清末新政與奏折制度變遷

劉文華

(中國第一歷史檔案館 編研處，北京 100062)

奏折制度是清代最重要的政治制度之一，也是清代皇權(quán)專制的重要抓手。一般認(rèn)為，奏折制度自乾隆年間定制以后，變化較少。光緒二十六年，八國聯(lián)軍侵華，慈禧太后和光緒帝倉猝西逃，由于隨行的中央各部院衙門檔案無存，議復(fù)無憑，光緒二十六、二十七年間，中央衙門和各地方督撫紛紛奏請暫時改題為奏，得到清廷的允許?！缎脸髼l約》簽訂后，清廷逐步推行新政。光緒二十七年八月，作為新政措施之一，清廷下旨除賀本外，徹底廢除題本，改用奏折。這被稱為“改題為奏”。關(guān)于改題為奏的過程，學(xué)界已有較深入的研究，如莊吉發(fā)、劉錚云(1)莊吉發(fā)：《清朝奏折制度》，故宮出版社2016年版，第241—249頁；劉錚云：《具題與折奏之間：從“改題為奏”看清代奏折制度的發(fā)展》，《四川大學(xué)學(xué)報》2017年第2期。等的相關(guān)論作。但是，這些研究忽略了此后奏折制度的變化。作為新政一部分的改題為奏政策怎么執(zhí)行，導(dǎo)致了什么樣的結(jié)果？隨著預(yù)備立憲的迅速推進(jìn)，制訂內(nèi)閣官制，成立責(zé)任內(nèi)閣，奏折制度又有何變化？實際上，雖然清末新政時期奏折的外在形式?jīng)]有改變，但是其內(nèi)涵有重大改變。學(xué)界對此雖有討論(2)劉文華：《大權(quán)將何以總攬？——從召對、奏事的改變看預(yù)備立憲時的皇權(quán)》，《近代史研究》2019年第4期。該文對宣統(tǒng)年間內(nèi)閣官制制訂時有關(guān)奏事權(quán)的爭論及責(zé)任內(nèi)閣成立后奏折制度的更改進(jìn)行了探討。，但缺乏整體縱貫梳理研討。筆者擬挖掘相關(guān)檔案、典籍，對清末新政時期的奏折制度變遷加以探討，以期加深對清代奏折制度的研究。

一、張之洞的暫行改題為奏方案

兩宮西逃以后，各省督撫紛紛奏請暫時改題為奏，也得到清廷允準(zhǔn)，但畢竟是個別的、局部的事件。直到光緒二十六年九月十二日軍機(jī)處的奏請，才促成了全面的暫行改題為奏。軍機(jī)處奏稱：

查各省送部題本例有定限，各衙門題復(fù)冊籍繁多，悉憑檔案稽核辦理，行在并無檔案，前項題本若照常咨送，不惟考核無據(jù)，恐多疏漏，即繕本翻清亦無其人。相應(yīng)請旨飭下各省督撫臣轉(zhuǎn)飭所屬于本年應(yīng)題各案內(nèi)酌量緩急，若系尋常年例題本即著暫緩送部，俟回鑾后再行照常辦理，其應(yīng)扣例限亦請暫行免扣。若實系緊要事件準(zhǔn)由各該督撫改題為奏，以期妥速而免延誤。(3)中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第26冊，廣西師范大學(xué)出版社1996年版，第362、363頁。

此奏奉旨依議，要求各省督撫遵照執(zhí)行。接到清廷諭旨后，光緒二十六年十月十九日，湖廣總督張之洞上奏改題為奏暫行辦法。

張之洞稱：“伏查應(yīng)題各案甚多，情形緩急不一，既未便概行緩題，亦未便一律改奏?！彼ㄗh將改題為奏區(qū)分為六種情形，“其向來本應(yīng)具奏又復(fù)具題者，擬請暫免具題；其事關(guān)重要者，改為專奏；其事關(guān)重要亟須達(dá)部備案考核而冊籍繁多、部中此時勢難核辦者，改為開具簡明清單具奏；其次等重要事件改為匯奏；其事雖非重要而揆其情節(jié)亟須達(dá)部備案考核者，改為專咨；其次則改為匯咨”。這六種情形包括暫免具題、專奏、開具簡明清單具奏、匯奏、專咨、匯咨等。這樣分別辦理，“庶可查考有資，不虞延誤，亦不至奏牘過形繁冗，致宵旰過涉煩勞”。張之洞將湖廣總督、湖北巡撫衙門應(yīng)題事件擬具分別改奏改咨清單奏請欽定，并建議推廣各省執(zhí)行。(4)《湖廣總督張之洞奏為應(yīng)題各案暫行分別改奏改咨事》(光緒二十六年十月十九日)，中國第一歷史檔案館藏軍機(jī)處錄副奏折，檔號：03-5739-052。本文所引檔案均為中國第一歷史檔案館藏，以下不再特別指出。

