(jī)關(guān)承辦人與公安機(jī)關(guān)承辦人溝通，要求公安機(jī)關(guān)提供“撤條”［1］“撤條”是實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)申請撤回案件時向檢察機(jī)關(guān)遞交的文書，包含申請撤回的對象、理由等內(nèi)容?！俺窏l”并非正式的法律文書，因而沒有統(tǒng)一固定的格式，但在落款處會加蓋申請撤回的公安機(jī)關(guān)印章。撤回該案，以便檢察機(jī)關(guān)以“同意撤回”結(jié)案，公安機(jī)關(guān)承辦人以沒有明確規(guī)定為由拒絕提供“撤條”，僅提交該案的《撤銷案件決定書》。最后，檢察機(jī)關(guān)只能根據(jù)公安機(jī)關(guān)的《撤銷案件決定書》，于2020年12月18日以同意移送機(jī)關(guān)撤回該案方式結(jié)案。

［案例二］在沈某某、朱某某故意毀壞財(cái)物案中，B縣人民檢察院于2019年7月29日將案件退回B縣公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，要求對沈某某的精神狀況進(jìn)行鑒定，確定其是否具備刑事責(zé)任能力，并對被毀壞財(cái)物的價值重新進(jìn)行鑒定。補(bǔ)充偵查期間，公安機(jī)關(guān)按照規(guī)定委托鑒定，但是未等到精神鑒定意見出具即將案件重新移送審查起訴。檢察機(jī)關(guān)重新審查起訴過程中，鑒定機(jī)構(gòu)出具了沈某某不具備刑事責(zé)任能力的精神鑒定意見；檢察機(jī)關(guān)根據(jù)新調(diào)取的證據(jù)和重新鑒定的價格鑒定意見，認(rèn)定朱某某參與毀壞的財(cái)物價值未達(dá)構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，對沈某某和朱某某均無法追究刑事責(zé)任。公安機(jī)關(guān)遂申請將案件撤回處理?？紤]到公安機(jī)關(guān)此前在促成雙方當(dāng)事人就民事賠償達(dá)成和解方面做了大量工作，由其撤回處理，更有利于促成和解，實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”的社會效果，檢察機(jī)關(guān)同意公安機(jī)關(guān)將本案撤回處理。

公安機(jī)關(guān)撤回處理是司法機(jī)關(guān)實(shí)踐中創(chuàng)設(shè)的審查起訴階段結(jié)案形式，包括退回補(bǔ)充偵查期間撤回處理和審查起訴期間撤回處理兩種情形。公安機(jī)關(guān)撤回處理在理論上被稱為“程序倒流”。訴訟“是一系列不斷向前推進(jìn)的程序化活動”［2］陳光中主編：《刑事訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2016年版，第1頁。。但是在某些特殊情況下，程序有可能退回到之前階段，這種程序的逆向運(yùn)行即為程序倒流。實(shí)踐中有的程序倒流現(xiàn)象為法律明文規(guī)定，有的程序倒流現(xiàn)象屬于實(shí)踐創(chuàng)設(shè)，實(shí)務(wù)部門為了實(shí)現(xiàn)某種目的或者規(guī)避某種不利后果，在法律沒有規(guī)定的情形下， 將案件退回到前一個訴訟階段。［3］參見汪海燕：《論刑事程序倒流》，《法學(xué)研究》2008年第5期。上述兩個案例中公安機(jī)關(guān)撤回處理的做法就屬于程序倒流。

二、公安機(jī)關(guān)撤回處理的依據(jù)與問題

（一）退回補(bǔ)充偵查期間公安機(jī)關(guān)撤回處理

在案例一辦理過程中，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）還未修改，公安機(jī)關(guān)適用的是修改前的即2013年《程序規(guī)定》，該規(guī)定第285條第3項(xiàng)規(guī)定，退回補(bǔ)充偵查期間，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)原認(rèn)定的犯罪事實(shí)有重大變化，不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)重新提出處理意見，并將處理結(jié)果通知退查的人民檢察院。這里存在的疑問是，公安機(jī)關(guān)在作出處理結(jié)果前需要“重新提出處理意見”，何為“重新提出處理意見”？向誰“重新提出處理意見”？由于相關(guān)規(guī)范未明確規(guī)定，實(shí)踐中各地做法不統(tǒng)一。一些地區(qū)公安機(jī)關(guān)會向檢察機(jī)關(guān)提交申請撤回案件的文書，檢察機(jī)關(guān)如果同意公安機(jī)關(guān)撤回，會出具同意撤回案件的法律文書，公安機(jī)關(guān)再重新對案件進(jìn)行處理，并將處理結(jié)果通知檢察機(jī)關(guān)。［4］參見董坤：《法規(guī)范視野下監(jiān)察與司法程序銜接機(jī)制——以〈刑事訴訟法〉第170條切入》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期。也有一些地區(qū)公安機(jī)關(guān)沒有向檢察機(jī)關(guān)申請撤回案件即重新對案件作出處理，并以新作出的處理決定作為撤回案件的表態(tài)，案例一即屬于這種情形。在案例一中，因《程序規(guī)定》未明確要求公安機(jī)關(guān)先申請撤回案件才能重新對案件作出處理，在B縣人民檢察院的一再要求下，B縣公安局仍不出具“撤條”，并徑行對案件重新作出處理。

