進(jìn)程視角下法院訴訟檔案單套制改革推進(jìn)能力研究
——基于上海市A 區(qū)與B 區(qū)的比較

李麗潔/上海市寶山區(qū)人民法院

2018年，上海市高級(jí)人民法院（簡稱“上海高院”）被最高人民法院確定為案件歸檔方式改革的試點(diǎn)法院；2020年，被國家檔案局等部門確定為“電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理”試點(diǎn)單位。上海高院通過分批試點(diǎn)持續(xù)推進(jìn)歸檔改革，涌現(xiàn)出一系列有效舉措，形成了示范引領(lǐng)效應(yīng)。由于方方面面的原因，試點(diǎn)必然存在多樣的實(shí)踐形態(tài)?，F(xiàn)階段訴訟檔案單套制改革研究多偏重于成果展示與成效評(píng)價(jià)[1]，對(duì)改革過程的研究不足。本文以上海市A、B兩區(qū)法院為對(duì)象，利用比較案例分析方法，致力于對(duì)訴訟檔案單套制改革進(jìn)程進(jìn)行階段化研究，并通過觀察分析、比對(duì)提煉推進(jìn)改革過程中的多個(gè)能力要素，進(jìn)一步優(yōu)化訴訟檔案單套制管理改革的整體推進(jìn)路徑。

1 上海市A、B兩區(qū)法院訴訟檔案單套制改革的總體狀況

1.1 試點(diǎn)任務(wù)：政策背景及領(lǐng)導(dǎo)層面價(jià)值判斷一致

在探索在線訴訟規(guī)則與持續(xù)推進(jìn)智慧法院建設(shè)的大背景下，司法與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深度融合已成為司法體制綜合配套改革任務(wù)的重要內(nèi)容。上海高院抓住國家層面“雙試點(diǎn)”的歷史機(jī)遇，主動(dòng)融入城市數(shù)字轉(zhuǎn)型，做出順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的選擇。A、B兩區(qū)法院都主動(dòng)選擇成為試點(diǎn)，其中，B區(qū)法院于2020年7月成為首批試點(diǎn)的基層區(qū)域法院，雖然很多方面都需從無到有進(jìn)行摸索和建設(shè)，但是它主動(dòng)選擇成為試點(diǎn)的決心，彰顯了其改革進(jìn)取意識(shí)強(qiáng)烈；A區(qū)法院是第三批試點(diǎn)法院，其可借鑒參考的實(shí)踐范例較為豐富，可見其更多關(guān)注的是穩(wěn)步推進(jìn)。但無論側(cè)重如何，二者主動(dòng)選擇成為試點(diǎn)，均是出于提升自身價(jià)值力的戰(zhàn)略判斷。

1.2 推進(jìn)過程：主導(dǎo)部門信息溝通及工作方案存在差異

A區(qū)法院在2021年3月召開會(huì)議共籌試點(diǎn)準(zhǔn)備工作，抽調(diào)各庭室及綜合部門業(yè)務(wù)骨干成立試點(diǎn)小組，確定“調(diào)研取經(jīng)、個(gè)別試點(diǎn)、先易后難”的整體推進(jìn)思路。會(huì)后及時(shí)與高院信息處報(bào)備，爭取技術(shù)支持；并對(duì)接檔案科申請(qǐng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，4月上旬檔案科組織開展了兩次現(xiàn)場授課。4月下旬外包公司升級(jí)改造工作點(diǎn)，在進(jìn)行數(shù)據(jù)測試時(shí)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)全宗號(hào)權(quán)限尚未開通。于是A區(qū)法院檔案室負(fù)責(zé)人及時(shí)向高院檔案科反映問題，要求“問題尚未解決前，各庭室除提交單套制測試數(shù)據(jù)外，仍需重新整理紙質(zhì)卷宗再次提交歸檔”，重復(fù)勞動(dòng)造成各庭室推廣停滯。而直至6月中旬A區(qū)辦公室負(fù)責(zé)人通過外包公司偶然得知全宗號(hào)問題已在5月中旬得到解決，但信息溝通存在斷點(diǎn)，下一步推進(jìn)工作計(jì)劃整體擱置。