張之洞的清單共羅列了66種應(yīng)題事件，辨析甚為詳細(xì)，有不少應(yīng)題事件，依據(jù)具體情況區(qū)別處理。經(jīng)統(tǒng)計，這66種情形中，改為免題的1款，即恭報任事交卸日期，向來都用奏折、題本同時重復(fù)報告，此時暫免具題。改為專奏的有9款，包括同知通判請補合例人員、南糧不敷另請撥補、新關(guān)竹木稅征收一年期滿報銷、軍政薦劾、副將參將應(yīng)回避本省請對調(diào)、秋審大案等。開具簡明清單具奏的有14款，主要是各類報銷。改為匯奏的有5款，分別為候補試用同知通判州縣委署各缺、入祀鄉(xiāng)賢名宦、湖南各營武職邊俸期滿、湖南各營武職預(yù)保、湖北湖南各營武職守備以上年屆63歲精力尚健應(yīng)保題留任等。專咨的有14款，包括題署州縣人員試署一年期滿、湖北省司道接收交代錢糧、武昌船關(guān)一年期滿循例委員接辦、五世同堂及年逾百歲請旌、民人一產(chǎn)三男、委署湖北湖南副將缺、湖南各營每年額設(shè)兵馬數(shù)目、世職原領(lǐng)敕書被竊續(xù)請頒發(fā)、每年秋審舊案情實奉旨停勾各犯、立決重犯在監(jiān)病故等。匯咨的有6款，包括實缺州縣請銷去試俸、各營世職因親老告請終養(yǎng)、每年奉旨已經(jīng)決過人犯、每年審擬遣軍流徒人犯接準(zhǔn)部復(fù)隨時發(fā)落、各屬追繳贓贖銀兩等。其余的17款，情況比較復(fù)雜，依據(jù)所涉官員官職高低，或者事件重大程度，分別改奏改咨。如佐貳雜職俸滿保薦一事，原本都是具題，改為佐貳官每年匯奏，雜職則每年匯咨。題請各屬鑄換新印一事，改為道府以上具奏，同知通判以下咨部。湖北省各屬神祇靈應(yīng)昭著請加封號，改為關(guān)系重大者具奏，其次者咨部。士庶人等樂善好施請旌，改為為數(shù)較多者具奏，其次者咨部。各屬節(jié)孝婦女請旌，改為有重要情節(jié)者具奏，其次者匯咨。還有些情形復(fù)雜的具題事件，則分別處理。如文職七品以上實缺、候補人員丁憂病故并告病、終養(yǎng)、修墓等項出缺向來都應(yīng)具題，張之洞建議按照官職高低分別處理。其中，實缺司、道、府、州、廳、縣遇有出缺或請簡或委署原本就應(yīng)該具奏，此項擬請不必具題，但應(yīng)將詳細(xì)出缺緣由咨部。實缺同知、通判、首領(lǐng)、佐貳等官七品以上的丁憂、病故改為咨部，候補道府丁憂、病故改為專咨，候補州縣同知、通判以下丁憂、病故改為每年匯咨。(5)《湖廣總督張之洞呈湖廣總督湖北巡撫兩衙門應(yīng)題各案酌擬暫行分別改奏改咨清單》(光緒二十六年十月十九日)，軍機(jī)處錄副奏折，檔號：03-5739-053。一種具題情形，改成了多種處理方式。

張之洞折奉朱批：“該衙門速議具奏，單并發(fā)?！?6)《湖廣總督張之洞奏為應(yīng)題各案暫行分別改奏改咨事》(光緒二十六年十月十九日)，中國第一歷史檔案館藏軍機(jī)處錄副奏折，檔號：03-5739-052。本文所引檔案均為中國第一歷史檔案館藏，以下不再特別指出。雖然未能找到相關(guān)衙門的議復(fù)折件，不過，后來劉坤一曾提及：“上年鑾輿幸陜，各項題本暫緩核辦，嗣接行在部咨議復(fù)湖廣督臣張之洞條陳案內(nèi)奏準(zhǔn)暫行改辦，既經(jīng)臣遵照將緩辦題本先后分別奏咨，各在案。”(7)《兩江總督劉坤一奏為例應(yīng)具題各案遵旨分別刪改辦理情形事》(光緒二十七年九月十五日)，宮中朱批奏折，檔號：04-01-01-1045-001?？梢?，張之洞的改題為奏方案得到相關(guān)衙門議復(fù)奏準(zhǔn)，通行各省。

張之洞的暫行改題為奏方案，辨別題本的重要程度，分列等第，相應(yīng)改奏改咨，條理明晰，可執(zhí)行性強，是后來江楚會奏變法三折中“省題本”的先聲。

二、改題為奏、新政推行與奏折數(shù)量的增長

光緒二十六年底，清廷頒布上諭令中外大臣詳議變法措施。光緒二十七年六月初，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞聯(lián)合呈遞江楚會奏變法三折，成為清廷改革的藍(lán)圖。劉、張二人的其中一條建議是“簡文法”，措施之一就是“省題本”，提請嗣后將題本“永遠(yuǎn)省除”，分別改為奏咨。(8)趙德馨主編：《張之洞全集》第4冊，武漢出版社2008年版，第25頁。江楚會奏變法三折是由張之洞主稿，與劉坤一反復(fù)商議成文的(9)有關(guān)張之洞主稿江楚會奏變法三折情形，見李細(xì)珠：《張之洞與清末新政研究》，中國社會科學(xué)出版社2015年版，第78—90頁。，省題本之議，應(yīng)該是繼承自張氏暫行改題為奏方案。

光緒二十七年八月初七日，直隸總督李鴻章等也提出凡屬缺分題本都改題為奏的不徹底的改革建議。八月十五日，清廷一步到位，頒布除賀本外，廢除題本的改革上諭：“內(nèi)外各衙門一切題本多屬繁復(fù)，現(xiàn)在整頓庶政，諸事務(wù)去浮文，嗣后除賀本仍照常恭進(jìn)外，所有缺分題本及向來專系具題之件均著改題為奏，其余各項本章即行一律刪除，以歸簡易?！?10)中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第27冊，第184頁。但是，上諭中并沒有詳細(xì)的配套執(zhí)行措施，具體如何執(zhí)行還得各省督撫斟酌。

九月十五日，兩江總督劉坤一上奏提出具體辦理方法。奏折中稱：“查臣衙門每月拜發(fā)本章，緊要、尋常合計總在二三十件，若全行陳奏，固覺瑣瀆圣聰，一律改咨，亦恐難昭慎重”，日常的題本既不能全部改為奏折上奏，也不能全部咨行各部。于是，“謹(jǐn)就臣衙門應(yīng)辦各項題本體察情形參酌暫改新章悉心核議”，分為四種情形，(一)“所有本應(yīng)具奏又復(fù)題本之案，擬請毋庸另行具題”，(二)“其事關(guān)緊要者擬請改為具奏”，(三)“其頭緒繁多向繕黃冊題呈者擬請改為開單具奏”，(四)“至尋常循例具題之件擬請隨時咨部核辦，題本概行刪除，每月摘錄簡明案由繕單匯奏一次，庶于簡易之中猶不失敬慎之道”。劉坤一最后說：“如蒙俞允，所有積存各件先行核咨，嗣后即永遠(yuǎn)照此辦理?！辈⒏匠兽k法清單。(11)《兩江總督劉坤一奏為例應(yīng)具題各案遵旨分別刪改辦理情形事》(光緒二十七年九月十五日)，宮中朱批奏折，檔號：04-01-01-1045-001。

