電子文件單套制歸檔實施困境與優(yōu)化路徑

龔駿骎 顏祥林/南京大學(xué)信息管理學(xué)院

1 問題的提出

電子文件單套制，是指原生電子文件僅以電子的形式進行流轉(zhuǎn)、保存，即“電子單軌制運行”+“電子單套制保存”[1]。新修訂《檔案法》第三十七條規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，從國家層面承認了電子檔案的法律效力。近年來，國內(nèi)以電子文件單套制歸檔為主題的文獻多從單套制概念辨析、單套制技術(shù)方案、單套制實施可行性、單套制推進策略等方面進行研究。實踐方面，在“十三五”期間，國家檔案局組織了一批企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理試點，共有60家試點企業(yè)，2021年試點企業(yè)基本完成了試點工作，形成了良好經(jīng)驗，實現(xiàn)了部分電子文件的單套制歸檔。

除了國家檔案局試點機構(gòu)，現(xiàn)實中許多企事業(yè)機構(gòu)也在積極探索電子文件單套制歸檔，如在系統(tǒng)中加入四性檢測、電子簽章等技術(shù)，并與業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)歸檔接口，具備了相應(yīng)的技術(shù)基礎(chǔ)。但很遺憾的是，本文調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)機構(gòu)并未實現(xiàn)真正的電子文件單套制，只是將系統(tǒng)中的電子文件提供查閱利用，而保存紙質(zhì)版作為憑證，即“雙套制”。只靠技術(shù)的“剛性嵌入”，缺少相關(guān)管理理念的更新、制度的變革、組織的轉(zhuǎn)型和流程的再造，電子文件單套制歸檔無法在機構(gòu)中真正落實。因此，應(yīng)該對機構(gòu)中電子文件單套制歸檔的實施目標和推進路徑進行反思和調(diào)整，推進單套制不能只靠技術(shù)的單維度賦能，還需要理念、制度、環(huán)境等多個維度的協(xié)同支持。不能只考慮技術(shù)上“能不能”，也要考慮管理上“可不可行”。

2 文獻回顧與分析框架

2.1 文獻回顧

國內(nèi)對電子文件單套制歸檔的研究集中在近五年。2020年以前，對單套制的研究以概念辨析和可行性研究為主，錢毅辨析了“軌”“套”“份”的不同含義，認為電子文件管理模式可以通過“型式+要素”的形式進行組合表達，把以單軌制為核心的電子文件管理模式簡述為“單軌運行+雙套保存+多份利用”的組合形式[2]；馮惠玲認為獨立地運用電子方式管理和保存電子文件是未來的工作方向，即走向電子文件單軌制，此處的單軌指電子文件單軌單套[3]；陳海平、智璐璐、左宏嫄等從法規(guī)政策、保存技術(shù)、管理人員、歸檔流程、技術(shù)手段等方面討論了實現(xiàn)單門類電子文件單套制管理的可能性[4][5]。

2020年新修訂《檔案法》出臺之后，對電子文件單套制的研究進入以實踐探索、立法解讀和技術(shù)方案研究為主的階段。立法解讀方面，李海濤、郭靜梳理了國內(nèi)外電子文件證據(jù)立法的類型、內(nèi)容、程序及司法實踐[6][7]，并以廣東省為例提出了電子文件證據(jù)立法的對策[8]；實踐探索方面，以國家電網(wǎng)公司為代表，其研究人員對企業(yè)文書類、財務(wù)類、工程類電子文件管理進行了實踐探索，并對歸檔模式進行了思考[9-11]；技術(shù)方案方面，區(qū)塊鏈、電子簽名技術(shù)在單套制歸檔中的應(yīng)用，以及業(yè)務(wù)系統(tǒng)、OA系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)的對接，是國內(nèi)學(xué)者研究的熱點。

電子文件單套制的理論和實踐都在如火如荼地推進，但對當前機構(gòu)單套制歸檔實施落地過程中存在的現(xiàn)實困境的研究較少，從單套制歸檔技術(shù)方案的應(yīng)用到電子文件單套制真正實現(xiàn)落地，仍需要探索研究。