B區(qū)法院在全面研判、廣泛征詢基礎(chǔ)上，制定分層分批推進(jìn)工作計(jì)劃，2020年7月選定立案庭和執(zhí)行局率先試點(diǎn)。對(duì)內(nèi)，建立臺(tái)賬工作機(jī)制，及時(shí)聽取審判一線法官和書記員在試點(diǎn)過程中的辦案需求，根據(jù)案件量動(dòng)態(tài)調(diào)配數(shù)據(jù)采集中心的輔助人員和調(diào)整服務(wù)方式；重視業(yè)務(wù)培訓(xùn)，圍繞目錄整理、歸檔操作進(jìn)行指導(dǎo)交流，匯總業(yè)務(wù)問題并逐一解決，做到試點(diǎn)人員應(yīng)會(huì)盡會(huì)；匯聚改革合力，引導(dǎo)法官深度運(yùn)用文書輔助系統(tǒng)與電子簽章，提升電子文書自動(dòng)生成率，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)庭審記錄與電子材料轉(zhuǎn)化的“無縫銜接”。對(duì)外，會(huì)同區(qū)司法局、律工委召開專項(xiàng)推進(jìn)會(huì)，倡導(dǎo)轄區(qū)律所網(wǎng)上遞交立案材料，并設(shè)置專人輔助審核材料質(zhì)量；拓展業(yè)務(wù)培訓(xùn)覆蓋面，將外包公司的掃描質(zhì)檢人員納入進(jìn)來，提升人員電子訴訟材料錄入的標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)；擴(kuò)大宣傳，用好法院公眾號(hào)，將操作指南及流程上線發(fā)布，進(jìn)一步拓展受眾面。

1.3 最終走向：改革效果呈現(xiàn)差異

試點(diǎn)2個(gè)月，B區(qū)法院立案庭完成2000余件，執(zhí)行局完成400余件。以此為基礎(chǔ)進(jìn)行全面推廣，半年后實(shí)現(xiàn)單套制歸檔率達(dá)97%以上。2022年，上海高院選擇在B區(qū)法院召開全市法院全面推進(jìn)電子卷宗單套制歸檔改革試點(diǎn)工作會(huì)[2]，并組織全市法院現(xiàn)場觀摩學(xué)習(xí)。同時(shí)，上海市檔案局現(xiàn)場調(diào)研改革成果，經(jīng)評(píng)定授予B區(qū)法院檔案室“上海市示范數(shù)字檔案室”稱號(hào)[3]。而A區(qū)法院試點(diǎn)2個(gè)月單套制歸檔成功率為零，僅存零星測試數(shù)據(jù)；半年后完成電子卷宗單套制歸檔125本，適用率為2.6%；推進(jìn)會(huì)上由同批試點(diǎn)中其他區(qū)法院做表態(tài)發(fā)言，可以看出其未得到主導(dǎo)試點(diǎn)的上級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)可。

2 上海市A、B兩區(qū)法院訴訟檔案單套制改革的深度分析

2.1 引入改革進(jìn)程理念，構(gòu)建階段式分析框架

試點(diǎn)改革的進(jìn)程并不是從高風(fēng)險(xiǎn)到低風(fēng)險(xiǎn)的單向度進(jìn)程，試點(diǎn)類型也不是遵循從“試錯(cuò)”到“示范”的漸進(jìn)式發(fā)展，而是會(huì)出現(xiàn)不同政策情境下各類試點(diǎn)類型相互嵌套的特征，會(huì)出現(xiàn)整體試點(diǎn)類型競相迸發(fā)的情形[4]。如，B區(qū)法院通過“先行先試”走在改革前列，而A區(qū)法院因突發(fā)事件打亂了改革的漸進(jìn)步驟。站在這個(gè)角度來思考，A、B區(qū)試點(diǎn)進(jìn)程是任何試點(diǎn)改革進(jìn)程中多樣情境的客觀反映。跳出結(jié)果評(píng)價(jià)，站在基層單位執(zhí)行訴訟檔案單套制改革的整體視角，筆者認(rèn)為可將整體改革進(jìn)程分解為投入階段、過程階段、產(chǎn)出階段，其中投入階段包括行政、技術(shù)與業(yè)務(wù)三方面籌備，過程階段涵蓋溝通處理與試點(diǎn)落實(shí)兩種類型，產(chǎn)出階段具備質(zhì)效呈現(xiàn)與輿論影響雙重維度。

2.2 參照已建框架，重構(gòu)試點(diǎn)執(zhí)行過程

2.2.1 投入階段

A、B區(qū)法院均屬郊區(qū)法院，其區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平不相上下，法院信息化建設(shè)水平及對(duì)接上級(jí)法院業(yè)務(wù)指導(dǎo)狀況比較相似。此外，A區(qū)法院檔案部門干部平均年齡37歲，包含中國人民大學(xué)、上海大學(xué)、蘇州大學(xué)檔案專業(yè)畢業(yè)生3名；B區(qū)法院檔案部門干部最年輕的為53歲，只有1名計(jì)算機(jī)專業(yè)畢業(yè)生。相較于B區(qū)，A區(qū)法院人員配備、試點(diǎn)時(shí)機(jī)都更具優(yōu)勢。