相比此前張之洞的改題為奏暫行辦法，劉坤一將題本區(qū)分為四種情形分別處理，分別是免題、具奏、開單具奏、咨部。其實兩人籌劃的辦法大同小異，只不過劉坤一沒有細(xì)分出匯奏、匯咨而已，而是包含在具奏、咨部之內(nèi)。劉坤一還加了一道程序，就是對于咨部事件，每月摘錄簡明事由匯奏，更注重維護(hù)朝廷的權(quán)威。

劉坤一的建議得到清廷的批準(zhǔn)?？上У氖?，在檔案和劉坤一奏疏中未能找到辦法清單，但從此后兩江總督匯奏改題為咨情形的檔案可以略窺一二。光緒二十七年十一月、十二月，劉坤一改題為咨共5件，都是參案。光緒二十八年二月，劉坤一改題為咨共11件，其中有5件是參案，其余為官員出缺、休致、交代盤查等。光緒二十八年三月，劉坤一咨部的事件顯著增多，共有35件，其中31件是參案，4件是官員出缺。光緒二十九年三、四、五、閏五等四個月，兩江總督魏光燾的咨部案件共有35件，30件是咨參，5件為官員出缺。光緒二十九年六、七月份，魏光燾改題為咨共29件，其中28件是咨參，1件為官員出缺。光緒二十九年八、九月份，魏光燾改題為咨共22件，其中19件是咨參，3件為官員出缺。(12)以上根據(jù)軍機(jī)處錄副奏折統(tǒng)計，檔號：03-7227-041、03-5518-046，03-5416-107、03-5416-108、03-5418-066、03-5418-067，03-5742-086、03-5742-089、03-5742-096、03-5742-097。

兩江總督改題為咨事件，都比較單調(diào)，數(shù)量也不算太多，每個月大致約十余件。而其他地方督撫們要么匯奏，要么專奏，咨部的并不是太多。由此可知，大部分各省原來用題本具題事件都改成用奏折呈報了。后來憲政編查館也說，自從光緒二十七年改題為奏以后，“外省循例各件一律改奏，其改咨者什無一二”。(13)《憲政編查館大臣奕劻等奏請將各省循例具奏事件酌擬改咨由各衙門分別匯奏專奏以重治本而歸簡要事》(宣統(tǒng)二年九月十四日)，軍機(jī)處錄副奏折，檔號：03-9298-009。

筆者根據(jù)軍機(jī)處《隨手登記檔》的記載，統(tǒng)計了光緒二十五年、光緒三十年、宣統(tǒng)元年三個年度的外省折件數(shù)量。(14)每一折、片、單均各算一件。光緒二十五年外省折件數(shù)量為6412件，光緒三十年為8039件，宣統(tǒng)元年為9043件。光緒三十年的外省折件數(shù)量相比光緒二十五年增長了約四分之一，宣統(tǒng)元年(本年有閏月)外省折件數(shù)量又比光緒三十年稍有增長。由此看來，光緒二十七年八月改題為奏之后，加上隨著新政的快速推進(jìn)，地方所辦新政事務(wù)日益增多，正如憲政編查館所說的“近年學(xué)務(wù)、警務(wù)之畢業(yè)及各項報銷類乎循例者亦無不奏聞，于是無分巨細(xì)悉列封章”(15)《憲政編查館大臣奕劻等奏請將各省循例具奏事件酌擬改咨由各衙門分別匯奏專奏以重治本而歸簡要事》(宣統(tǒng)二年九月十四日)，軍機(jī)處錄副奏折，檔號：03-9298-009。，事事都向皇帝奏報，外省折件數(shù)量的增長相當(dāng)明顯。

中央各部院的題奏事件，大部分是對各省的因應(yīng)。各省既已改題為奏，那么各部院也相應(yīng)用奏折議復(fù)，還有一些各省改具題為咨部的，各部也得視相應(yīng)情形具奏。這樣，京內(nèi)各部院的上奏折件數(shù)量也同樣增加了。

比如，刑部原來“每年十一月內(nèi)辦理年終匯題贓罰黃冊于封印前三日送閣進(jìn)呈”，光緒二十七年后，“現(xiàn)在改奏，黃冊改為開單具奏”。又如刑部“每年開印后傳知各司于二月內(nèi)將上年命盜等案犯事奏結(jié)題結(jié)各日期造冊送所，以便于三月內(nèi)匯繕黃冊進(jìn)呈”。這時，也同樣“改為開單具奏”。(16)《刑部派辦處并差缺處為傳知各司赴處抄錄堂諭清單事》(光緒二十九年)，刑法部檔案，檔號：16-01-013-000024-0020。諸如此類的各部改奏事件應(yīng)該還不少。

內(nèi)外奏折的增多，自然加重了軍機(jī)處文書處理的工作量。光緒二十八年，軍機(jī)處要求增加辦公經(jīng)費，理由是“自前年奉旨改題為奏，折件較繁，所需筆墨紙張之費亦較前增多，非另籌津貼，實屬不敷辦公”。于是，軍機(jī)處行文各省督撫，要求將原本用于題本處理開銷的內(nèi)閣、通政司飯銀公費等經(jīng)費轉(zhuǎn)解軍機(jī)處，以資津貼。(17)中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第28冊，第311、312頁。

不僅經(jīng)費，人員也應(yīng)相應(yīng)增加。軍機(jī)處的檔冊每三年修繕一次，光緒三十一年是光緒二十七年改題為奏后的第一次修繕之時，軍機(jī)處奏稱，“現(xiàn)在改題為奏，折件較繁”，要求在原派章京二員外，再添派一員協(xié)同辦理。(18)中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第31冊，第34、207頁。而承發(fā)供事等辦事人員，軍機(jī)處也要求酌量多派數(shù)人。(19)中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第31冊，第34、207頁。

