定西市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)查與研究

白淑芳

（甘肅省定西市農(nóng)業(yè)經(jīng)營指導(dǎo)站，甘肅 定西 743000）

1 改革現(xiàn)狀

1.1 制定了改革工作方案

自2018 年定西市被確定為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點地區(qū)以來，定西市各級黨委政府高度重視，科學(xué)組織，精心部署，市縣鄉(xiāng)3 級均成立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市上出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》，制定了《定西市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點方案》等政策性文件，先后多次召開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)會，全力推進(jìn)改革任務(wù)落實。定西市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革緊緊圍繞清產(chǎn)核資、身份界定、股權(quán)設(shè)置、運行管理、構(gòu)建產(chǎn)權(quán)交易體系、壯大村級集體經(jīng)濟等改革重點工作，出臺了具體的指導(dǎo)意見和制度辦法，更加明確了目標(biāo)任務(wù)和時限節(jié)點，規(guī)范了程序步驟、細(xì)化了措施責(zé)任，確保改革工作有章可循，有序開展。

1.2 增強了群眾參與意識

為了進(jìn)一步穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，市級業(yè)務(wù)部門多次組織了針對成員身份界定、集體經(jīng)濟發(fā)展壯大等方面內(nèi)容的外出考察學(xué)習(xí)，不斷提升了市縣兩級農(nóng)經(jīng)干部業(yè)務(wù)指導(dǎo)能力和具體操作能力。同時，市級成立了全市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革技術(shù)工作組，定期深入各縣（區(qū)）試點村實地開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，編印發(fā)放《定西市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革輔導(dǎo)手冊》《一張圖讀懂農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革》等指導(dǎo)宣傳資料3 800 余冊。市縣兩級組織農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革專題培訓(xùn)班45 場（次），累計培訓(xùn)3 000 余人（次）。各試點村通過召開村民大會、進(jìn)村入戶宣講等方式，加強政策宣傳，使廣大群眾真正認(rèn)識到改革的意義、熟悉了改革的環(huán)節(jié)，有效調(diào)動了群眾參與改革的積極性和主動性。

1.3 摸清了集體資產(chǎn)家底

定西市把農(nóng)村集體“三資”（資金、資源、資產(chǎn)）清查核實工作作為推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作來抓，全面安排部署，狠抓任務(wù)落實，跟進(jìn)督導(dǎo)檢查、開展專項整治，基本摸清了農(nóng)村集體“三資”家底，并建立了清產(chǎn)核資成果數(shù)據(jù)庫、經(jīng)營性資產(chǎn)臺賬，開設(shè)了村級對公賬戶，建立了農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺，為順利推進(jìn)改革奠定了堅實的基礎(chǔ)。截至2020 年底，全市119 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、1 887 個行政村清理核實資金1.08 億元；資產(chǎn)33.6 億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)2.42 億元，非經(jīng)營性資產(chǎn)31.19 億元；土地資源171.92 萬hm2。

1.4 保護(hù)了農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益

為了進(jìn)一步細(xì)化集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)的方法程序，確保身份確認(rèn)工作合理性、合規(guī)性、準(zhǔn)確性，確保集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)工作順利開展，制定出臺了《定西市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)工作指導(dǎo)意見》，在股權(quán)設(shè)置環(huán)節(jié)，根據(jù)本地實際，結(jié)合農(nóng)民意愿，合理設(shè)置股權(quán)，創(chuàng)新股權(quán)設(shè)置類型。結(jié)合實際，因地制宜采取靜態(tài)管理模式、動態(tài)管理模式、半動態(tài)管理模式，并以戶為單位，為所有成員發(fā)放股權(quán)證書，充分保障了農(nóng)民的權(quán)益。截至2021 年底，全市確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員63.45 萬戶252.99萬人，占改革涉及人口數(shù)的99%。

1.5 建立了集體經(jīng)濟運行機制

各縣（區(qū)）在全面完成清產(chǎn)核資、集體成員身份界定的基礎(chǔ)上，以集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革為重點，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，按照“因地制宜、分類指導(dǎo)、一村一策、應(yīng)改盡改”的原則，重點在城中村和城郊村等有經(jīng)營性資產(chǎn)的村組，逐步探索將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份形式量化到本集體經(jīng)濟組織成員，作為集體收益分配的基本依據(jù)，逐步實現(xiàn)“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”，創(chuàng)新了集體經(jīng)濟運行機制。截至2021 年底，全市1 886 個行政村、1 個村改社區(qū)、4 個村民小組成立村（組）級經(jīng)濟（股份經(jīng)濟）合作社1 891 個；量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)28.77 億元，已發(fā)放股金分紅592.55 萬元。