然而，由于投入階段的準(zhǔn)備工作存在差異，后續(xù)推進(jìn)有著截然不同的走勢。B區(qū)法院率先請(qǐng)戰(zhàn)，其更具改革創(chuàng)新意識(shí)，使得全員對(duì)試點(diǎn)有著較好的思想基礎(chǔ)，屬于行政主導(dǎo)型的試點(diǎn)改革。因此，在廣泛動(dòng)員與征求意見、制定推進(jìn)流程與分解任務(wù)上更具全局性、整體性。而A區(qū)法院決定試點(diǎn)后，及時(shí)對(duì)接高院信息化部門、檔案部門、外包公司，在技術(shù)準(zhǔn)備、專業(yè)準(zhǔn)備方面更及時(shí)高效；指派業(yè)務(wù)骨干負(fù)責(zé)試點(diǎn)具體工作，業(yè)務(wù)主導(dǎo)的色彩鮮明。但在全院思想動(dòng)員、廣泛采納意見等方面缺乏更為主動(dòng)的作為，造成部分工作人員對(duì)試點(diǎn)工作缺乏正確認(rèn)知。

2.2.2 過程階段

任何改革都是新舊勢力、新老力量的博弈與較量，一般呈現(xiàn)為合作、妥協(xié)、對(duì)抗三種表現(xiàn)形式。必須做好動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)與平衡，積極調(diào)動(dòng)一切合作力量，引導(dǎo)妥協(xié)力量向正面作用轉(zhuǎn)換，化解對(duì)抗力量實(shí)現(xiàn)相互配合。在訴訟檔案單套制改革推進(jìn)過程中，其互動(dòng)關(guān)系主要分為：對(duì)內(nèi)，試點(diǎn)專班/小組與單位黨組、辦公室與檔案室、檔案室內(nèi)部干部、檔案室與信息化部門、辦公室與其他部門（業(yè)務(wù)庭室、法宣部門、審判管理部門）；對(duì)外，信息服務(wù)外包公司、律師、當(dāng)事人及協(xié)同部門。

A區(qū)選用業(yè)務(wù)主導(dǎo)型推進(jìn)機(jī)制，存在信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)與整合內(nèi)外資源的短板，整體進(jìn)程容易受某一環(huán)節(jié)突發(fā)事件的影響。具體表現(xiàn)為：在外包公司發(fā)現(xiàn)流程上的問題后，由檔案室負(fù)責(zé)人與高院檔案部門協(xié)調(diào)，溝通后反饋信息，并對(duì)接后續(xù)工作；針對(duì)流程中存在的問題并未廣泛征求意見，而是簡單地規(guī)定使用雙套制歸檔模式，極大削減配合庭室的改革熱情；對(duì)上工作進(jìn)展定期匯報(bào)機(jī)制存在盲點(diǎn)，致使上下信息溝通出現(xiàn)“鴻溝”，導(dǎo)致下一步計(jì)劃一直擱置；對(duì)外多以“非正式溝通”方式進(jìn)展，對(duì)律所、外包公司等的約束較差。

B區(qū)實(shí)踐中選用“行政助力+ 業(yè)務(wù)協(xié)同”模式，既具備領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)關(guān)注的行政優(yōu)勢，還兼有業(yè)務(wù)主導(dǎo)型的先鋒動(dòng)力與流程標(biāo)準(zhǔn)化的優(yōu)勢。對(duì)內(nèi)，培訓(xùn)的課程設(shè)計(jì)加入闡述試點(diǎn)意義、試點(diǎn)背景、功能設(shè)計(jì)等內(nèi)容，引入“內(nèi)部大比武”進(jìn)一步提高價(jià)值認(rèn)同；對(duì)外，重視與支持部門構(gòu)建互動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)輔助人員培訓(xùn)，配合審判管理部門設(shè)計(jì)流程，并提升人員標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)。以業(yè)務(wù)庭室試點(diǎn)為核心，緊抓臺(tái)賬溝通機(jī)制，實(shí)時(shí)跟蹤進(jìn)展、收集問題，協(xié)同檔案部門、信息化部門發(fā)現(xiàn)一個(gè)、解決一個(gè)；注重暢通業(yè)務(wù)溝通平臺(tái)，進(jìn)一步引入外部協(xié)作力量，會(huì)同區(qū)司法局、律工委召開專項(xiàng)推進(jìn)會(huì)。

