鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的困境與路徑研究

陳朝霞

（懷化學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，湖南 懷化 418000）

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是‘三農(nóng)’工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。”黨的十九屆四中全會(huì)將治理體系和治理能力建設(shè)提升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面高度。2021年中央農(nóng)村工作會(huì)議把“加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理”作為重要內(nèi)容，明確提出創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高鄉(xiāng)村善治水平。基層是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提升鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化水平，對(duì)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、實(shí)施全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、維護(hù)鄉(xiāng)村基層穩(wěn)定具有十分重要而深遠(yuǎn)的意義。因此，深入研究鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的困境，探索實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的路徑十分必要。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的多維探討

治理是當(dāng)代政治學(xué)中常用的概念之一，20世紀(jì)90年代以來(lái)，這一概念被廣泛地應(yīng)用到政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域，其內(nèi)涵和外延得到全面擴(kuò)展。鄉(xiāng)村治理概念的提出與治理概念的延伸具有密切關(guān)系，是治理理論最新的研究成果，具有明顯的中國(guó)化特征，鮮明地體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，與現(xiàn)代西方治理理論有本質(zhì)區(qū)別。改革開(kāi)放尤其是黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，我國(guó)學(xué)術(shù)界就鄉(xiāng)村治理問(wèn)題展開(kāi)了卓有成效的研究，取得了頗為豐富的研究成果。

一是從鄉(xiāng)村振興的角度，深入分析了鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯關(guān)系，提出了鄉(xiāng)村振興背景下實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的有效途徑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，治理有效作為鄉(xiāng)村振興的五大總要求之一，具有重要的地位和價(jià)值，有效的鄉(xiāng)村治理可以規(guī)范基層社會(huì)秩序、推動(dòng)公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、化解基層社會(huì)矛盾。同時(shí)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的頂層制度設(shè)計(jì)和全面的人、財(cái)、物保障，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了有力的支撐，可以說(shuō)，兩者相互促進(jìn)、相互支撐，有著共同的目標(biāo)和要求。因此，有學(xué)者深入研究了兩者之間的相互關(guān)系，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興具有同質(zhì)性，具有明確的目的指向性即解決鄉(xiāng)村社會(huì)管理問(wèn)題，鄉(xiāng)村治理最終的價(jià)值取向是實(shí)現(xiàn)善治，鄉(xiāng)村振興以善治為關(guān)鍵基礎(chǔ)最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[1]。有效的鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本保障。有學(xué)者從文化、資源分配、制度等三個(gè)方面，提出破解鄉(xiāng)村治理困境：要以鄉(xiāng)村文化為紐帶，不斷提高主體認(rèn)知水平；以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源公平配置為導(dǎo)向，破除城鄉(xiāng)二元體制弊端；以完善管理制度為基礎(chǔ)，不斷提高鄉(xiāng)村治理水平[2]。有學(xué)者提出在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化必須要構(gòu)建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理新模式、加強(qiáng)村級(jí)黨組織建設(shè)、豐富治理方式、重視鄉(xiāng)村治理人才培育，這樣才能走上鄉(xiāng)村治理振興之路。有學(xué)者專(zhuān)門(mén)研究了鄉(xiāng)村振興下農(nóng)村人居環(huán)境治理問(wèn)題，提出需要運(yùn)用法治思維和整體思維完善農(nóng)村人居環(huán)境治理法律體系、明確農(nóng)村人居環(huán)境治理參與主體的權(quán)責(zé)界限，增強(qiáng)參與主體的法治思維，提升其法治意識(shí)，健全農(nóng)村人居環(huán)境治理的法律監(jiān)督管護(hù)機(jī)制[3]。