1.6 創(chuàng)新了改革工作機制

為保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有序推進(jìn)，2020年4 月，定西市紀(jì)委、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村集體“三資”管理專項整治的實施意見》，安排部署在全市范圍內(nèi)開展農(nóng)村集體“三資”管理專項整治行動，把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為加強農(nóng)村集體“三資”管理的重要抓手。6 月16 日，定西市紀(jì)委監(jiān)委、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局召開了全市農(nóng)村集體“三資”管理專項整治工作推進(jìn)會議；10 月22 日，在渭源縣召開了全市農(nóng)村集體“三資”管理專項整治現(xiàn)場推進(jìn)會議；7 月份，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局派出專項審計組，對14 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）230 個行政村“三資”情況開展了專項審計，審計資金4 212.34 萬元。通過開展專項行動，逐步構(gòu)建產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)更加明晰、責(zé)任落實更加有力、管理運行更加規(guī)范的農(nóng)村“三資”管理制度，保障了農(nóng)民的合法權(quán)益。

1.7 凸顯了改革工作成效

定西市把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為增加農(nóng)民收入、發(fā)展村集體經(jīng)濟、助力鄉(xiāng)村振興的一項舉措來抓好落實，在完成改革環(huán)節(jié)的同時，改革成效逐步凸顯。在推進(jìn)改革中，通過嚴(yán)格資產(chǎn)清查、建立資產(chǎn)臺賬、完善管理制度、規(guī)范資產(chǎn)運行等方式，確保資產(chǎn)不流失、運營好、能增值；通過提倡股份經(jīng)濟合作組織和村兩委負(fù)責(zé)人“交叉任職”的方式，提高村級組織經(jīng)營村莊、服務(wù)群眾、發(fā)展集體的能力，進(jìn)一步提高了基層組織的話語權(quán)；通過推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，基本建立了符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制，不斷加快了村級集體經(jīng)濟發(fā)展的步伐。

1.8 維護(hù)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定

改革基本摸清了家底，比較準(zhǔn)確地界定了集體經(jīng)濟組織成員，折股量化了集體資產(chǎn)，初步明晰產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)，鼓勵和引導(dǎo)群眾積極參與村級重大事項決策，逐步建立了民主決策、民主參與、民主監(jiān)督的管理機制，有效防止了集體資產(chǎn)的流失。指導(dǎo)組建的新型集體經(jīng)濟組織，建立健全“三會”制度，形成民管、民營、民受益的運營管理機制，強化民主監(jiān)督，有效改變了由少數(shù)人占有或支配集體資產(chǎn)現(xiàn)狀，有效遏制了由于產(chǎn)權(quán)不清、處置不公、管理混亂、收益分配不平等問題引發(fā)的社會矛盾，較好地化解了長期困擾農(nóng)村的黨群矛盾、干群矛盾，促進(jìn)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

2 存在的問題

2.1 思想認(rèn)識還需提高

部分縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的系統(tǒng)性、綜合性，對改革的階段性目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)，缺乏全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識和把握，深化農(nóng)村改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)力度還需要進(jìn)一步加強。部分基層干部對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革缺乏信心和決心，特別是面對艱巨、復(fù)雜的困難和問題時，不同程度地存在畏難情緒。部分群眾對改革的認(rèn)識還不夠深刻，主觀地認(rèn)為改革就是將集體資產(chǎn)“吃光分凈”，但目前全市多數(shù)村集體可量化的集體資產(chǎn)不多，能夠讓群眾獲得的利益少之又少，因此農(nóng)民對改革工作支持力度不夠，對深入推進(jìn)改革工作缺乏信心。

2.2 基礎(chǔ)工作仍需強化

一是個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）清產(chǎn)核資存在“走過場”現(xiàn)象，集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資還不徹底，部分集體經(jīng)營性資產(chǎn)權(quán)屬不明，尤其是在脫貧攻堅過程中，為扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展投入的項目資金形成的資產(chǎn)，沒有納入村級財務(wù)管理，導(dǎo)致集體經(jīng)營性資產(chǎn)底數(shù)不清，管理混亂。二是在集體經(jīng)濟組織在成員身份確認(rèn)階段，部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有嚴(yán)格按照相關(guān)程序進(jìn)行，民主程序落實不到位，村級公示、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核、縣級備案環(huán)節(jié)不規(guī)范。

2.3 政策配套依然滯后

當(dāng)前定西市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革還處于不斷深入探索階段，特別是在發(fā)展村集體經(jīng)濟相關(guān)的金融服務(wù)、用地、稅費等方面的相關(guān)配套政策不能夠及時跟上，農(nóng)村集體經(jīng)濟難以發(fā)展壯大。農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)滯后，“兩權(quán)”抵押、交易、評估、登記等制度不健全，農(nóng)村集體經(jīng)營性用地難以與國有土地同地同價入市、也不能做抵押貸款，制約著集體資產(chǎn)的有效盤活。村級股份合作社在內(nèi)部運行機制方面還不夠健全，還沒有制定可行的內(nèi)部管理辦法。

