關于加強農村養(yǎng)老服務體系建設的思考
——以甘肅省民勤縣為例

閆 銘

（中共民勤縣委黨校，甘肅 民勤 733300）

隨著我國老齡化程度逐漸加深，養(yǎng)老已經成為社會發(fā)展亟待解決的一個課題。對于人口輸出較多的民勤縣來講，如何構建人民群眾滿意的養(yǎng)老服務體系是全縣人民普遍關心的一個熱點話題。

1 基本情況

至2020 年底，民勤縣60 周歲以上老年人占全縣人口比例達20.8%，分別超出全國（17.9%）、全省（16.54%）和武威市(16.2%）2.9、4.26、4.6 個百分點。老年人口規(guī)模持續(xù)擴大，已步入了中度老齡化社會，老齡化程度仍在進一步加深，全縣正面臨巨大的養(yǎng)老壓力。

2 工作措施

2.1 養(yǎng)老服務政策不斷完善

為推動全縣養(yǎng)老問題進一步解決，縣上編制了《民勤縣“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，先后出臺了《民勤縣全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量實施方案》《民勤縣居家養(yǎng)老服務實施方案》《民勤縣經濟困難老年人補貼發(fā)放實施細則》《民勤縣特困供養(yǎng)人員供養(yǎng)實施細則》《民勤縣分散供養(yǎng)失能半失能特困人員照料服務實施方案》等政策文件，為全縣養(yǎng)老工作提供了制度保障。同時，在編制全縣城鄉(xiāng)規(guī)劃中將養(yǎng)老服務機構的設置統(tǒng)籌納入總體規(guī)劃。養(yǎng)老機構用水、用電、用氣按居民生活類價格執(zhí)行。建立了經濟困難老年人養(yǎng)老服務補貼制度，將失能、失智及高齡老人納入補貼范圍，有效保障了老人日常生活。

2.2 養(yǎng)老服務模式不斷創(chuàng)新

一是探索“互聯(lián)網+”養(yǎng)老服務模式，搭建居家養(yǎng)老信息服務平臺，以縣城常住老人中的“三無”老人、低保老人、空巢老人、殘疾老人等為基本服務對象，安排專人采取上門服務等方式，為其提供必要生活照料、家政服務、醫(yī)護咨詢等方面的服務。二是探索醫(yī)養(yǎng)結合模式穩(wěn)步開展，在縣人民醫(yī)院設立老年病科，薛百、羊路衛(wèi)生院分別和薛百、蘇武敬老院建立協(xié)作關系，設立敬老院醫(yī)務室，在榮盛老年養(yǎng)護服務中心等場所探索設立社區(qū)保健服務站，為老人開展上門診療等服務。

2.3 養(yǎng)老服務投入持續(xù)加大

一是撥付居家養(yǎng)老服務平臺運行經費45 萬元，打造“康夢圓”居家養(yǎng)老膳食中心，為城區(qū)享受低保、特困供養(yǎng)的老人及空巢、殘疾和高齡老人提供免費或半價愛心餐服務。二是落實特困供養(yǎng)縣級配套資金，按照縣級應承擔的資金配套比例，在年初預算足額安排縣級配套資金，并與上級補助資金一起統(tǒng)籌安排使用，特困供養(yǎng)人員生活補助、失能護理等費用及時足額撥付到位。三是將敬老院聘用人員工資及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會保險費用列入財政預算，保障公辦養(yǎng)老機構正常運轉。

2.4 養(yǎng)老機構建設不斷加快

一是加強公辦養(yǎng)老機構建設。全縣建成公辦養(yǎng)老機構3 所，共有床位520 張，目前入住老人325人。失能老人養(yǎng)護院已全面投入使用，壩區(qū)中心敬老院將于近期全面完工，新增床位300 張，養(yǎng)老服務保障能力不斷提升。二是支持民辦養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。認真落實養(yǎng)老相關扶持政策，鼓勵社會力量對可利用的閑置社會資源進行翻新改造，積極興辦養(yǎng)老服務機構。目前，民勤縣共建成民辦養(yǎng)老機構4 所、床位550 張。三是推進城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料中心建設。共建成日間照料中心152 個（其中城市社區(qū)6 個，農村社區(qū)6 個，村140 個）。2019 年在大灘鎮(zhèn)先行開展改造試點工作，加裝電梯并裝修房屋24 套，已入住6 戶，積極利用已建成的農村社區(qū)探索農村老年公寓的新路子。

3 存在的問題及原因分析

3.1 家庭養(yǎng)老功能趨于弱化

隨著社會競爭加劇、生活節(jié)奏加快，大量青壯勞動力外出打工，而這部分人往往又是家庭養(yǎng)老責任的主要承擔者。目前民勤縣戶均人口3.5 人，通過兒女與老人一起生活的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式正在被新的社會變革所改變，“獨居老人”“空巢老人”的比例在逐漸擴大。大量農村老人無人可養(yǎng)，精神慰藉缺失，養(yǎng)老問題凸顯。