二是從社會(huì)治理和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型層面，緊扣鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)、國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，系統(tǒng)研究了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的影響因素、阻滯條件、發(fā)展趨向等問(wèn)題。鄉(xiāng)村社會(huì)治理的影響因素不僅來(lái)自于內(nèi)在結(jié)構(gòu)的異化，還源自外部環(huán)境因素的變化。自“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)提出以來(lái)，從國(guó)家、社會(huì)、政府及市場(chǎng)的關(guān)系維度，探索國(guó)家相關(guān)領(lǐng)域的治理邏輯，成為哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的熱點(diǎn)研究趨勢(shì)。有學(xué)者從國(guó)家與地方關(guān)系的角度，研究了鄉(xiāng)村治理中主體的利益關(guān)系，認(rèn)為國(guó)家資源的輸入導(dǎo)致地方政府與地方勢(shì)力的結(jié)盟，引起資源輸入方式的強(qiáng)主觀性與弱公共性、資源輸入過(guò)程中的目標(biāo)替代與地方勢(shì)力截流、資源輸入終端環(huán)境的離散與復(fù)雜化[4]，侵害了鄉(xiāng)村公共利益，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷。有學(xué)者從社會(huì)學(xué)角度，探討國(guó)家制度變遷和市場(chǎng)發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村治理改革的影響范圍及趨勢(shì)特征[5]。有學(xué)者指出，厘清政府、社會(huì)和市場(chǎng)之間關(guān)系的原則是市場(chǎng)的事情市場(chǎng)辦，社會(huì)的事情社會(huì)辦，政府的事情政府辦，社會(huì)和市場(chǎng)辦不了的事情由政府辦，有的事情由政府、社會(huì)和市場(chǎng)一起辦。三者各行其是，政府從中監(jiān)管協(xié)調(diào)合作，使各方面的活力得以發(fā)揮，從而推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步[6]。有學(xué)者從社會(huì)治理共同體的角度，認(rèn)為社會(huì)治理是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各種主體互動(dòng)合作的社會(huì)治理形態(tài)，多方主體在搭建資源共享平臺(tái)、暢通合作渠道、完善參與合作機(jī)制的過(guò)程中，秩序與活力的動(dòng)態(tài)平衡逐漸成為社會(huì)治理共同體建設(shè)的本質(zhì)要求與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[7]。

三是從公共政策和制度變遷層面，深入分析中國(guó)從古至今有關(guān)鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)制度演變，系統(tǒng)研究了我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的歷史變遷、發(fā)展邏輯及特征表現(xiàn)。在自然經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，形成了諸多極具歷史合理性的鄉(xiāng)村社會(huì)治理制度，剖析這些歷史制度建設(shè)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和借鑒作用。有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)古代實(shí)行的以鄉(xiāng)里制度和保甲制度為代表的鄉(xiāng)村治理制度，經(jīng)歷了鄉(xiāng)官制時(shí)期、轉(zhuǎn)折時(shí)期和職役制時(shí)期三個(gè)主要的變遷階段，并體現(xiàn)出不同的治理模式[8]。有學(xué)者從國(guó)家治權(quán)和鄉(xiāng)村治權(quán)的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理經(jīng)歷了從“官政自治”到“專(zhuān)政劣治”、從“集權(quán)統(tǒng)一”到“鄉(xiāng)政村治”四次轉(zhuǎn)型[9]。有學(xué)者從中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理實(shí)踐，探討了以鄉(xiāng)里制度為載體的傳統(tǒng)國(guó)家鄉(xiāng)村治理模式，分析了中央政府、地方政府、士紳精英和普通村民這四大鄉(xiāng)村治理主體間的關(guān)系，認(rèn)為土地制度、戶(hù)籍制度、科舉制度、宗族制度和鄉(xiāng)規(guī)民約共同編織成制度網(wǎng)絡(luò)，貫穿于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理過(guò)程始終[10]。