按照清代制度，奏折是由皇帝直接親自指示處置。奏折數(shù)量的增多，必然也增加皇帝的負(fù)擔(dān)。光緒二十八年年初，侍讀學(xué)士惲毓鼎奏請改題為奏的折件仍舊由內(nèi)閣票擬，以減輕皇帝閱折批折的負(fù)擔(dān)。惲毓鼎稱，“向來外省題本交通政司，各部院題本交內(nèi)閣，均由內(nèi)閣票簽進(jìn)呈，恭候欽定，責(zé)成有在，故事雖繁而不勞”，但是，“自近年改題為奏，此項照例題本皆由奏事處進(jìn)呈，往往有一二百件之多，向之票簽擬旨者，今皆御批行下”。惲毓鼎認(rèn)為：“我皇上宵衣旰食，日理萬幾，乃疲精勞神于此等例行公事，而內(nèi)閣、通政司、六科反若投閑置散，無職守之可循，是欲求簡易，乃貽圣躬以獨勞也。原祖宗立法之意，節(jié)養(yǎng)精神乃以專心要政，若一概上勞圣慮，亦恐輕重不分?！庇谑?，他建議：“此后改題為奏之件，外省仍送通政司，各部院仍送內(nèi)閣，均露封到閣，由內(nèi)閣票擬進(jìn)呈，于變通簡易之中仍不失舊制，庶幾政尚體要，庶績咸熙矣?！?20)《翰林院侍讀學(xué)士惲毓鼎奏為改題為奏折件請仍由內(nèi)閣票擬事》(光緒二十八年正月二十一日)，軍機(jī)處錄副奏折，檔號：03-5741-006。

原先題本的處理方式，大致是內(nèi)閣擬票，皇帝認(rèn)可之后，批本處批紅，然后發(fā)下執(zhí)行?；实鄄挥没ㄙM太多的精力。這些題本大部分改題為奏之后，都要經(jīng)由皇帝親自朱批，這自然增加了皇帝的負(fù)擔(dān)。因此，惲毓鼎奏請將改題為奏折件仍舊依照此前的題本處理程序處置，但并未得到慈禧太后和光緒帝的回應(yīng)，只是被“歸箍”(21)軍機(jī)處隨手登記檔，光緒二十八年正月二十一日，編號：03-0312-1-1228-020。處理。

雖然惲毓鼎的奏請沒有得到兩宮回應(yīng)，但是，奏折的增多是實實在在的，它對光緒末年清廷的政務(wù)處理也確實造成了不利影響。光緒三十二年十月，御史趙炳麟就上奏批評近來奏折批答“含混”：“臣觀近日軍機(jī)處擬旨，大非舊制，多尚含混。群臣章奏關(guān)于各部者，大都曰某衙門知道而已；關(guān)于各省者，大都曰某督撫妥籌辦理而已。朝廷無一定之方針，大臣以己見為舉廢，庶事隳壞于無形，百官鉆營于私室，紀(jì)綱不振，主權(quán)暗移?！闭埱笠院蟆敖悦靼着?，不可含混其詞。是者褒嘉之……非者指斥之”。(22)趙炳麟：《趙柏巖集》(上)，廣西人民出版社2001年版，第424、425頁。趙炳麟明面指的是軍機(jī)處，實際上針對的是慈禧太后指示下的光緒帝朱批。朱批的含混與奏折數(shù)量的增多不能不說有一定關(guān)系。

御史胡思敬則將矛頭直指改題為奏。清亡后，他向曾在光緒末年擔(dān)任軍機(jī)大臣的瞿鴻禨詢問：

祖宗舊制，外折由通政司進(jìn)，內(nèi)折由內(nèi)閣進(jìn)，封事由奏事處進(jìn)，法至善也。自改為奏，不用閣臣票擬，萬幾勤勞，例折不能遍閱，部臣多朦朧取旨，內(nèi)批亦時有舛錯(部中雙請之折往往批依議，此仆所親見也)。甚或交查、交議之件往往擱置不復(fù)，樞庭亦遂忘之。馴至末年，樞要重地，但求一日了一日之事，所注意者，只各憑借勢力位置三兩私人而已。中堂在政府時，尚不至如是，然亦骎骎微露其端，卒不能規(guī)復(fù)舊制，此何故也？(23)胡思敬：《退廬全集》，沈云龍編：《近代中國史料叢刊》第45輯，臺灣文海出版社1970年版，第497頁。文中“外折”“內(nèi)折”表述有誤，應(yīng)指通本、部本。

胡思敬認(rèn)為，因為改題為奏增加了很多奏折，加大了皇帝的工作量，于是，例行奏折往往未經(jīng)認(rèn)真閱讀，京內(nèi)各部就朦朧請旨，從中取巧，甚至有時“部中雙請之折往往批依議”。在筆記中，胡思敬記載這是吏部的事情，“予在吏部時，嘗見部中有舉兩例雙請之折。旨下，依議，部臣亦不再請”。(24)胡思敬：《國聞備乘》，上海書店出版社1997年版，第94頁。按照慣例，有時各部議復(fù)事件，提供兩種意見供皇帝參考，由皇帝選取其中一種，作為旨意。如果批“依議”，依哪種意見呢？而該部竟然也置之不理，可見政務(wù)叢脞的程度。甚至皇帝交辦查奏的事件也往往被擱置，本應(yīng)擔(dān)負(fù)起輔佐皇帝重任的軍機(jī)處也忘了稽查。