2020年9月1日起施行的現(xiàn)行《程序規(guī)定》對相關(guān)規(guī)定作了修改?，F(xiàn)行《程序規(guī)定》第296條第3項(xiàng)規(guī)定，對退回補(bǔ)充偵查的案件，“發(fā)現(xiàn)原認(rèn)定的犯罪事實(shí)有重大變化，不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件或者對犯罪嫌疑人終止偵查，并將有關(guān)情況通知退查的人民檢察院”。原先的“重新提出處理意見”改為直接作出“撤銷案件或者對犯罪嫌疑人終止偵查”的決定，“并將有關(guān)情況通知退查的人民檢察院”。這一更改沒有吸收原先部分地區(qū)公安機(jī)關(guān)先將案件申請撤回再進(jìn)行重新處理的做法，而是賦予公安機(jī)關(guān)徑自重新處理的權(quán)力。最高檢和公安部2020年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范補(bǔ)充偵查工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）也認(rèn)可這一更改。《指導(dǎo)意見》第18條規(guī)定：“案件補(bǔ)充偵查期限屆滿，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為原認(rèn)定的犯罪事實(shí)有重大變化，不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任而未將案件重新移送審查起訴的，應(yīng)當(dāng)以書面形式告知人民檢察院，并說明理由。”《程序規(guī)定》修改前，因“重新提出處理意見”具有一定的解釋空間，檢察機(jī)關(guān)要求公安機(jī)關(guān)先申請撤回尚有一定的理由。而《程序規(guī)定》修改、《指導(dǎo)意見》出臺后，公安機(jī)關(guān)按照現(xiàn)行規(guī)定有充分的理由不經(jīng)申請撤回而直接重新作出決定。

公安機(jī)關(guān)不先向檢察機(jī)關(guān)申請撤回，徑直重新對案件作出處理，將至少導(dǎo)致兩方面的問題：一方面，公安機(jī)關(guān)在移送審查起訴時已經(jīng)向檢察機(jī)關(guān)提出了“起訴意見”，在原先的“起訴意見”未撤回的情況下又重新對案件作出處理決定，如案例一中B縣公安局針對周某某故意傷害案既制作了《起訴意見書》又制作了《撤銷案件決定書》，其結(jié)果就是案件的處理同時存在兩個不同的偵查終結(jié)結(jié)論，有失嚴(yán)謹(jǐn)。另一方面，公安機(jī)關(guān)不先申請撤回，在退回補(bǔ)充偵查期間徑直撤銷案件或者終止偵查，將導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以結(jié)案?！巴獬坊亍辈⒎切淌略V訟法規(guī)定的終結(jié)審查起訴的方式，而是實(shí)踐中創(chuàng)設(shè)的結(jié)案方式，適用于公安機(jī)關(guān)撤回處理的情形。在現(xiàn)行《程序規(guī)定》未要求公安機(jī)關(guān)先申請撤回原先的“起訴意見”的情況下，檢察機(jī)關(guān)的“同意撤回”可能遭遇沒有“同意對象”的尷尬，為了結(jié)案只能依據(jù)公安機(jī)關(guān)已經(jīng)重新作出的處理決定“同意撤回”。如案例一中，因B縣公安局拒絕提供“撤條”，B縣人民檢察院只能依據(jù)公安機(jī)關(guān)重新作出的撤銷案件的決定以“同意撤回”方式結(jié)案。

（二）審查起訴期間公安機(jī)關(guān)撤回處理

在審查起訴期間，因案件情況發(fā)生變化又申請撤回案件的做法在實(shí)踐中并非個例。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)將案件移送審查起訴后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)作為犯罪處理，或者檢察機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為案件不應(yīng)作為犯罪處理與公安機(jī)關(guān)交換意見，公安機(jī)關(guān)通常會申請將案件撤回處理。一般情況下，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人不應(yīng)作為犯罪處理的應(yīng)當(dāng)直接作出絕對不起訴決定，但是出于某些案件由公安機(jī)關(guān)撤回處理比絕對不起訴更為適宜等因素的考慮，有時檢察機(jī)關(guān)會同意由公安機(jī)關(guān)撤回處理。如案例二中，B縣人民檢察院出于有利于社會矛盾化解的考慮，同意B縣公安局將案件撤回處理。這種做法沒有明確的規(guī)范依據(jù)，但在實(shí)踐中并不少見。