3.2 養(yǎng)老機構供需不夠平衡

城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構在入住需求方面呈現(xiàn)“一熱一冷”現(xiàn)象。城區(qū)老年公寓、華安老年新村住房供不應求，入住率均達100%。目前已報名登記、有意愿入住城區(qū)老年公寓的老人還有89 戶、119 人，且入住需求還在增長。而農村老人受傳統(tǒng)觀念影響和經濟條件限制，對入住農村養(yǎng)老機構積極性不高。目前，蘇武敬老院和薛百敬老院共有床位320 張，實際入住221 人，入住率為69%，養(yǎng)老床位沒有充分發(fā)揮作用。民政部門對農村分散供養(yǎng)特困對象、非特困對象中的失能、半失能老人入住敬老院和失能老人養(yǎng)護院情況進行了摸底調查和宣傳發(fā)動，全縣僅有26 名分散供養(yǎng)特困對象有入住意愿。

3.3 民辦養(yǎng)老機構發(fā)展緩慢

因養(yǎng)老服務機構建設要求高，配套設施多，資金需求量大，成本回收期長、回報率低，社會組織、企業(yè)和個人申辦的積極性不高。利用閑置房屋改建的養(yǎng)老機構標準不高、功能不全，如鶴童養(yǎng)老服務中心、祥和養(yǎng)老服務中心消防安全等配套設施不齊全，與養(yǎng)老機構建設標準還有差距。

3.4 養(yǎng)老服務隊伍有待加強

一是管理人員嚴重不足。目前，全縣3 所公辦養(yǎng)老機構共有管理人員12 名，要為近400 名老人提供日常服務，力量不足，難以為老年人提供較高水平的服務。二是護理人員力量薄弱。按照養(yǎng)老機構3 名失能老人配備1 名服務人員、6 名半失能老人配備1名服務人員、10 名生活能夠自理老人配備1 名服務人員的比例要求，3 家公辦養(yǎng)老機構共需養(yǎng)老護理員52 人，而目前僅有21 名服務人員，其中15 人為公益性崗位工作人員。

3.5 養(yǎng)老服務水平有待提升

一是從業(yè)人員綜合素質不高。目前全縣公辦養(yǎng)老機構中從業(yè)的服務人員大多來自公益性崗位安置，文化水平較低，年齡偏大，沒有經過專業(yè)培訓，缺乏專業(yè)護理知識，持證上崗率低，服務質量難以保障。二是養(yǎng)老機構運營經費短缺。2020 年蘇武敬老院預計收入127 萬元，預計支出達251 萬元，其中基本生活保障支出105 萬元，聘用人員工資14 萬元，量子能鍋爐取暖用電費用約82 萬元，院內綠化及設施設備日常維修等支出約50 萬元，缺口資金約124 萬元，直接影響了養(yǎng)老機構服務質量達標和整體服務水平的提升。三是老年人合法權益維護不夠及時到位。由于老年人對社會信息掌握的不足，加之針對老年人詐騙活動的增多，使得老年人合法權益受到不同程度的損害，而損害以后老年人又不知如何維權。

3.6 日間照料中心作用發(fā)揮有限

每個農村日間照料中心在初建時只投入維修改造經費3 萬元，建成交付鎮(zhèn)村后，再無后續(xù)運行經費支持，一些村上日間照料中心無法解決冬季取暖和日常管理的問題，運行無法保障。正常運營的日間照料中心也只是為老人提供了休閑娛樂的場所，無法為老人提供餐飲等更完善的服務。

4 對策建議

4.1 維護家庭養(yǎng)老功能，發(fā)揮居家養(yǎng)老的基礎性作用

農村群眾的家庭、家族意識仍然很強，老年人更愿意在家中含飴弄孫，享受天倫之樂。從目前現(xiàn)實來看，在當前的社會家庭結構中，養(yǎng)老的主體單位仍然是家庭，家庭養(yǎng)老仍居于養(yǎng)老的基礎地位。一是進一步強化孝老愛老教育，弘揚孝道文化，傳承優(yōu)良傳統(tǒng)，促進家庭和諧。定期組織開展“幸福老人”“敬老好兒女”“尊老孝親模范”等評選活動，營造濃厚的敬老愛老孝老社會氛圍。二是建立分散供養(yǎng)人員監(jiān)護照料責任和購買照料護理服務工作機制。嚴格落實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)分散供養(yǎng)失能半失能特困供養(yǎng)人員照料服務主體責任，組織特困人員、監(jiān)護人、村民委員會、包村領導和干部簽訂委托照料監(jiān)護服務協(xié)議，建立定期走訪探視制度和探視登記制度，對需要購買服務提供照料服務的特困人員，相關職能部門組織鼓勵和支持具備照料護理技能的留守婦女、單親母親積極參與分散供養(yǎng)特困人員照料護理工作。同時，扎實開展分散供養(yǎng)特困人員實物救助工作，為分散供養(yǎng)特困人員發(fā)放并更換衣物、被褥、床單、被套、燃煤等生活必須品，有效保障基本生活，切實消除視覺貧困。

