農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

李小明

（甘肅省莊浪縣土地資源項目辦公室，甘肅 莊浪 744699）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作事關(guān)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，事關(guān)農(nóng)民的切身利益。近年來，莊浪縣部分地方在實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中出現(xiàn)了一系列社會矛盾。究其原因，大多數(shù)是在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序、體制等方面存在著一些不規(guī)范和農(nóng)戶權(quán)利無法保障的現(xiàn)象，如果對這些問題處理不及時，將直接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須按照市場化運作的方式進行，也急需出臺一系列保障農(nóng)戶合法權(quán)利的措施，本文就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題做一探討，以期為今后農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作提供參考。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

1.1 機制不夠完善

從自然資源部在湖北、廣東、甘肅等省的抽檢、調(diào)查結(jié)果來看，在農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)過程中主要存在以下問題：對土地承包地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)的機制不太完善，策略不太正確，方法有待進一步提高，農(nóng)戶用承包的土地資源作為財產(chǎn)進行入股，對股份分紅的比例沒有具體的政策規(guī)定。截至目前，大部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是以農(nóng)戶和承包商之間自發(fā)流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社的大多數(shù)青壯年外出務(wù)工，家中只留下老弱病殘的老人，因為無法進行土地耕作，導(dǎo)致有一部分土地被撂荒，撂荒的土地也無法進行有效流轉(zhuǎn)。即使有的土地進行了有效流轉(zhuǎn)，但由于沒有進行公正、有效備案和登記，流轉(zhuǎn)補償金難以兌現(xiàn)。有很大部分流轉(zhuǎn)了的土地只是采取口頭協(xié)議的方式進行，甚至是有的土地流轉(zhuǎn)工作，承包商和農(nóng)戶之間的口頭協(xié)議都沒有，有效登記和備案就更加無從談起。即使承包大戶和農(nóng)戶之間有科學(xué)、規(guī)范的協(xié)議或者是合同，也可能存在經(jīng)常發(fā)生更改或者是變更的現(xiàn)象。由于土地承包經(jīng)營權(quán)有效流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性、多樣性和農(nóng)戶的認(rèn)識不夠充分，致使產(chǎn)生以下難以預(yù)料的結(jié)果：不論是特定的社會組織對村社的集體土地進行流轉(zhuǎn)，還是特定經(jīng)濟組織對村社的集體土地進行流轉(zhuǎn)，或者是對農(nóng)戶手中的土地進行流轉(zhuǎn)，或者是農(nóng)戶對手中的土地經(jīng)營權(quán)自發(fā)性的進行有效流轉(zhuǎn)，這幾種流轉(zhuǎn)都可能沒有按照、參考國家土地主管部門規(guī)定的法定程序進行登記和辦理，久而久之，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)矛盾、糾紛呈現(xiàn)出上升的勢態(tài)[1-2]。

1.2 相關(guān)部門及時介入和跟進有待提高

隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社的農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場呈現(xiàn)出迸發(fā)狀態(tài)，由于相關(guān)部門對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作主動介入和及時跟進不太及時，導(dǎo)致已進行流轉(zhuǎn)的土地，其經(jīng)營權(quán)處于無序發(fā)展的狀態(tài)。久而久之地任其發(fā)展，致使農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的主動性和積極性不高。甚至有個別地方會出現(xiàn)這樣的狀況：有一部分土地承包商在進行流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)時，沒有和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府進行溝通協(xié)調(diào)，也沒有跟農(nóng)戶溝通協(xié)調(diào)，沒有采納廣大人民群眾的意愿，只和某一農(nóng)戶協(xié)商后，讓這一農(nóng)戶在本村進行引導(dǎo)農(nóng)戶土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作，而這一指定農(nóng)戶基本沒有按照廣大人民群眾的意愿，或者是采納農(nóng)戶的意見，致使農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作處于不信任狀態(tài)?；诖?，需加大土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的宣傳力度，積極引導(dǎo)廣大人民群眾在現(xiàn)有的政策框架內(nèi)，按照一定的規(guī)范程序進行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)工作[3]。

1.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性缺失

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范與否，與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)。從當(dāng)前農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)過程中反饋的問題來看，土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范的問題比較突出，例如，土地流轉(zhuǎn)脫離了土地資源的原則、主體的規(guī)范性缺失、土地流轉(zhuǎn)的相應(yīng)手續(xù)不夠完善等問題，群眾反映比較突出，如果不采取有效措施，極不利于農(nóng)村土地進行有效流轉(zhuǎn)。

1.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不夠健全

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須有相應(yīng)的市場規(guī)則進行規(guī)范和約束，確保農(nóng)民手中的土地承包經(jīng)營權(quán)進行公正、公平、順利流轉(zhuǎn)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供堅實的基礎(chǔ)。當(dāng)前從農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)反映出來的問題而言，主要集中表現(xiàn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場缺乏規(guī)范，規(guī)模較小的農(nóng)民專業(yè)合作社或者農(nóng)戶之間進行土地流轉(zhuǎn)時，沒有簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，只是以口頭表述的方式進行，導(dǎo)致出現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無序的現(xiàn)象，土地流轉(zhuǎn)矛盾層出不窮，進而極大地影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效運行，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場混亂，影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施、新農(nóng)村建設(shè)的有效推進、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進程。