四是從結(jié)構(gòu)-過(guò)程-功能視域出發(fā)，圍繞鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展結(jié)構(gòu)和治理環(huán)境的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)關(guān)系，系統(tǒng)研究了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的內(nèi)在要素、程序機(jī)制及方式方法等問(wèn)題。有學(xué)者提出，合作社組織的發(fā)展既改變了鄉(xiāng)村社會(huì)原有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系，也致使既有的村莊治理基礎(chǔ)逐步瓦解，并為現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理增添了新的博弈主體，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)由單中心走向多主體協(xié)同[11]。有學(xué)者從村莊自治空間范圍的變遷視角，探討了村級(jí)組織自治能力和政府行政參與程度對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的影響，并提出了鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的路徑[12]。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)正進(jìn)入個(gè)體化進(jìn)程，鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的個(gè)體化存在正反兩方面意義，要重視農(nóng)民個(gè)體在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的能動(dòng)作用，將農(nóng)民個(gè)體追求自由權(quán)利限制在一個(gè)合理范圍，尋求鄉(xiāng)村社會(huì)治理的個(gè)體性與社會(huì)性的均衡統(tǒng)一[13]。有學(xué)者著眼于政治民主和法制建構(gòu)視角出發(fā)，分析了中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的多元治理格局、民主化趨勢(shì)以及民主協(xié)商邏輯，提出中國(guó)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化亟需完善法律體系和遵循協(xié)商民主政治邏輯[14]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者雖然展開(kāi)了具有理論價(jià)值和實(shí)踐意義的多維研究，但總體上對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的研究還較為零散，尤其是缺乏從具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理過(guò)程及其挑戰(zhàn)等問(wèn)題進(jìn)行全面、系統(tǒng)的梳理，這不利于把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村社會(huì)治理的發(fā)展趨向和實(shí)踐路徑。本研究沿循實(shí)地調(diào)研與理論分析相結(jié)合、典型試點(diǎn)與對(duì)策凝練相結(jié)合的研究思路，深入分析鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出具有科學(xué)性、針對(duì)性、可操作性的對(duì)策建議。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實(shí)困境

改革開(kāi)放40 多年以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了翻天覆地變化，農(nóng)村生產(chǎn)力大幅提高，群眾生產(chǎn)生活條件明顯改善。但鄉(xiāng)村治理與國(guó)家治理現(xiàn)代化要求還有一定差距，特別是在基層黨組建設(shè)、“微腐敗”治理、信訪(fǎng)問(wèn)題化解、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)等方面還存在一些短板弱項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化還有很長(zhǎng)的路要走。

（一）基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位弱化

基層黨組織強(qiáng)弱是影響鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵性問(wèn)題，也是衡量鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理程度的重要標(biāo)志。但目前一些地方的基層黨組織責(zé)權(quán)利不對(duì)等，存在弱化、虛化、邊緣化的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：一是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府責(zé)重權(quán)輕。大部分與群眾息息相關(guān)的管理服務(wù)職能都上收到縣直部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于“天大的責(zé)任、碗大的權(quán)力”的尷尬境地，管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的能力較弱。不少群眾反映：“現(xiàn)在的鄉(xiāng)政府還不如過(guò)去的人民公社辦事方便，過(guò)去在家門(mén)口的公社就可以辦事，現(xiàn)在到鄉(xiāng)政府辦不成事、辦不了事?！倍且恍┐寮?jí)黨組織在村級(jí)事務(wù)中發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用不明顯。有的村“兩委”班子缺乏有能力的帶頭人，村級(jí)組織“說(shuō)話(huà)沒(méi)人聽(tīng)、辦事沒(méi)人跟”，甚至出現(xiàn)非法宗族勢(shì)力、宗教勢(shì)力、涉黑涉惡勢(shì)力欺壓百姓、操控或把持基層政權(quán)、破壞基層選舉的現(xiàn)象。三是一些鄉(xiāng)村干部工作條件艱苦，運(yùn)轉(zhuǎn)保障不力。存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)硬件設(shè)施不完善、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障、村集體經(jīng)濟(jì)收入低等問(wèn)題。

（二）“微腐敗”問(wèn)題頻發(fā)

習(xí)近平指出：“‘微腐敗’也可能成為‘大禍害’，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對(duì)黨的信任?！盵15]“微腐敗”雖小，但嚴(yán)重?fù)p害黨的執(zhí)政根基。由于基層監(jiān)督方法手段單一、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督力量不足、監(jiān)督主體形成合力不夠等原因，“微腐敗”時(shí)有發(fā)生，并呈現(xiàn)職務(wù)權(quán)力小、數(shù)量次數(shù)多、離基層百姓近的特征。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，全國(guó)共查處民生領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題12.4 萬(wàn)個(gè)，批評(píng)教育幫助和處理17.7 萬(wàn)人，其中給予黨紀(jì)政務(wù)處分11.1 萬(wàn)人[16]。這也印證了基層治理特別是懲治腐敗方面仍然存在薄弱環(huán)節(jié)。