2.4 改革主動性不強

定西市屬于農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，特別是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平較低，村集體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展動力不足，村集體資產(chǎn)普遍比較薄弱，除城中村、城郊村、旅游景點所在村及脫貧攻堅確定的貧困村外，其余大部分村集體積累有限，可經(jīng)營性資產(chǎn)不多，現(xiàn)有資源盤活難度大，不具備股權(quán)分紅的條件。因此，基層干部群眾推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主動性、積極性不高。

2.5 人才隊伍力量不強

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作政策性強、工作量大、涉及面廣，加強人才隊伍建設(shè)是搞好這項工作的關(guān)鍵所在。但目前縣鄉(xiāng)兩級推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的隊伍力量薄弱、專業(yè)性不強，人員不穩(wěn)定，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的順利推進(jìn)和高質(zhì)量完成造成了影響。特別是村干部推進(jìn)改革工作能力偏弱，經(jīng)濟和財務(wù)管理等方面的知識欠缺，嚴(yán)重制約了清產(chǎn)核資工作的規(guī)范完成，也不符合新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村財務(wù)管理的要求。

3 對策建議

3.1 切實統(tǒng)一思想認(rèn)識

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及廣大人民群眾的切身利益，各成員單位，各級黨政部門要切實形成工作合力，各負(fù)其責(zé)、各司其職，形成橫向協(xié)作，縱向聯(lián)動強有力的工作機制，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作開展。充分利用廣播、電視、報紙、微信等各種媒介，加強對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必要性、基本政策、改革任務(wù)、工作步驟等環(huán)節(jié)進(jìn)行宣傳，不斷增強基層干部、廣大人民群眾對這項改革的認(rèn)知，引導(dǎo)廣大人民群眾積極、主動參與到改革中來，營造良好的工作氛圍。

3.2 全面夯實改革基礎(chǔ)

一是根據(jù)《定西市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點方案》，按照改革工作要求和原則，對照檢查清產(chǎn)核資、成員身份界定、股權(quán)量化等重點環(huán)節(jié)，確保集體資產(chǎn)家底清、成員身份界定準(zhǔn)、股權(quán)量化合理到位，為改革后續(xù)工作制度化、規(guī)范化、信息化奠定基礎(chǔ)。二是進(jìn)一步完善“三資”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺建設(shè)，督促縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）加快村級財務(wù)平臺錄入工作，實現(xiàn)村級財務(wù)規(guī)范化管理。三是加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審計監(jiān)督。業(yè)務(wù)主管部門要組織成立專項審計小組，通過隨機抽審的方式，每年對村集體經(jīng)濟組織財務(wù)收支情況開展專項審計，建立健全問題移交、定期通報和責(zé)任追究查處制度，加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督。

3.3 健全配套制度機制

一是制定配套政策。根據(jù)定西市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展情況，積極探索適合本地區(qū)實際的資產(chǎn)運營管理機制、土地利用機制、稅收減免機制等各項配套措施。二是建立各類管理制度。具備條件的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），探索建立集體資產(chǎn)股權(quán)抵押、擔(dān)保貸款政策機制，探索農(nóng)民依據(jù)集體股權(quán)證書申請金融抵押擔(dān)保貸款的具體辦法和措施。三是建立符合農(nóng)村實際需要的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍和交易需要，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機制，積極探索抵押貸款、評估收儲、農(nóng)業(yè)保險等金融服務(wù)功能，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易搭建便利的平臺。

3.4 增強農(nóng)村發(fā)展活力

一是加大資金投入。通過對各類涉農(nóng)項目資金的整合統(tǒng)籌利用，進(jìn)一步加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，提升村級公共服務(wù)能力，為村集體經(jīng)濟不斷發(fā)展提供更加良好的外部環(huán)境。二是積極開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和能力提升。支持和引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育，增強經(jīng)營主體自身發(fā)展能力，激發(fā)經(jīng)營主體內(nèi)生動力，增強帶動能力，推動各類經(jīng)營模式共同發(fā)展。三是以市場需求為導(dǎo)向，建立和完善符合市場經(jīng)濟發(fā)展需求的、產(chǎn)權(quán)明晰的、權(quán)能完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制，不斷創(chuàng)新改革方式，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素，引導(dǎo)農(nóng)民通過入股等方式盤活閑置資源，增強農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力。

3.5 加強人才隊伍建設(shè)

一是加強“三農(nóng)”干部隊伍建設(shè)，建立一支“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的基層干部隊伍，特別是要加強村干部隊伍建設(shè)，注重村干部選拔和培養(yǎng)，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、外出考察等方式，進(jìn)一步引導(dǎo)他們解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，積極推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度工作，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。二是繼續(xù)開展新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工程，通過組織新型職業(yè)農(nóng)民通過“走出去、引進(jìn)來”等方式，加強對新型職業(yè)農(nóng)民的各種農(nóng)業(yè)技能的培訓(xùn)，培養(yǎng)一批懂技術(shù)、會管理、善經(jīng)營的復(fù)合型人才，不斷為深入推進(jìn)定西市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供人才保障。