2.2 分析框架

為了更充分地分析現(xiàn)實中機構(gòu)電子文件單套制實施的困境，筆者對南京及周邊地區(qū)的部分高校、企業(yè)進行了實地調(diào)研與訪談。在前期調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)不同機構(gòu)在面對電子文件單套制時，持有的態(tài)度也不同。

對于亟待實施電子文件單套制的機構(gòu)，檔案人員更關(guān)注新技術(shù)的應(yīng)用和信息系統(tǒng)的建設(shè)，認為技術(shù)是電子文件單套制歸檔實施的關(guān)鍵。而部分應(yīng)用了電子簽章、區(qū)塊鏈等電子文件可信長期保存技術(shù)的機構(gòu)，其電子文件未如設(shè)想那樣實現(xiàn)單套制管理。這些機構(gòu)雖然具備了電子文件單套制歸檔的技術(shù)，其檔案部門依然會選擇以紙質(zhì)版文件作為憑證，而不是將歸檔的電子文件作為憑證。

為了更系統(tǒng)和深入地分析困境形成的原因，本文借鑒了TOE框架，即Tornatizky和Fleischer提出的技術(shù)（Technology）—組織（Organization）—環(huán)境（Environment）分析框架[12]。TOE框架把影響一個企業(yè)或組織實施技術(shù)創(chuàng)新的因素歸納為技術(shù)層面、組織層面與環(huán)境層面三類。其中，技術(shù)因素關(guān)注技術(shù)特征與組織的匹配程度；組織因素涉及組織的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、資源冗余、內(nèi)部溝通機制等；環(huán)境因素包括需求壓力、制度環(huán)境等外部因素[13]。TOE框架是一種通用理論，機構(gòu)在研究一項技術(shù)的影響因素、判斷是否該應(yīng)用這項技術(shù)時，會用到這一理論。機構(gòu)電子文件單套制歸檔的實施作為一種機構(gòu)發(fā)展策略，涉及新技術(shù)的采納與應(yīng)用，適合使用TOE框架進行分析。

基于TOE框架，本文將影響電子文件單套制歸檔實施效果的因素劃分為技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素，并據(jù)此結(jié)合機構(gòu)的實際建構(gòu)分析框架：一是技術(shù)因素。包括技術(shù)和技術(shù)管理能力，在電子文件單套制歸檔的過程中，技術(shù)主要包含電子文件的四性保障技術(shù)、長期可信保存技術(shù)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)的對接技術(shù)、系統(tǒng)的建設(shè)技術(shù)等；技術(shù)管理能力主要指機構(gòu)人員對技術(shù)的應(yīng)用能力及管理能力。二是組織因素。包括制度與人員，制度方面包含機構(gòu)信息化的頂層設(shè)計與制度規(guī)范、檔案部門的信息化機構(gòu)設(shè)置與電子文件歸檔制度、部門間的溝通協(xié)同；人員方面主要包含前端業(yè)務(wù)人員和檔案人員的檔案意識與素質(zhì)。三是環(huán)境因素。包括法律規(guī)范與社會認知，法律規(guī)范包括國家的相關(guān)立法、國家檔案局制定的行業(yè)標準等；社會認知指整個社會實施電子文件單套制管理的情況，以及認同電子文件憑證效力的程度。

3 現(xiàn)實困境

3.1 技術(shù)困境

在前期訪談中，機構(gòu)檔案人員均表現(xiàn)出對電子文件單套制歸檔中技術(shù)的重視，認為技術(shù)的運用是解決電子文件單套制歸檔中問題的決定性因素，存在“只要技術(shù)平臺建設(shè)完成并投入應(yīng)用，電子文件單套制歸檔就能順利進行”的觀點。然而從多家機構(gòu)的調(diào)研結(jié)果來看，事實并不如此，已經(jīng)建設(shè)了電子簽章系統(tǒng)、區(qū)塊鏈檔案系統(tǒng)等的機構(gòu)，也存在著對技術(shù)的信任問題以及掌握應(yīng)用新技術(shù)的能力問題。