這跟改題為奏，尤其是匯奏，導(dǎo)致的弊端確實有關(guān)系。如有刑部官員指出，“外省命盜各案自刪去題本改為匯奏之后，一折或多至十案，案身不能不刪繁就簡，遂致緊要情節(jié)亦有時刪去者，不見原詔無從查對。且一折之內(nèi)罪名之款目既多，文勢前后相隔稍遠(yuǎn)，精神偶不貫注，疏忽在所難免。閱看本年秋審內(nèi)有親屬相盜照擅殺問擬及誤殺之案情節(jié)小有參差者，雖于罪名并無出入，而辦法究未允協(xié)。此匯奏之流弊也”。(25)《四川司堂諭遵行總簿》(光緒二十九年二月)，刑法部檔案，檔號：16-01-013-000024-0003。可見，因為改題本為匯奏，刑部一件奏折有時包含案件太多，只能刪繁就簡，遂使得難以清晰闡述案情。案情既不能明晰，清廷決策也就只能按照刑部所擬依樣畫葫蘆。這對決策質(zhì)量不能不產(chǎn)生影響。

總之，光緒末年，實行新政，廢除題本、改題為奏之后，奏折數(shù)量增加，皇帝閱折批折工作量相應(yīng)也增大，“例折不能遍閱”，朱批時有差錯；軍機(jī)處處理奏折文書的工作量大增，對于監(jiān)督諭旨執(zhí)行的職責(zé)也履行不力。清廷中樞的決策質(zhì)量受到不小的影響。這勢必需要改革。

三、憲政館奏請例件改奏為咨

宣統(tǒng)年間，預(yù)備立憲飛速推進(jìn)，各省需奏報的新政事件更多，各省督撫將循例事件都向皇帝具奏顯得更不合時宜。宣統(tǒng)二年九月，憲政編查館奏請改革。

憲政編查館奏稱，按照舊制，各省循例事件用題本，由內(nèi)閣票擬，皇帝認(rèn)可；軍國重務(wù)用奏折，由皇帝親自批示處理。然而，“光緒二十七年奉準(zhǔn)改題為奏以后，外省循例各件一律改奏，其改咨者什無一二，于是入告之疏，批答之旨，數(shù)倍于前，而循例交議者各衙門又須奏復(fù)，近年學(xué)務(wù)、警務(wù)之畢業(yè)及各項報銷類乎循例者亦無不奏聞，于是無分巨細(xì)悉列封章，一有駁難，奏且數(shù)至”。改題為奏以后，奏折數(shù)量大大增加。憲政編查館認(rèn)為：“現(xiàn)在外交內(nèi)治艱巨紛投，決策定疑動關(guān)理亂，若再以不急之章牘，繁瑣之款目，煩萬幾之因應(yīng)，勞黼扆之精神，非所以清政源重治本也?！爆F(xiàn)在內(nèi)外交困，攝政王應(yīng)該集中主要精力用于研究處理國家內(nèi)政外交重要事務(wù)，而不是分散于尋常事務(wù)的處理上。因此，憲政編查館建議：“刻當(dāng)預(yù)備立憲之時，自應(yīng)量為更定，以省繁文，擬請凡各省嗣后循例具奏事件皆改令咨主管之各衙門，由各該衙門酌核，應(yīng)匯奏者匯奏，應(yīng)專奏者專奏，均按照例定議奏期限不得遲逾?！比绱宿k理，“既可省外臺章疏之繁，而各衙門遇事仍須上聞，亦無專擅壅隔之弊，似于振興治理，不無裨益”。至于其他“各省事關(guān)重要及與例不符應(yīng)專折奏請者”，仍應(yīng)照常具奏以示區(qū)別。憲政編查館將各省循例具奏改咨京內(nèi)各衙門分別匯奏或?qū)Ｗ嗟氖录M具清單奏呈攝政王批準(zhǔn)，還表示如果各省循例具奏的事件，有清單中沒有列入的，由各省斟酌比照辦理。(26)《憲政編查館大臣奕劻等奏請將各省循例具奏事件酌擬改咨由各衙門分別匯奏專奏以重治本而歸簡要事》(宣統(tǒng)二年九月十四日)，軍機(jī)處錄副奏折，檔號：03-9298-009。憲政編查館所擬各省循例具奏事件改咨各部衙門分別匯奏、專奏清單如下：

吏：文職同知直隸州以下告病、丁憂、終養(yǎng)、修墓、省親、病故、開缺、邊俸、期滿、撤回內(nèi)地及保薦，○俸滿保薦，○知府以下循例補缺及署缺，○知府以下試署期滿請實授及銷試俸，候補試用道府以下期滿甄別，○屬員回避，保有升階人員捐請離任，○循例錢糧等處分開復(fù)應(yīng)追銀兩全完開復(fù)，○疏防開參。

民政：咨議局等用款報銷，巡警用款報銷，各項工程報銷及歲修，城垣保固等件，修圖志各件。

度支：各項奏銷，已未完錢糧鹽課數(shù)目，征過關(guān)稅數(shù)目，運兌漕糧數(shù)目，解餉日期，○錢漕未完應(yīng)議職名，循例請撥各陵俸餉，○循例估撥官兵俸餉，○循例緩征豁免田賦，應(yīng)追各項銀兩循例請豁耗羨銀兩不敷動支，○循例請撥兵餉，盤查司道府錢糧交代，各省支過廉俸數(shù)目，支給孤貧口糧數(shù)目。

禮：請換、請鑄印信關(guān)防及開用日期，○舉報優(yōu)生，教職保薦，○安插撫恤風(fēng)漂番民，五世同堂，壽民壽婦請旌，節(jié)烈婦女請旌，捐款建坊，○入祀鄉(xiāng)賢名宦等祠，○保舉孝廉方正，○廟神請封號，承襲五經(jīng)博士。

學(xué)：○各省學(xué)堂畢業(yè)各件，學(xué)堂經(jīng)費各件，○各省請調(diào)京員辦學(xué)。

陸軍：武職綠營副將以下告休、告病、丁憂、終養(yǎng)、修墓、省親、病故、開缺，○綠營副將以下補缺、署缺，○軍政展限，○盛京三年一次查驗軍械，邊俸調(diào)回及保薦，○副將以下留標(biāo)補用，○循例出洋會哨，○循例邊界會哨，武弁遵例甄別，○世職請襲，各項軍餉報銷，各項軍營工程報銷，驛站錢糧奏銷，繳回郵符，○疏防開參。