（三）信訪(fǎng)問(wèn)題復(fù)雜難解

理論而言，信訪(fǎng)問(wèn)題之所以復(fù)雜難解，主要原因是涉及到了如何處理國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、政府與群眾的關(guān)系等問(wèn)題。從實(shí)踐運(yùn)行觀之，一些地區(qū)之所以信訪(fǎng)問(wèn)題突出，主要原因有三：一是部分群眾法律意識(shí)比較淡薄，存在“信訪(fǎng)不信法、信上不信下”，“不訪(fǎng)不鬧不解決、又訪(fǎng)又鬧好解決”的思想，甚至以纏訪(fǎng)鬧訪(fǎng)、集體上訪(fǎng)達(dá)到個(gè)人非法目的的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生；二是有的基層黨委政府“重個(gè)案解決、輕個(gè)案背后的深層次原因研究”。簡(jiǎn)單地“就人論人”“就事論事”，沒(méi)有由表及里、由此及彼、正本清源、舉一反三分析研究治本之策；三是信訪(fǎng)工作理念、機(jī)構(gòu)、流程、責(zé)任存在碎片化問(wèn)題。

（四）鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)滯后

社會(huì)治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織等多方面治理主體參與，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動(dòng)[17]。加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人。人是需要并可以用文明來(lái)教化的。鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)不正，關(guān)鍵是鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)比較滯后，主要存在以下三個(gè)突出問(wèn)題。一是有的農(nóng)村思想道德水平下滑。受西方個(gè)人主義、享樂(lè)主義、拜金主義等思想的影響，價(jià)值觀、消費(fèi)觀發(fā)展轉(zhuǎn)變，更加趨于功利化、物質(zhì)化。二是農(nóng)民文明素養(yǎng)教育力度不夠。部分地方黨委、政府對(duì)農(nóng)民理想教育、道德教育、法制教育的手段單一、方法陳舊，甚至簡(jiǎn)單地以發(fā)資料、辦專(zhuān)欄的形式代替實(shí)質(zhì)教育。三是陳規(guī)陋習(xí)尚未根除。封建殘余思想在農(nóng)村還有一定市場(chǎng)，封建迷信、厚葬薄養(yǎng)等落后思想難以轉(zhuǎn)變，天價(jià)彩禮、鋪張浪費(fèi)、大操大辦等不良風(fēng)氣有所抬頭。

三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

實(shí)現(xiàn)有效治理是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的核心內(nèi)容。鄉(xiāng)村治理牽涉面廣、涉及領(lǐng)域深，是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性工程。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心在于堅(jiān)持系統(tǒng)思維、法治理念、科學(xué)方法，從加強(qiáng)基層黨建、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、變革信訪(fǎng)治理、提升鄉(xiāng)風(fēng)文明四個(gè)方面發(fā)力，著力構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿(mǎn)活力、和諧有序發(fā)展。

（一）夯實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的組織基礎(chǔ)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，關(guān)鍵在黨。在提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過(guò)程中，要把黨建引領(lǐng)內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村治理的各環(huán)節(jié)、全過(guò)程，通過(guò)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的組織力、農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)力、鄉(xiāng)村干部的執(zhí)行力等措施，凝聚廣大基層黨員和群眾的思想、行動(dòng)、力量和智慧，引導(dǎo)農(nóng)民群眾自覺(jué)聽(tīng)黨話(huà)、感黨恩、跟黨走，確保鄉(xiāng)村振興收到實(shí)效、得到群眾擁護(hù)。

1.提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的組織力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是鄉(xiāng)村治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要基石。加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理，首要的是要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府建設(shè)。一方面，持續(xù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡(jiǎn)政放權(quán)。對(duì)此，可以改革條塊分割的管理體制，構(gòu)建權(quán)責(zé)利一致、協(xié)調(diào)配合的管理體系，將量大面廣、與老百姓息息相關(guān)、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效的各類(lèi)事項(xiàng)，按照應(yīng)放盡放的原則全部依法下放或委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，打通服務(wù)群眾“最后一公里”。另一方面，正確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村“兩委”的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村“兩委”的全面領(lǐng)導(dǎo)，依法加強(qiáng)村務(wù)治理指導(dǎo)、農(nóng)村矛盾糾紛處置等工作，確保上級(jí)決策部署在鄉(xiāng)村落實(shí)落地。