3.1.1 長期保存技術(shù)的可信問題

可信電子文件是指具備真實性、可靠性、完整性和可用性的電子文件，它具備證據(jù)性、憑證性等可信賴品質(zhì)。新《檔案法》規(guī)定，“電子檔案應(yīng)當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，對電子文件的憑證作用和效力予以了認可。相關(guān)實踐經(jīng)驗表明，確保電子檔案的真實、可靠、完整、安全，是推動單套制改革的重中之重[14]。對電子文件信任度低、無法確保電子文件完整性和可用性、缺乏技術(shù)支持等，是機構(gòu)電子文件單套制歸檔管理存在的重要問題。

機構(gòu)檔案人員對電子檔案的長期保存一直持有謹慎態(tài)度，而當前電子檔案的長期保存技術(shù)仍處于研究探索階段，電子文件產(chǎn)生時間并不長，而紙質(zhì)文件保存技術(shù)已經(jīng)經(jīng)過幾百年、上千年的檢驗。電子文件究竟能在保持“真實、可靠、完整、可用”的屬性下保存多久，現(xiàn)在保存的電子文件經(jīng)過幾十年之后能否正常讀取，電子文件在保存過程中出現(xiàn)意外損壞或磨損等情況該如何處理，出現(xiàn)意外該如何挽救等，這些問題沒有解決，成為機構(gòu)檔案人員不愿意實施機構(gòu)電子文件單套制的重要原因。由于檔案的保存狀況與檔案人員的績效掛鉤，檔案人員出于確保安全的保守考慮，在可信電子文件的長期保存技術(shù)在實踐中得到檢驗之前，不敢貿(mào)然對具有較高價值的電子文件進行單套制保管。

3.1.2 新技術(shù)的應(yīng)用能力不強

工作人員技術(shù)應(yīng)用能力影響技術(shù)效能發(fā)揮。在電子文件單套制實施過程中，由于大多數(shù)檔案人員與業(yè)務(wù)人員并不具備較高的信息技術(shù)素養(yǎng)，即使機構(gòu)應(yīng)用了電子簽章、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，他們也不了解其中的實現(xiàn)機制或原理，在實際操作中往往延續(xù)著傳統(tǒng)的文件歸檔操作模式。

技術(shù)只是管理的輔助內(nèi)容，離開了管理的創(chuàng)新，單純的技術(shù)創(chuàng)新對電子文件單套制歸檔的推動作用極其有限，實踐也證明了這一點。部分機構(gòu)在對接業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)、建設(shè)電子簽章系統(tǒng)之后，只是將這些新技術(shù)用于電子文件批量轉(zhuǎn)移或保存，名為電子文件單套制歸檔，實際上依然以打印的紙質(zhì)版本蓋章后作為有憑證效力的原件，利用新技術(shù)保存的電子文件只作為查閱的副本使用，本質(zhì)上還是電子文件雙套制的管理模式。

3.2 組織困境

除了技術(shù)上的困境，機構(gòu)內(nèi)阻礙電子文件單套制實施的因素是組織因素。機構(gòu)的信息化規(guī)劃（包含電子文件歸檔與電子檔案管理制度等）滯后、工作人員意識與操作方式跟不上文檔管理模式的轉(zhuǎn)變，依然保持著紙質(zhì)文檔管理或雙套制管理的習(xí)慣，因此在應(yīng)用了可信長期保存新技術(shù)的機構(gòu)中，電子文件也無法實現(xiàn)真“單套”。

3.2.1 缺少針對電子文件歸檔的信息化頂層設(shè)計

制約機構(gòu)電子文件單套制歸檔的一個重要障礙是缺少針對電子文件歸檔的信息化頂層設(shè)計。電子文件的單套制歸檔不是單一部門的工作，需要多個部門協(xié)同，應(yīng)該在進行信息化頂層設(shè)計時，就考慮電子文件歸檔的需求，在建設(shè)各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)和檔案系統(tǒng)時，提前建設(shè)好對接接口，設(shè)計好文件流轉(zhuǎn)、歸檔、接收、檢測的統(tǒng)一規(guī)范流程。