在案例二中，B縣公安局由于已經(jīng)將案件重新移送審查起訴，不可能不經(jīng)撤回即對該案作出新的處理決定，這種情形下不會出現(xiàn)案例一中存在兩個偵查終結(jié)結(jié)論的尷尬。相關(guān)做法在個案的處理上也具有一定的積極意義，如由公安局撤回處理更利于實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”的效果，但是該做法因缺乏規(guī)范依據(jù)而飽受爭議。此外，在公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行考核制度下，案件撤回處理的后果沒有絕對不起訴嚴(yán)重，公安機(jī)關(guān)有撤回處理的動因，檢察機(jī)關(guān)可能出于人情等因素考慮同意公安機(jī)關(guān)撤回處理，極易導(dǎo)致該做法在實(shí)踐中被濫用，進(jìn)而弱化檢察不起訴的權(quán)威，出現(xiàn)檢警之間“配合有余、制約不足”的后果。

三、公安機(jī)關(guān)撤回處理未來發(fā)展的兩種選擇

公安機(jī)關(guān)撤回處理的做法在個案處理上起到了一定的積極效果，但是其正當(dāng)性在理論上存在爭議，同時還存在上位法依據(jù)不足且容易被濫用的問題，基于不同的價值取向，未來發(fā)展有兩種方案可供選擇。

（一）正當(dāng)程序?qū)蛳碌膹U止

程序倒流是典型的以公正為價值導(dǎo)向的程序設(shè)計(jì)，即通過補(bǔ)救先前程序中事實(shí)認(rèn)定不清或者處理錯誤保障實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)，通過彌補(bǔ)或糾正先前程序中的程序違法行為來保障程序公正的實(shí)現(xiàn)。但是程序倒流讓已經(jīng)進(jìn)行到下一訴訟階段的程序退回到之前階段，造成了程序上的反復(fù)，與訴訟效率價值背道而馳。同時，程序倒流導(dǎo)致的訴訟周期延長不可避免地對被追訴人造成不利影響，事實(shí)上也是對程序公正的部分否定。正如有學(xué)者所言，“如果一個程序過分倚重倒流機(jī)制，往往意味著該程序缺乏應(yīng)對其自身運(yùn)行過程中遇到的新情況的能力，其制度設(shè)計(jì)過于機(jī)械以至于不得不需要一次次地‘重啟’”［5］孫遠(yuǎn)：《“一般應(yīng)當(dāng)采納”條款的立法失誤及解釋論應(yīng)對》，《法學(xué)雜志》2020年第6期。?！胺o授權(quán)不可為”是公權(quán)力運(yùn)行的基本準(zhǔn)則，程序倒流這種不利于被追訴人的訴訟行為應(yīng)當(dāng)遵守法律保留的原則，由法律明確規(guī)定。公安司法機(jī)關(guān)在“法無授權(quán)”的情況下不得為對被追訴人不利的訴訟行為。審查起訴期間公安機(jī)關(guān)撤回處理的做法沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，退回補(bǔ)充偵查期間公安機(jī)關(guān)撤回處理所依據(jù)的規(guī)范性文件也未達(dá)到法律的位階，就實(shí)然層面而言，與程序倒流的法律保留原則相悖，缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)。

檢察機(jī)關(guān)撤回起訴與公安機(jī)關(guān)撤回處理雖同為程序倒流，但二者正當(dāng)性基礎(chǔ)不同。一方面，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在審前程序中發(fā)揮著重要作用，居于主導(dǎo)地位?！氨蛔吩V人的人身約束強(qiáng)度，往往出自檢察機(jī)關(guān)的決策。而案件是否進(jìn)入審判權(quán)的視野范圍，亦離不開其縝密的審查把關(guān)?！保?］李奮飛：《論檢察機(jī)關(guān)的審前主導(dǎo)權(quán)》，《法學(xué)評論》2018年第6期。偵查作為公訴的準(zhǔn)備程序，其作用是服務(wù)于公訴活動。檢察機(jī)關(guān)的審前主導(dǎo)地位決定了公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)移送審查起訴后，是否提起公訴更適宜由檢察機(jī)關(guān)決定，而非由公安機(jī)關(guān)撤回處理。另一方面，檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)，包括提起公訴、不起訴和撤回起訴的權(quán)力，法院作為中立的審判機(jī)關(guān)只能被動審理檢察機(jī)關(guān)提起公訴的案子，而不能在檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的情況下強(qiáng)行繼續(xù)審理案件。因而，檢察機(jī)關(guān)撤回起訴具有正當(dāng)性。