法：○命案匯奏，○奸殺專案，○匯報正法監(jiān)犯，○承緝命盜未獲職名，各級審判廳建筑報銷，經(jīng)費報銷，各項法官五品以下循例開缺、補缺、署缺。

農(nóng)工商：各項農(nóng)務(wù)局所及農(nóng)事試驗場等經(jīng)費報銷，河工、海塘、江隄及各項河隄等報銷，河工、海塘、江隄及各項沙隄循例估需經(jīng)費，河工等歲修，工藝局廠等報銷，商務(wù)局等用款報銷。

郵傳：各省電線等用款報銷及歲修。(27)《憲政編查館大臣奕劻等呈酌擬各省循例具奏事件改咨各衙門分別匯奏專奏清單》(宣統(tǒng)二年九月十四日)，軍機(jī)處錄副奏折，檔號：03-9298-010。

憲政編查館折奉旨：“憲政編查館奏請將各省循例具奏事件酌議改咨開單呈覽折，所有單開各條朱圈者仍行具奏，余依議?！?28)軍機(jī)處隨手登記檔，宣統(tǒng)二年九月十四日，編號：03-0335-1-1302-248。上引清單前面加○者即為攝政王朱圈條目。

憲政編查館羅列的各省循例具奏改為咨部事件共有73條，其中有29條被攝政王朱圈，也就是說有35%的事件攝政王要求仍舊由各省督撫直接具奏。攝政王同意各省改咨的事件主要是各項日常經(jīng)費及報銷事件，而對于文、武官員銓選，以及一些刑事重案、軍務(wù)邊防、外交、禮儀象征事件等，他并不愿意將這些事件交由各部轉(zhuǎn)奏，而是要第一時間得到各省督撫的直接奏報，表明攝政王注重緊抓人事大權(quán)及軍權(quán)，并注意維護(hù)君主的象征性權(quán)力。

雖然攝政王沒有完全同意憲政編查館的將外省循例具奏事件全部改咨各部的建議，但從類項上來說仍減少了65%。加上由此帶來各部議復(fù)折件的減少，憲政編查館的建議還是能在一定程度上減少內(nèi)外奏折數(shù)量。

四、責(zé)任內(nèi)閣的設(shè)立與奏事權(quán)的變化

奏折制度的范疇，大致可分為奏折的形制與格式，及奏折的內(nèi)容與具奏資格(奏事權(quán))，前者屬于形式，后者屬于內(nèi)涵。相比奏折內(nèi)容，具奏資格更加重要，可以說是奏折制度的核心。此前不論是改題為奏、還是改奏為咨，都是對奏折內(nèi)容范圍的改變，隨著預(yù)備立憲的推進(jìn)，更重要的涉及奏事權(quán)的改變也進(jìn)入議事日程。此部分內(nèi)容已有論文專門討論(29)劉文華：《大權(quán)將何以總攬？——從召對、奏事的改變看預(yù)備立憲時的皇權(quán)》，《近代史研究》2019年第4期。，本文不擬過多涉及，只進(jìn)行概要性論述，并依據(jù)一些新發(fā)現(xiàn)史料進(jìn)行補充。

宣統(tǒng)二年十月，清廷下令成立責(zé)任內(nèi)閣，要求先擬訂內(nèi)閣官制。此前，憲政編查館已著手編制內(nèi)閣官制，由李景鉌、汪榮寶負(fù)責(zé)起草。(30)韓策、崔學(xué)森整理：《汪榮寶日記》，中華書局2013年版，第158、166頁。汪榮寶評價李景鉌草擬的內(nèi)閣官制說：“孟魯(按，李景鉌字孟魯)于責(zé)任精神極為注意，故于召對及陳奏之限制規(guī)定甚詳?！?31)韓策、崔學(xué)森整理：《汪榮寶日記》，中華書局2013年版，第158、166頁?？梢姡罹般F的草案強調(diào)內(nèi)閣總理大臣要擔(dān)負(fù)統(tǒng)一行政的責(zé)任，對其他官員奏事權(quán)有嚴(yán)格限制。由此進(jìn)一步修改的內(nèi)閣官制，仍然保持對官員奏事權(quán)的限制，就引起御史歐陽廉(32)《御史歐家廉奏為內(nèi)閣官制將屆頒布請飭館臣詳慎定擬事》(宣統(tǒng)三年三月十二日)，軍機(jī)處錄副奏折，檔號：03-9301-013。、學(xué)部左丞喬樹楠(33)《學(xué)部左丞喬樹柟奏為內(nèi)閣官制擬請審慎規(guī)定事》(宣統(tǒng)三年三月二十日)，宮中朱批奏折，檔號：04-01-02-0013-006。等的置疑。同時，會議政務(wù)大臣也對《內(nèi)閣官制》及《內(nèi)閣辦事暫行章程》草案有關(guān)奏事權(quán)的規(guī)定提出修改意見。如度支部尚書載澤(34)《度支部呈酌議內(nèi)閣官制說帖》(宣統(tǒng)三年)，宮中朱批奏折，檔號：04-01-02-0014-002。、禮部尚書榮慶(35)《禮部尚書榮慶略舉內(nèi)閣官制數(shù)端淺見說帖》(宣統(tǒng)三年)，宮中朱批奏折，檔號：04-01-02-0014-003。、學(xué)部尚書唐景崇(36)《學(xué)部尚書唐景崇呈內(nèi)閣辦事暫行章程說帖》(宣統(tǒng)三年)，宮中朱批奏折，檔號：04-01-02-0014-006。、陸軍部大臣蔭昌(37)《陸軍部議內(nèi)閣官制草案并按語修正案》(宣統(tǒng)朝)，憲政編查館全宗檔案，檔號：09-01-03-0040-032。等都要求暫時放寬對官員具奏資格、言事范圍的限制。