但現(xiàn)實中，部分機構(gòu)的信息化規(guī)劃只是將各個部門的信息化計劃整合在一起，缺少了對各個部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，電子文件的流轉(zhuǎn)規(guī)范性差。機構(gòu)電子文件形成的原生系統(tǒng)眾多，除了OA系統(tǒng)，還有財務(wù)系統(tǒng)、工程系統(tǒng)等，不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)中文件流轉(zhuǎn)的流程和規(guī)范都不一樣。缺少體現(xiàn)電子文件歸檔需求的信息化頂層設(shè)計，現(xiàn)實中電子文件單套制歸檔推行受限嚴重。

3.2.2 業(yè)務(wù)人員的檔案意識不強

機構(gòu)電子文件歸檔工作一直存在一個問題，就是前端業(yè)務(wù)人員進行文件歸檔工作時缺乏規(guī)范性。一方面，前端業(yè)務(wù)部門中，負責(zé)文件保管的人員不是專職檔案人員，而是由某個業(yè)務(wù)人員兼職。這些兼職檔案人員的變動很大，他們的檔案意識不強，部門也沒有設(shè)置約束機制，不能指望他們自覺、主動、高質(zhì)量地完成歸檔工作，文件歸檔的質(zhì)量難以保證。

另一方面，如果要進行電子文件單套制歸檔，由于工作慣性等原因，兼職的檔案人員工作理念大多停留在紙質(zhì)檔案管理上，他們對電子文件四性保障的意識比較薄弱，突然轉(zhuǎn)到電子文件單套制歸檔，他們存在不適。電子文件的特性要求前端每個環(huán)節(jié)都必須程序合規(guī)，而前端人員文件歸檔缺乏規(guī)范性，會給電子文件四性保障帶來極大隱患，如紙質(zhì)文件歸檔時，某些文件領(lǐng)導(dǎo)沒有簽字或者讓人代簽、電子文件的某些附件沒有上傳等，都會損害電子文件的完整性、可信性。

3.3 環(huán)境困境

在已有研究和實踐中，外部因素是常被忽略的因素。根據(jù)不同機構(gòu)檔案人員的訪談結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)外部環(huán)境的驅(qū)動有時比內(nèi)部環(huán)境的主動改變更能推動機構(gòu)電子文件單套制歸檔的開展。受訪的檔案人員表示，檔案主管部門對其單位檔案工作進行指導(dǎo)或提出要求、新的行業(yè)規(guī)范或地方規(guī)范出臺，會大大推動電子文件歸檔工作的開展；也有部分檔案人員提出，相關(guān)機構(gòu)對電子文件憑證效力的不認可，是阻礙機構(gòu)實施電子文件單套制管理的重要原因。

3.3.1 電子文件的效力與地位有待進一步明晰

近幾年，電子文件的法律效力和憑證作用逐漸得到認可。2019年4月，國務(wù)院令第716號《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》指出：“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力?！毙隆稒n案法》第三十七條規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。

國家層面，電子檔案的法律效力已得到確認。但有研究指出，如今我國還沒有一部專門的法律揭示電子文件法律證據(jù)地位及其效力強弱，當前人們通過推動電子證據(jù)保全研究和實踐來間接確保電子文件證據(jù)資格和證明能力，也并未從根本上解決因電子文件自身證據(jù)效力無法直接衡量而帶來的工作困擾[15]。相關(guān)文獻分析認為，“檔案人員最注重標準規(guī)范。推進國有企業(yè)電子公文單套制歸檔，至少需要國家或行業(yè)從兩個方面進行規(guī)范指引”[16]。高校檔案人員面對電子文件單套制歸檔時也有同樣的顧慮。