2 推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的措施

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中出現(xiàn)的主要問題，極大地影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效實施?；诖耍仨毑扇】茖W(xué)、有效的措施，建立健全有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)堅持的原則、制度，完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機制，確保土地流轉(zhuǎn)工作做實做好。

2.1 提高認(rèn)識

要做實、做深土地流轉(zhuǎn)工作，促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略無縫接銜，促進農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，避免土地大面積撂荒，讓有限的土地優(yōu)化組合，促進土地產(chǎn)出提質(zhì)增效，增加農(nóng)民增收渠道，讓農(nóng)民增收致富；實行土地有序流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)民各司其職，保證糧食供給安全；實行土地有效流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)業(yè)機械化操作、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。土地主管部門，特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要提高認(rèn)識，主動作為，探索行之有效的土地經(jīng)營機制、流轉(zhuǎn)機制，公平、合理地助推農(nóng)村土地進行有效流轉(zhuǎn)，促進土地進行優(yōu)化配置。只有土地流轉(zhuǎn)工作進入規(guī)范化、法制化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化才有保證，“三農(nóng)”工作才有出路，農(nóng)業(yè)才能夠走上可持續(xù)發(fā)展的道路，農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民收入才能夠持續(xù)、穩(wěn)定增長。土地主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）部門按照《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進行土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，使農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)工作有充分的認(rèn)識和認(rèn)可，避免農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)工作有后顧之憂；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）駐村工作組、特別是鄉(xiāng)村干部要切合工作實際，大膽探索，主動作為，穩(wěn)步推進土地流轉(zhuǎn)工作，并及時化解在土地流轉(zhuǎn)工作中遇到的新情況、新問題，科學(xué)、有序做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)工作。

2.2 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范，直接影響了廣大農(nóng)民群眾的切身利益。基于此，必須要根據(jù)實際情況，因地制宜地建立健全相應(yīng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，使農(nóng)村土地進行科學(xué)、有效地流轉(zhuǎn)，以免影響廣大農(nóng)民群眾的切身利益。

2.2.1 及時跟進社會保障制度 在農(nóng)村土地進行流轉(zhuǎn)的同時，必須及時跟進，建立一套行之有效的社會保障制度，解決農(nóng)村土地進行流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的實際需求，以免農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)工作有后顧之憂，影響土地流轉(zhuǎn)工作的穩(wěn)步實施。

2.2.2 明確責(zé)任 對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作要切實明確責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的責(zé)任，提高對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一工作的重視程度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社2 級干部必須做好、做實農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的組織、實施，同時扮演好服務(wù)者、管理者、組織者的角色，平衡好擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的廣大農(nóng)民和農(nóng)民專業(yè)合作社之間的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)好兩者之間的矛盾糾紛，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，保障廣大人民群眾的土地承包經(jīng)營權(quán)得以有償流轉(zhuǎn)，收獲因土地流轉(zhuǎn)而應(yīng)得的利益。

2.2.3 優(yōu)化企業(yè)投資環(huán)境 根據(jù)相關(guān)政策，加大支持力度，優(yōu)化企業(yè)投資環(huán)境。因地制宜地加大出臺優(yōu)惠政策的力度，加強對農(nóng)村基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)的政策扶持力度，鼓勵更多農(nóng)民專業(yè)合作社進行集約化、規(guī)?；?jīng)營。加大獎勵、扶持力度，建立科學(xué)、合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)獎勵制度和完善農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)?；⒓s化經(jīng)營的獎勵制度。

2.3 建立一套完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制

2.3.1 規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)主體 根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實施區(qū)域的實際情況，借助農(nóng)村土地經(jīng)營管理機構(gòu)，建立健全有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，完善縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級、村社級3 級管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)者的主體行為。在委托農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)、提供精準(zhǔn)信息的同時，必須嚴(yán)格禁止逐級對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包，進而從中謀取暴利的違法犯罪行為，并建立健全有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織或者是相關(guān)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)等。新時代下，要結(jié)合農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，重點培育、發(fā)展從事集約化、專業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場，并鼓勵、引導(dǎo)連片的基本農(nóng)田優(yōu)先流轉(zhuǎn)給具有一定規(guī)模的農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)戶，進而加快培育和發(fā)展新型、符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的生產(chǎn)經(jīng)營主體，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作健康、有序、穩(wěn)步、順利實施。

2.3.2 科學(xué)評定土地流轉(zhuǎn)價格 為了使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作健康、可持續(xù)發(fā)展，從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機構(gòu)必須嚴(yán)格按照農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)程序，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓的土地，嚴(yán)格按照土地等級界定條件進行科學(xué)、全面評估定級，并依據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的供需關(guān)系，客觀、公正、科學(xué)確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格，切實保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格合規(guī)、合理，有效保障廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益及合法收入。

3 結(jié)語

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民經(jīng)濟收入的重要來源之一。從進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的部分區(qū)域來看，大多數(shù)地方在土地流轉(zhuǎn)的過程中存在一些不足之處，特別是存在著流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，多以口頭約定的方式進行，沒有規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同為保障，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場混亂，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的直接利益。結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施區(qū)域的現(xiàn)實情況，提出了可操作性強的完善措施，為今后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作提供參考，進而促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作健康、可持續(xù)發(fā)展。