2.2.3 產(chǎn)出階段

從試點(diǎn)質(zhì)效來看，A區(qū)不甚理想。B區(qū)則拓展工作思路，以文件流管理推動(dòng)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)再造，具體表現(xiàn)為借助全程司法數(shù)據(jù)鏈的基礎(chǔ)供給作用，打通全流程網(wǎng)上辦案各個(gè)環(huán)節(jié)、消弭結(jié)構(gòu)性張力，聯(lián)通網(wǎng)上立案、電子送達(dá)、電子簽章、庭審記錄方式改革、裁判文書電子簽發(fā)、智慧執(zhí)行等多項(xiàng)改革，形成1+1＞2的效應(yīng)；注重及時(shí)評(píng)估總結(jié)，并上升到制度創(chuàng)新，制定了《電子送達(dá)操作流程》《電子訴訟檔案單套管理指南》等文件，明確目標(biāo)、清晰流程，以每一點(diǎn)小幅度核心內(nèi)容的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)大幅度整體重塑；發(fā)揮宣傳輿論導(dǎo)向，善于發(fā)掘亮點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)， 配合廣泛宣傳、持續(xù)普及，使得創(chuàng)新被更多人了解、認(rèn)同、支持，形成良好的試點(diǎn)氛圍。

3 對(duì)推進(jìn)機(jī)關(guān)檔案單套制改革的啟示

3.1 打造“三位一體”的推進(jìn)機(jī)制

無論是法院還是其他部門，都應(yīng)以“行政—技術(shù)—專業(yè)”的形態(tài)推動(dòng)檔案單套制改革，打造“三位一體”的推進(jìn)機(jī)制。行政要素充分運(yùn)用科層制管理的政治權(quán)威性凝聚推進(jìn)改革的共識(shí)，技術(shù)要素憑借實(shí)驗(yàn)、測試修正循環(huán)的完整性保障試點(diǎn)落實(shí)，專業(yè)要素發(fā)揮術(shù)業(yè)專攻的科學(xué)連貫性推動(dòng)工作走向深入。既要避免因領(lǐng)導(dǎo)注意力的變化干擾進(jìn)程，又要避免技術(shù)與業(yè)務(wù)“兩張皮”，更要確保推進(jìn)改革僅存在難易繁簡的先后差異，不存在類型或部門的特殊性。具體實(shí)踐中，體現(xiàn)為單位領(lǐng)導(dǎo)班子賦予改革專班合法地位、設(shè)計(jì)支持改革運(yùn)行保障機(jī)制。改革專班成員由業(yè)務(wù)部門經(jīng)民主推選產(chǎn)生，負(fù)責(zé)改革動(dòng)員、意見征詢等工作，最終確定推進(jìn)流程與任務(wù)分解等流程框架。同時(shí)，信息部門作為技術(shù)支持部門，重點(diǎn)負(fù)責(zé)軟硬件升級(jí)、數(shù)據(jù)處理技術(shù)優(yōu)化及接口對(duì)接測試等；檔案部門作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，著力解決業(yè)務(wù)流程互聯(lián)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化管理、操作流程規(guī)范化等方面存在的問題。尤其在試行過程中，改革專班要圍繞業(yè)務(wù)為核心，統(tǒng)籌三方面要素，在推進(jìn)階段善用行政強(qiáng)制性，在可行性論證階段平衡專業(yè)要素與技術(shù)要素之間的張力。