機構(gòu)檔案人員認可電子檔案的法律效力，但現(xiàn)階段的檔案工作可能并不會僅因新修訂《檔案法》的施行而對電子檔案管理做出大的改動。雖然《檔案法》對全國的檔案工作都有指導(dǎo)和規(guī)范作用，但各機構(gòu)檔案工作有自己專門的管理規(guī)范，且實際工作中主要受當?shù)貦n案主管部門的指導(dǎo)。在行業(yè)規(guī)范或當?shù)貦n案主管部門沒有提出新要求之前，機構(gòu)檔案部門缺少充足外力推動電子文件單套制歸檔工作開展。

3.3.2 相關(guān)機構(gòu)對電子文件單套制的認可度不高

除了上述因素，外部的相關(guān)機構(gòu)對電子文件單套制的態(tài)度也是影響機構(gòu)電子文件單套制歸檔實施的重要因素。機構(gòu)在實施內(nèi)部策略之前，一般會先調(diào)研同行對于同一個問題的解決方式。關(guān)于電子文件單套制歸檔的實施，許多機構(gòu)都在觀望其他同行的做法，如果同行都開始推動電子文件單套制實施，那為了不落后于同行水平，他們也會開始探索在本單位實施；如果同行都沒有開展電子文件單套制管理，那么他們也會更加慎重地考慮在本單位實施的風(fēng)險和收益。

當前真正實現(xiàn)了電子文件單套制管理的機構(gòu)非常少，這些機構(gòu)多為國家檔案局確立的第一批和第二批試點單位。在這樣的環(huán)境下，一些在實際工作中已經(jīng)產(chǎn)生了單套制需求的機構(gòu)會出于和同行保持一致的考慮，或者害怕只有本單位推行了電子文件單套制，電子文件效力在與其他機構(gòu)進行交互時得不到認可，最后還是要保存紙質(zhì)版文件，而放棄嘗試進行電子文件單套制歸檔。

4 優(yōu)化路向

4.1 技術(shù)性優(yōu)化：分階段實現(xiàn)電子文件單套制歸檔

研究指出：“實現(xiàn)單套制絕非易事，要完全終止電子檔案的雙套制管理模式，代之以單套制歸檔和管理模式，至少在目前還是不現(xiàn)實的。”“在現(xiàn)階段，國家政策層面的改變只能是從強制雙套制轉(zhuǎn)向任意單套制。換句話說，既不可能完全終止雙套制，也不可能強制推行單套制。”[17]機構(gòu)電子文件歸檔現(xiàn)狀也印證了這一觀點，離電子文件實現(xiàn)全部單套制歸檔還有很長一段路要走，需要分階段一步一步實施。電子文件從產(chǎn)生到今天，尚不足100年；從人們開始思考對電子文件進行長期保存到今天，還不到20年；可信電子文件的長期保存技術(shù)，還停留在理論設(shè)想和接受實踐檢驗的階段。在第一批電子文件達到可信長期保存的效果之前，沒有人知道電子文件在保存過程中會遇到什么問題。因此，為了保證電子文件保管的安全性，機構(gòu)電子文件的單套制歸檔需要從試點開始，分階段進行。

第一階段，可以從機構(gòu)電子文件中保存價值較低、不是特別重要且流轉(zhuǎn)相對簡單、便于保障電子文件四性的部分文件開始，以這部分文件為樣本，以制度和標準為基礎(chǔ)，以區(qū)塊鏈、電子印章等可信長期保存技術(shù)為保障，建立一套機構(gòu)電子文件單套制歸檔模式，并在實踐中進行檢驗，及時查漏補缺。試運行3—5年后，形成相對完善的工作方案。

第二階段，嘗試將第一階段的技術(shù)和模式推廣到其他部分的電子文件上，出于安全考慮，在對電子文件進行嚴格保管的同時，依然保存紙質(zhì)版本。日常查檔和作為憑證逐漸以電子檔案為主，紙質(zhì)版本逐漸僅作備份，慢慢形成以電子版本為主的電子文件雙套制保管模式。在這個階段，除了技術(shù)上的推廣，檔案人員還要了解并掌握這些技術(shù)的原理、不足和應(yīng)對方法，提升應(yīng)用新技術(shù)的能力。