應(yīng)然層面分析，是否有必要將公安機(jī)關(guān)撤回處理的做法吸收至立法，使其具備正當(dāng)性？雖然在特定情形下由公安機(jī)關(guān)撤回處理有一定的優(yōu)勢，如在“情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的”情況下由公安機(jī)關(guān)撤回處理，可能更利于促成社會矛盾的化解，但是該做法并非不可替代。此種情形下檢察機(jī)關(guān)可以在作出絕對不起訴決定的同時建議公安機(jī)關(guān)對違法行為人予以行政處罰，在行政程序中化解社會矛盾。為了盡量避免訴訟拖延，保障被追訴人的正當(dāng)權(quán)益，法律規(guī)定程序倒流應(yīng)當(dāng)具有謙抑性。而且如前文所言，公安機(jī)關(guān)撤回處理在實(shí)踐中還存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。公安機(jī)關(guān)撤回處理不具備不可替代的優(yōu)勢且容易被濫用，還會導(dǎo)致程序的反復(fù)，在正當(dāng)程序的導(dǎo)向下，將該做法吸收至立法不具備切實(shí)必要性。

如果不允許公安機(jī)關(guān)在退回補(bǔ)充偵查期間將案件撤回處理，而要求其重新移送審查起訴，可能引發(fā)的質(zhì)疑是浪費(fèi)司法資源，延長訴訟周期損害被追訴人的利益。這種質(zhì)疑難以成立。首先，公安機(jī)關(guān)如果不先撤回原先的起訴意見將出現(xiàn)兩個偵查終結(jié)結(jié)論，有失國家機(jī)關(guān)的嚴(yán)謹(jǐn)性和權(quán)威性；如果先撤回，檢察機(jī)關(guān)審查后決定是否同意撤回，同樣也耗費(fèi)司法資源。因此不如要求公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件不應(yīng)作為犯罪處理時，第一時間重新移送檢察機(jī)關(guān)審查。而且，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)本就要對偵查活動進(jìn)行監(jiān)督，如果在公安機(jī)關(guān)自行撤案之后，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)撤案，再進(jìn)行法律監(jiān)督，更加浪費(fèi)司法資源。其次，針對損害被追訴人利益的擔(dān)憂，可以通過將強(qiáng)制措施變更為對人身自由限制最輕的取保候?qū)徎蛘卟徊扇?qiáng)制措施的方式，將重新移送檢察機(jī)關(guān)審查對被追訴人利益可能造成的損害降至最低。

（二）“案件系屬”理論基礎(chǔ)上的程序規(guī)制

審查起訴期間的撤回處理因缺乏規(guī)范依據(jù)和理論支持，不宜保留。但是退回補(bǔ)充偵查期間的撤回處理，如果實(shí)踐部門認(rèn)為已為相關(guān)規(guī)范性文件所規(guī)定，且已在實(shí)踐中形成一定的普遍性并成為實(shí)踐慣性，確有必要繼續(xù)執(zhí)行，則應(yīng)當(dāng)在及時總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上積極推動相關(guān)立法，由刑事訴訟法對此作出規(guī)定，并在程序上進(jìn)行規(guī)制。

根據(jù)案件系屬理論，檢察機(jī)關(guān)將案件起訴到法院，庭審期間又進(jìn)行補(bǔ)充偵查，此時檢察機(jī)關(guān)并未撤回起訴，“案件仍然系屬于法院，訴訟法律關(guān)系并沒有消滅，檢察機(jī)關(guān)就案件提起的公訴仍然有效”［7］張建偉： 《論公訴之撤回及其效力》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012 年第4期。。同理，公安機(jī)關(guān)將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，案件系屬轉(zhuǎn)移到檢察機(jī)關(guān)，退回補(bǔ)充偵查期間，原先的“起訴意見”并未撤回，案件仍然系屬于檢察機(jī)關(guān)。只有公安機(jī)關(guān)先將“起訴意見”撤回，案件系屬才回到公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)才能重新對案件作出處理。

為防止出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)“同意撤回”沒有對象，同時存在兩份偵查終結(jié)結(jié)論等不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r，在立法認(rèn)可相關(guān)做法的前提下，有必要進(jìn)一步在程序上進(jìn)行規(guī)制，明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)在退回補(bǔ)充偵查期間發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人不應(yīng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)先向檢察機(jī)關(guān)申請撤回案件并說明理由，檢察機(jī)關(guān)同意撤回后，公安機(jī)關(guān)方可重新對案件作出處理決定。