總體而言，置疑者反對官員具奏須經(jīng)過內(nèi)閣總理大臣，反對限制官員具奏權(quán)力，防止內(nèi)閣總理大臣尾大不掉，危及君權(quán)。最終，清廷頒布的《內(nèi)閣官制》規(guī)定，各部上奏都需要經(jīng)過總理大臣，原先例應(yīng)奏事人員不能自行上奏，都得由國務(wù)大臣(并未限定僅由內(nèi)閣總理大臣)代遞，不過“其法令有特別規(guī)定者不在此限”(38)《內(nèi)閣官制清單》(宣統(tǒng)三年)，宮中朱批奏折，檔號：04-01-13-0436-042。，允許例外?？傮w而言，《內(nèi)閣官制》對官員的奏事權(quán)有一定限制。不過，清廷又頒布《內(nèi)閣辦事暫行章程》作為折衷過渡?！秲?nèi)閣辦事暫行章程》大體延續(xù)舊制，對例應(yīng)奏事人員的上奏權(quán)基本沒有限制，各部尋常例行事件可徑直上奏(需事后抄稿咨送內(nèi)閣備案查核)，只不過要求各部的重要事務(wù)須會同內(nèi)閣總、協(xié)理大臣具奏。(39)《憲政編查館大臣奕劻等呈擬內(nèi)閣辦事暫行章程清單》(宣統(tǒng)三年四月初六日)，軍機(jī)處錄副奏折，檔號：03-9301-043?！秲?nèi)閣官制》與《內(nèi)閣辦事暫行章程》將逐漸對清代奏折制度產(chǎn)生重要影響。

宣統(tǒng)三年四月，責(zé)任內(nèi)閣(又稱皇族內(nèi)閣、暫行內(nèi)閣)成立后，咨行各部衙門，著手劃分重要、尋常、應(yīng)奏、不應(yīng)奏事件。(40)《新內(nèi)閣之內(nèi)容與外論》，《申報》1911年5月23日，第1張第6版。民政部接到責(zé)任內(nèi)閣的行文后，回咨內(nèi)閣，區(qū)分了需要與內(nèi)閣會奏的重要事項及由本部具奏的尋常事項，其中有關(guān)自治、警政、戶籍等的法律章程，官員任用、經(jīng)費預(yù)算及特旨交辦事件，都須與內(nèi)閣會商具奏。(41)《民政部為匯核本部具奏事件事給內(nèi)閣咨文》，宣統(tǒng)三年五月二十七日，民政部檔案，檔號：21-0308-0139。

法部亦擬定了本部重要、尋常、應(yīng)奏、毋庸具奏各項事件咨呈責(zé)任內(nèi)閣核辦。其中，任命內(nèi)外重要司法官員如提法使、部丞參、審檢丞長、大理院推丞等及有關(guān)法律章程的制定變更等事宜，法部都須與內(nèi)閣商議。法部擬定的毋庸具奏事件有八項，包括庭丁職務(wù)章程、各省申報起限展限等一切由部咨結(jié)之案、各省咨送囚犯口糧等、各級審判廳建筑報銷、各省監(jiān)犯病故、匯報正法盜犯、查辦交所習(xí)藝徒犯、司法經(jīng)費等。(42)《承政廳各項具奏事件清冊》(無朝年)，刑法部檔案，檔號：16-02-001-000001-0065。其中，各省監(jiān)犯病故一項，向來是法部年終匯奏；各省審判廳建筑報銷，原應(yīng)由法部匯奏或?qū)Ｗ?；匯報正法盜犯，原本由各省具奏；此時，法部都擬定為毋庸具奏。可見，在暫行閣制下，法部的具奏范圍已有所縮小。

由以上民政部、法部情況可以看出，兩部的重要事務(wù)，如任命主要官員、財政預(yù)算、擬訂法律章程等，在上奏前，都須與內(nèi)閣會商。以內(nèi)閣的強勢地位，很可能會獲得相應(yīng)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)。另外，法部還將不少原應(yīng)上奏的事件擬定為毋庸具奏，上奏范圍有所縮減。

京內(nèi)各部重要、尋常，應(yīng)奏、不應(yīng)奏事件的劃分，不僅涉及內(nèi)閣與各部權(quán)力，更涉及皇帝大權(quán)。暫行內(nèi)閣制下，法部具奏范圍已經(jīng)有所縮小，且民政部與法部的重要事項都應(yīng)與內(nèi)閣會奏，難免會受到內(nèi)閣左右甚至支配。其他各部情況也應(yīng)該大致如此。一方面是各部具奏范圍的縮小，另一方面是責(zé)任內(nèi)閣對各部重要具奏事件的參與乃至掌控，雙重“夾擊”下，皇權(quán)不免會受到影響。如果完全內(nèi)閣成立，則各部向皇帝具奏的事件應(yīng)該會大幅縮減，各部的重要事件的處理、上奏更加受到內(nèi)閣左右，清代皇權(quán)不可能不受到巨大沖擊。