第三階段，在前兩個階段的嘗試取得成功、確定電子文件可以在確保真實、完整、可靠、可用、可信的基礎(chǔ)上長期保存之后，將經(jīng)驗進行總結(jié)，融入機構(gòu)電子文件單套制歸檔的具體規(guī)范性文件，如電子文件歸檔范圍和保管期限表等，全面推行電子文件單套制歸檔，不再對紙質(zhì)文件進行保管，最終實現(xiàn)機構(gòu)電子文件單套制管理。

4.2 組織性優(yōu)化：將電子文件歸檔工作納入機構(gòu)頂層設(shè)計

科技檔案工作中有“三納入”制度，即要求將本單位的檔案工作納入單位工作的計劃、納入管理制度、納入有關(guān)人員的職責(zé)范圍。機構(gòu)電子文件歸檔也一樣，屬于整個單位的工作，應(yīng)將電子文件單套制的要求納入單位的信息化規(guī)劃設(shè)計、納入文件檔案管理的制度、納入業(yè)務(wù)文件管理和檔案人員的職責(zé)。

受機構(gòu)內(nèi)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間差異的影響，電子文件流轉(zhuǎn)和歸檔流程較為復(fù)雜，不同類型的電子文件歸檔流程不統(tǒng)一。這需要從規(guī)劃和制度設(shè)計入手，協(xié)調(diào)好歸檔部門與檔案部門的職責(zé)，重新整合流程。一方面，確定文件流轉(zhuǎn)的規(guī)范統(tǒng)一的流程，按照文件的類型或部門類型，制定幾套文件流轉(zhuǎn)的范式；另一方面，部門間的協(xié)同也要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)系統(tǒng)及其和檔案系統(tǒng)的對接中。文獻認為，實行單套制歸檔的前提如下：一是業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的電子文件是單套制流轉(zhuǎn)，而不是電子和紙質(zhì)雙套制流轉(zhuǎn)；二是業(yè)務(wù)系統(tǒng)中形成的電子文件在歸檔前是真實的、完整的、可用的和安全的；三是檔案系統(tǒng)能保證歸檔后電子文件的真實、完整、安全和可用[18]。以上前提體現(xiàn)在歸檔流程中，就要求在電子文件流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的技術(shù)能保障其四性，在歸檔的過程和文件進入檔案系統(tǒng)后，認證、保障的技術(shù)能得到繼承和承認，即要求業(yè)務(wù)系統(tǒng)和檔案系統(tǒng)的保存技術(shù)具有連貫性和一致性。

而針對前端人員操作不規(guī)范的問題，以往的方法是加強對前端人員的培訓(xùn)，提高其歸檔的意識，希望前端人員能主動提高文件歸檔質(zhì)量。但電子文件的特性對前端人員的操作提出了更高要求，前端人員的任何誤操作或遺漏都有可能導(dǎo)致電子文件真實性、完整性、可靠性得不到保障。為了保證電子文件在前端流轉(zhuǎn)時的質(zhì)量，需要通過制度來督促前端業(yè)務(wù)人員遵守電子文件管理的程序，比如制定考核機制，將電子文件的管理和歸檔工作與個人或整個部門的績效工資、獎金等掛鉤，以經(jīng)濟手段推動前端人員提升對電子文件的重視程度；突出歸檔責(zé)任，如建議由經(jīng)辦人在辦結(jié)一份文件時負責(zé)對電子文件進行初步整理，確保電子文件及其元數(shù)據(jù)齊全完整，機構(gòu)檔案管理部門進行審核確認后完成歸檔工作；對保存價值高的重要文件建立問責(zé)機制，當文件在前端流轉(zhuǎn)過程中因不規(guī)范操作，其真實性、完整性受損，且損失難以挽回時，要對相關(guān)責(zé)任人員進行追究和處分，以作警示。同時，對推進工作中所需的各項經(jīng)費、人員、技術(shù)等也要給予支持，解決前端業(yè)務(wù)人員由于怕難、不會造成的工作消極問題[19]。