2.提升農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)力

“給錢(qián)給物，不如建個(gè)好支部?！鞭r(nóng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵所在，必須建優(yōu)建強(qiáng)。要強(qiáng)化村黨支部管理村級(jí)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，配齊配強(qiáng)村黨支部、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)班子隊(duì)伍，嚴(yán)格落實(shí)“四議兩公開(kāi)”、村務(wù)聯(lián)席會(huì)、民主議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督等制度。要選優(yōu)配強(qiáng)農(nóng)村黨支部書(shū)記，采取引導(dǎo)在外務(wù)工優(yōu)秀人才回村任職、從優(yōu)秀本土人才中選拔村支部書(shū)記等方式，選拔優(yōu)秀的黨支部書(shū)記。要采取縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)駐村掛點(diǎn)、部門(mén)一對(duì)一幫扶等方式，強(qiáng)力整治軟弱渙散村黨組織。

3.提升鄉(xiāng)村干部的執(zhí)行力

執(zhí)行力的高低主要體現(xiàn)在是否能有效抓落實(shí)，與個(gè)人的能力素質(zhì)、工作作風(fēng)、激勵(lì)情況有密切的關(guān)系。鄉(xiāng)村干部身處鄉(xiāng)村治理一線(xiàn)，執(zhí)行力高低直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理好壞。要提高鄉(xiāng)村干部的素質(zhì)能力，完善鄉(xiāng)村干部培訓(xùn)機(jī)制，綜合運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)授課、巡回輔導(dǎo)、異地交流、掛職鍛煉、干部下派等方式，全面增強(qiáng)理論知識(shí)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)踐能力。要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村干部工作作風(fēng)，深入開(kāi)展鄉(xiāng)村干部作風(fēng)大整治，徹底整治欺上瞞下、打折變通、慵懶散漫等官僚主義、形式主義問(wèn)題。要加強(qiáng)激勵(lì)約束，進(jìn)一步健全激勵(lì)獎(jiǎng)懲和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，建立健全村“兩委”班子及村干部績(jī)效評(píng)估考核辦法、群眾評(píng)議村干部制度，及時(shí)調(diào)整撤換工作態(tài)度差、作風(fēng)漂浮、群眾滿(mǎn)意度低的村干部；暢通鄉(xiāng)村干部晉升渠道，在選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員時(shí)安排一定比例的鄉(xiāng)村干部。

（二）提升基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的能力和水平

十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮監(jiān)督在基層治理中的作用，推動(dòng)監(jiān)督落地，讓群眾參與到監(jiān)督中來(lái)。提升基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的能力和水平，需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相統(tǒng)一，找準(zhǔn)監(jiān)督的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)，以高質(zhì)量監(jiān)督提升基層治理效能。

1.加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督科技化建設(shè)

傳統(tǒng)監(jiān)督的局限性是基層“微腐敗”頻發(fā)的原因之一，要充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，開(kāi)發(fā)具有公開(kāi)公示、查詢(xún)驗(yàn)看、投訴舉報(bào)等功能的手機(jī)APP 或終端機(jī)器，將惠民補(bǔ)貼發(fā)放、城鄉(xiāng)低保評(píng)定等民生事項(xiàng)全部納入監(jiān)管，構(gòu)建以民生監(jiān)督、正風(fēng)肅紀(jì)監(jiān)督、鄉(xiāng)村振興監(jiān)督等為主要內(nèi)容的“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)督”大平臺(tái)，使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)由過(guò)去的被動(dòng)受理變成主動(dòng)出擊、事后處置變成事前預(yù)防、零散處理變成集成處理。

2.加強(qiáng)基層反腐敗機(jī)構(gòu)建設(shè)