辛亥革命爆發(fā)后，清廷無法控制局勢，只能延請袁世凱出山組織內(nèi)閣。袁世凱要求取得完全內(nèi)閣權(quán)力，暫時停止奏事、入對。(43)中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第37冊，第311頁。在這種情形下，各部例行事件，以及各大臣專行事件都停止上奏，各部已經(jīng)基本喪失了國務(wù)單獨上奏權(quán)。所有應(yīng)行請旨事件都咨行內(nèi)閣核辦，即使必須上奏的也由內(nèi)閣代遞，以閣令或內(nèi)閣擬旨鈐章的形式處理。這樣，奏事權(quán)就集中于內(nèi)閣，各部奏折被極大壓縮。不久以后，袁世凱內(nèi)閣更是進(jìn)一步制定《擬訂奏事制案》，其中規(guī)定“凡關(guān)于國務(wù)統(tǒng)由內(nèi)閣具奏”，具體是：“國務(wù)具奏事件以《內(nèi)閣官制》第十二條所列第一、第二、第三、第四、第五、第六各款為限?！?44)劉路生、駱寶善、村田雄二郎編：《辛亥時期袁世凱秘牘：靜嘉堂文庫藏檔》，中華書局2014年版，第13—15頁。所謂的《內(nèi)閣官制》十二條，主要是規(guī)定應(yīng)經(jīng)內(nèi)閣會議的事項，所列第一至第六條，包括法令官制、預(yù)算決算、條約及重要交涉、奏任以上官員進(jìn)退、各部權(quán)限爭議(45)《內(nèi)閣官制清單》(宣統(tǒng)三年)，宮中朱批奏折，檔號：04-01-13-0436-042。，按照《擬訂奏事制案》，內(nèi)閣具奏事件以此為限。原先《內(nèi)閣官制》第十二條所列的第七條特旨發(fā)交事件，第八條各部重要行政事件等，都不再屬于內(nèi)閣具奏范圍?！稊M訂奏事制案》附則還規(guī)定：本制施行后，“凡從前有奏事權(quán)之官署及例得奏事人員除謝恩、請安外，均不得具奏”；“各省長官及各藩屬長官遇有關(guān)于《內(nèi)閣官制》第十二條第五、第六款事件(按，即有關(guān)奏任以上官員進(jìn)退、各部權(quán)限爭議的事件)均報由內(nèi)閣總理大臣或主管大臣查核具奏”；“除關(guān)于皇室事務(wù)暫照向例辦理外，其行政及司法事件依照現(xiàn)行法令辦理者均毋庸具奏”；“從前專派大臣關(guān)于國務(wù)均咨由內(nèi)閣總理大臣或主管大臣查核具奏”。(46)劉路生、駱寶善、村田雄二郎編：《辛亥時期袁世凱秘牘：靜嘉堂文庫藏檔》，中華書局2014年版，第13—15頁?？梢姡凑铡稊M訂奏事制案》，奏事權(quán)完全歸袁世凱內(nèi)閣獨有，應(yīng)奏事件劇減，清朝皇權(quán)已名存實亡。御史歐家廉就感嘆稱：“以組織內(nèi)閣，停止奏事入對，撤銷值日，人心愈疑，以為實權(quán)既去，空文亦亡，朝廷自此替矣?！?47)《御史歐家廉奏為憂國心切不避斧鉞狂妄直陳仍以醇親王攝政等事奏折》(宣統(tǒng)三年十一月初一日)，軍機(jī)處錄副奏折，檔號：03-8674-012。這是辛亥革命爆發(fā)后，皇權(quán)式微的極端情況。

結(jié) 語

奏折制度是維護(hù)清代皇權(quán)專制的核心制度，內(nèi)外官員直接向皇帝奏報，讓皇帝得以壟斷了上行重要政務(wù)信息，擁有信息上的絕對優(yōu)勢，以保證皇權(quán)專制。尤其是光緒二十七年廢除題本、改題為奏之后，奏折幾乎成為處理國家政務(wù)的唯一書面上奏方式，奏折制度的演變，對清代皇權(quán)、官僚體系，乃至行政制度都有著重大影響。通過本文梳理可知，隨著清末新政的迅速推進(jìn)，奏折制度產(chǎn)生巨大變化。這不僅體現(xiàn)在奏折數(shù)量方面(體現(xiàn)的是奏折內(nèi)容范圍的擴(kuò)大與縮小)，更體現(xiàn)在奏事權(quán)問題的質(zhì)的改變。光緒二十七年以后，由于廢除題本、改題為奏，大部分的題本事件改為奏折具報，加之厲行新政，各省改革迅速推進(jìn)，需要上奏的地方事件大幅增加，導(dǎo)致各省奏折數(shù)量大增，這大大加重了最高統(tǒng)治者的工作負(fù)擔(dān)，影響了清廷的決策效率與質(zhì)量。于是，宣統(tǒng)二年，憲政編查館奏請縮小外省具奏內(nèi)容范圍、例行折件改咨，以減少內(nèi)外折件，但只得到了攝政王的部分同意。在這一過程中，皇帝獲知的信息有所縮減，不過尚不至影響統(tǒng)治大權(quán)。宣統(tǒng)二年十月，清廷決定仿行責(zé)任內(nèi)閣制，先行擬定內(nèi)閣官制。在制訂內(nèi)閣官制時，應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)閣總理大臣責(zé)任、縮小具奏官員范圍，不過，最終清廷擬訂了暫行章程基本維持現(xiàn)狀。宣統(tǒng)三年四月，暫行內(nèi)閣成立后，開始著手與各部劃分重要、尋常及應(yīng)奏、不應(yīng)奏事件范圍，重要事件須與內(nèi)閣會奏，尋常事件則由各部直接上奏。民政部、法部的劃分結(jié)果顯示，各部的重要事務(wù)如任命主要官員、財政預(yù)算、擬訂法律章程等都須與責(zé)任內(nèi)閣會奏，內(nèi)閣奏事權(quán)大增，而不應(yīng)奏事件的區(qū)分則使各部具奏范圍有所縮小。這是在為下一步更趨激烈的改變作準(zhǔn)備。袁世凱內(nèi)閣完全壟斷奏事權(quán)就是奏折制度演變的極端情形。只不過由于清朝覆滅，奏折制度的演變戛然而止。

清廷實施預(yù)備立憲的重要目的之一本是鞏固皇權(quán)，因而才主要仿照日本君主立憲之制，保證“大權(quán)統(tǒng)于朝廷”，但是，隨著預(yù)備立憲的迅速推進(jìn)，尤其是資政院的成立及責(zé)任內(nèi)閣制的逐步施行，仿行立憲與鞏固皇權(quán)之間的內(nèi)在張力愈發(fā)突顯，奏折制的變化就是其中最重要的表現(xiàn)之一。按照《內(nèi)閣官制》的規(guī)定，具奏資格進(jìn)一步縮小、責(zé)任內(nèi)閣奏事權(quán)劇增、奏折內(nèi)容范圍的縮小、奏折在內(nèi)閣總理大臣處先行集中，是一個既定的趨勢。奏折制度的快速變革，甚至動搖了皇權(quán)的根基。