4.3 環(huán)境性優(yōu)化：進一步肯定機構(gòu)電子文件憑證效力

電子文件的效力雖然已經(jīng)得到法律的肯定，但要在社會層面普及電子文件作為憑證的使用，仍然需要在行業(yè)規(guī)范的制定、社會認知的提升等方面采取措施。

一方面，每個行業(yè)都有自己的準則，推進機構(gòu)電子文件單套制歸檔的進程不能僅僅依靠國家層面的立法，行業(yè)內(nèi)也需要跟進國家步伐，制定相應(yīng)準則，明確電子檔案的法律效力，規(guī)定機構(gòu)檔案部門的責(zé)任，推動機構(gòu)檔案部門開展機構(gòu)電子文件單套制歸檔工作。

以高校為例，目前高校檔案工作的開展主要依照國家檔案局和教育部共同制定的第27號令《高等學(xué)校檔案管理辦法》。第27號令提到電子文件的地方有9處，對電子文件歸檔的表述為“電子文件的歸檔要求按照國家檔案局發(fā)布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》以及《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T 18894—2002）執(zhí)行”，其中《電子公文歸檔管理暫行辦法》在2018年進行了一次修訂，將第7條修改為“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應(yīng)當符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”；《電子文件歸檔與管理規(guī)范》也從GB/T 18894—2002更新為了GB/T 18894—2016。而第27號令中相應(yīng)的表述沒有進行任何更改，落后于其他兩份法規(guī)的修訂進展，也導(dǎo)致高校電子文件單套制歸檔遲遲沒有進入實踐階段。第27號令急需對電子文件歸檔部分進行一次修訂，確認高校電子檔案的效力和單套制歸檔的合法地位，推動高校電子文件單套制歸檔工作的開展。

另一方面，單個機構(gòu)是否愿意推行電子文件單套制，也受社會對電子文件效力的認可程度的影響。電子發(fā)票在全國范圍內(nèi)推行成功的原因之一，是電子發(fā)票具有和紙質(zhì)發(fā)票同等的報賬效力。這一新的變化能得到各個行業(yè)機構(gòu)人員的認可，讓報賬人員不用擔心電子發(fā)票的效力問題。同理，機構(gòu)要推動電子文件單套制管理，需要在社會建立起對電子文件憑證效力的信任，讓通過可信長期保存技術(shù)進行管理的電子檔案能作為通用憑證使用，不再面臨部分機構(gòu)不認可電子文件憑證效力的困境，這樣才能真正推動機構(gòu)電子文件單套制大范圍推廣。

5 結(jié)語

從國內(nèi)外電子文件歸檔的研究及實踐情況來看，實施電子文件單套制歸檔已經(jīng)是時代發(fā)展的必然，也是當前各機構(gòu)檔案管理部門必須正視并為之努力的目標?，F(xiàn)實中，許多企業(yè)、高校等都在積極嘗試探索電子文件單套制歸檔，但在過程中由于技術(shù)、組織、環(huán)境等因素的限制，未能實現(xiàn)真正的電子文件單套制管理。要突破現(xiàn)實中的困境，機構(gòu)內(nèi)部需要從信息化規(guī)劃、文檔制度、人員職責(zé)規(guī)定等方面入手，分階段實施電子文件單套制歸檔，在過程中逐步推廣長期可信保存技術(shù)的應(yīng)用和管理；而外部也應(yīng)為機構(gòu)實施電子文件單套制管理提供適宜的環(huán)境，在行業(yè)規(guī)范上明確電子文件歸檔和電子檔案管理的要求，在社會認知方面建立對電子文件憑證效力的信任。

當前，機構(gòu)電子文件單套制歸檔的困境不是單部門、單機構(gòu)就能解決的問題，要突破現(xiàn)有困境，實現(xiàn)電子文件真“單套”，需要機構(gòu)內(nèi)部與社會層面共同推動，在技術(shù)、組織和環(huán)境層面同時采取措施，實現(xiàn)電子文件協(xié)同治理。