4.2 加強養(yǎng)老機構建設，切實解決養(yǎng)老機構供需矛盾

一是投資興辦養(yǎng)老機構。加大養(yǎng)老機構項目謀劃和資金爭取力度，充分利用縣級醫(yī)療機構的資源、技術優(yōu)勢，爭取建設居家式老年公寓和集養(yǎng)老、護理、醫(yī)療、臨終關懷為一體的綜合性養(yǎng)老護理機構。二是加快敬老院、養(yǎng)老院建設，積極廣泛宣傳養(yǎng)老機構的政策、待遇和生活條件，集中組織分散供養(yǎng)人員和其他有入住意愿老人到養(yǎng)老機構參觀、體驗，鼓勵動員其入住養(yǎng)老機構。三是鼓勵支持有條件的村集體在舊村改造過程中，結合實際和群眾意愿修建周轉房，做好農村周轉房建設管理、人員入住、服務提供等方面的工作。四是鼓勵（鎮(zhèn)）、社區(qū)充分利用社區(qū)空房，引進民間資本，支持發(fā)展以托養(yǎng)服務、家庭病床、合伙居家養(yǎng)老等為主的養(yǎng)老服務業(yè)，推動社會養(yǎng)老服務向農村居民家庭延伸，推動養(yǎng)老社會化、照護專業(yè)化、服務便民化。

4.3 完善日常運行機制，加大日間照料中心建設力度

一是整合爭取項目資金加大農村日間照料中心后期運行費用支持，探索整合村婦女主席、食品藥品協(xié)管員、網格員的職能職責，從現(xiàn)有人員中選擇一人兼職做好各項工作，提高其工資待遇水平，負責做好日間照料中心日常服務管理。二是探索在集體經濟條件較好的農村社區(qū)日間照料中心建設膳食服務部，為在日間照料中心活動的老人提供優(yōu)惠膳食服務，解決分散供養(yǎng)的特困對象、空巢老人、留守老人吃飯難問題。

4.4 開展養(yǎng)老服務培訓，加強專業(yè)養(yǎng)老服務隊伍建設

一是通過購買社會服務的方式，為各敬老院配備相對穩(wěn)定的服務人員，切實解決養(yǎng)老機構服務力量不足的問題。二是加強養(yǎng)老隊伍建設，定期組織開展面向養(yǎng)老從業(yè)人員的專業(yè)培訓，針對老年人需要培養(yǎng)專業(yè)人才，提高服務質量。三是依托新時代文明實踐中心組建敬老孝老志愿服務隊，落實志愿服務登記制度，倡導機關干部和企事業(yè)單位職工、大中小學學生等參加養(yǎng)老服務志愿活動。

4.5 加強養(yǎng)老機構管理，不斷提高養(yǎng)老服務規(guī)范化水平

一是完善工作機制，積極構建“政府+ 部門+社會”的養(yǎng)老服務工作格局，開展政企聯(lián)動，引導和鼓勵企業(yè)、個人、社會團體采取多種形式依法建設各類養(yǎng)老服務機構和設施，構建全社會推進養(yǎng)老服務體系建設的工作合力。二是以標準化建設為目標，建立健全養(yǎng)老服務評價及質量投訴反饋機制，推動養(yǎng)老服務規(guī)范化。三是引導非定向捐贈，投向養(yǎng)老事業(yè)，彰現(xiàn)養(yǎng)老服務的公益屬性；爭取更多預算內補助資金，擴大普惠性養(yǎng)老服務供給；加大財政投入，建立運行經費自然增長機制，確保公辦敬老院高質量運行。

4.6 切實加大執(zhí)法力度，嚴肅查處侵害老年人權益的違法行為

一是對不盡贍養(yǎng)義務、遺棄、虐待老人的違法行為要積極取證、追究根源，動用民事、行政、刑事等各種法律手段，發(fā)揮各部門的職能作用，對當事人予以嚴懲。二是嚴厲打擊各類針對老年人的詐騙活動，通過志愿宣講、送法律到基層等活動，常態(tài)化開展針對老年人的政策咨詢、法律服務等活動，切實增強老年人防騙和自我保護意識。