3.2 制定動(dòng)態(tài)更新的分步計(jì)劃

任何改革都不是一蹴而就的，必須經(jīng)過詳細(xì)完整的可持續(xù)性創(chuàng)新過程，最重要是做到依據(jù)形勢動(dòng)態(tài)更新計(jì)劃。一是從無到有的階段。調(diào)動(dòng)目標(biāo)群體的價(jià)值認(rèn)同，可通過組織學(xué)習(xí)已有范例，形成整體性的改革體驗(yàn)；指派專人學(xué)習(xí)操作流程，夯實(shí)改革的技術(shù)與專業(yè)基礎(chǔ)；在落實(shí)試點(diǎn)方面，必須統(tǒng)籌做好民意匯集與能力評(píng)議等工作，充分發(fā)揮試點(diǎn)主體的自主性。二是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的創(chuàng)新突擊階段。進(jìn)一步完善創(chuàng)新核心內(nèi)容的可調(diào)適性，確定以業(yè)務(wù)協(xié)同為主導(dǎo)的推進(jìn)策略，一方面通過臺(tái)賬實(shí)時(shí)記錄試點(diǎn)進(jìn)展情況及問題，另一方面通過平臺(tái)搭建優(yōu)化業(yè)務(wù)交流合作，技術(shù)與專業(yè)要素持續(xù)跟進(jìn)，切實(shí)解決問題。三是點(diǎn)到面的創(chuàng)新開拓階段。將創(chuàng)新流程清晰化、客觀化、常態(tài)化，注重綜合運(yùn)用持續(xù)培訓(xùn)、目標(biāo)量化、影響擴(kuò)散等手段，使創(chuàng)新在互動(dòng)中被廣泛接受。四是從有到優(yōu)的階段。通過質(zhì)效評(píng)估、循環(huán)優(yōu)化、廣泛宣傳，使大家對(duì)創(chuàng)新從了解到認(rèn)同再到支持，進(jìn)而成為具有穩(wěn)定性的管理手段乃至工作制度。

3.3 注重溝通平衡四類關(guān)系

機(jī)關(guān)檔案單套制改革的重要推動(dòng)力量是機(jī)關(guān)內(nèi)的檔案部門。在持續(xù)推進(jìn)改革的過程中，檔案部門開展工作要重視溝通環(huán)節(jié)，一方面要建立溝通機(jī)制，另一方面要暢通溝通平臺(tái)。以法院訴訟檔案單套制改革為例，工作中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)維護(hù)好四類關(guān)系。

一是檔案部門內(nèi)部。作為新興技術(shù)試點(diǎn)，年輕干警在專業(yè)知識(shí)與接受新事物方面具有優(yōu)勢，一般會(huì)被選定為試點(diǎn)中的業(yè)務(wù)骨干；檔案部門負(fù)責(zé)人大多業(yè)務(wù)熟練、經(jīng)驗(yàn)豐富，他們?cè)趯?duì)外對(duì)內(nèi)的“非正式溝通”上發(fā)揮著重要作用。因此要明確好年輕干部與業(yè)務(wù)骨干的職責(zé)范圍，做好業(yè)務(wù)骨干與行政科層的銜接，既要為年輕干部開辟干事創(chuàng)業(yè)的疆域，又要挖掘業(yè)務(wù)骨干的影響潛力，最大限度整合優(yōu)勢。

二是檔案部門與業(yè)務(wù)部門。法院檔案工作是以審判執(zhí)行為核心開展工作，雖然檔案部門是推動(dòng)單套制改革的重要部門，但業(yè)務(wù)部門才是改革的主導(dǎo)部門。在整個(gè)推進(jìn)過程中，初期要做好意見征集與系統(tǒng)操作培訓(xùn)工作，中期要及時(shí)了解困難、堵點(diǎn)等并給出解決對(duì)策，后期要配合做好流程與權(quán)責(zé)明晰化、穩(wěn)定化、制度化方面的工作。

三是檔案部門與支持部門。推動(dòng)機(jī)關(guān)內(nèi)部訴訟檔案單套制歸檔改革試點(diǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要做好軟硬件升級(jí)工作，與信息化部門構(gòu)建互動(dòng)反饋的良性循環(huán)；又要營造創(chuàng)新改革的工作氛圍，充分發(fā)揮宣傳部門的輿論引導(dǎo)作用。一方面對(duì)自身業(yè)務(wù)進(jìn)行再造升級(jí)，需要與負(fù)責(zé)掃描質(zhì)檢的外包企業(yè)做好標(biāo)準(zhǔn)化銜接，另一方面對(duì)審判流程進(jìn)行再造優(yōu)化，需要及時(shí)向?qū)徟泄芾聿块T反映問題并尋求支持。

四是檔案部門與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于任何改革，贏得領(lǐng)導(dǎo)的持續(xù)關(guān)注、獲得科層權(quán)威助力是改革的底氣。從某種意義上講，訴訟檔案單套制改革中硬件優(yōu)化與軟件創(chuàng)新僅是一種表象變化，最重要的是檔案管理理念、方式的創(chuàng)新，以及檔案管理者角色的重新定位。因此，在與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)接中，檔案部門要做到初期講清改革初衷、中期全面匯報(bào)改革進(jìn)展、后期發(fā)掘規(guī)律與尋找亮點(diǎn)。