創(chuàng)新監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作機(jī)制，強(qiáng)化反腐敗領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)功能，建立反映領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)題線(xiàn)索受理分析處置審查委員會(huì)、案件立案調(diào)查處理質(zhì)量審查委員會(huì)和紀(jì)檢監(jiān)察干部執(zhí)紀(jì)監(jiān)督委員會(huì)。在鄉(xiāng)村兩級(jí)推行紀(jì)檢監(jiān)察片區(qū)工作機(jī)制，實(shí)行分片管理和交叉監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)，科學(xué)合理配備工作力量、保障工作經(jīng)費(fèi)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察室、村級(jí)紀(jì)檢員全覆蓋，為查處“微腐敗”提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證。

3.加強(qiáng)基層群眾監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

群眾監(jiān)督是我國(guó)人民當(dāng)家作主的重要形式,也是遏制“微腐敗”的重要手段。要加強(qiáng)制度保障，研究制定相應(yīng)的監(jiān)督法規(guī)，對(duì)群眾監(jiān)督的權(quán)利、義務(wù)、形式、受理等方面進(jìn)行明確規(guī)定，并建立相配套的激勵(lì)、懲戒等保障機(jī)制，使群眾監(jiān)督制度化、規(guī)范化。要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督方式，讓群眾充分參與村重大決策、民主評(píng)議、考查考核等工作，強(qiáng)化群眾對(duì)權(quán)力監(jiān)督和約束。

（三）推進(jìn)基層信訪(fǎng)治理綜合改革

推進(jìn)基層信訪(fǎng)治理改革創(chuàng)新是提升基層治理能力的重要前提。信訪(fǎng)問(wèn)題源于治理困境，信訪(fǎng)改革的邏輯亦需從社會(huì)治理轉(zhuǎn)型展開(kāi)，基于價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)訪(fǎng)民利益與社會(huì)治理之間的內(nèi)在平衡。信訪(fǎng)治理改革要達(dá)到最佳狀態(tài)，必須在治理機(jī)制、民主法治建設(shè)、治理能力上來(lái)加強(qiáng)保障，確?；鶎有旁L(fǎng)治理綜合改革具有可操作性、可控制性、可持續(xù)性。

1.創(chuàng)新信訪(fǎng)源頭治理機(jī)制

轉(zhuǎn)變工作觀念和思路，正確看待“變?nèi)罕娚显L(fǎng)為領(lǐng)導(dǎo)下訪(fǎng)”信訪(fǎng)工作方式，把信訪(fǎng)工作重心從事后問(wèn)題化解轉(zhuǎn)到事前矛盾預(yù)防上來(lái)，建立“初始處置”問(wèn)責(zé)機(jī)制、“下訪(fǎng)駐訪(fǎng)代訪(fǎng)”機(jī)制、“縣鄉(xiāng)村三調(diào)聯(lián)動(dòng)”矛盾調(diào)解機(jī)制，從源頭上減少信訪(fǎng)問(wèn)題的發(fā)生。深入開(kāi)展鄉(xiāng)村法治宣傳教育，健全鄉(xiāng)村調(diào)解員隊(duì)伍，培育一批以村干部、人民調(diào)解員為重點(diǎn)的法治帶頭人，善于用法律解決鄉(xiāng)村發(fā)展中的矛盾糾紛。加強(qiáng)依法治訪(fǎng)，對(duì)于無(wú)理取鬧，纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)、串訪(fǎng)等違法信訪(fǎng)行為，依法嚴(yán)懲嚴(yán)厲打擊。要加強(qiáng)信訪(fǎng)治理信息化建設(shè)，建立專(zhuān)業(yè)化“智慧”信訪(fǎng)平臺(tái)，促進(jìn)信訪(fǎng)工作專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化。

2.完善利益訴求表達(dá)機(jī)制

首先，疏通群眾利益訴求表達(dá)的渠道。應(yīng)切實(shí)發(fā)揮黨的基層組織作為群眾利益表達(dá)主渠道的作用，進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)功能、創(chuàng)新服務(wù)方式，構(gòu)建聯(lián)系服務(wù)群眾的工作體系。發(fā)揮好人民代表大會(huì)制度、人民政治協(xié)商會(huì)議作用，把社會(huì)協(xié)商對(duì)話(huà)的范圍擴(kuò)大到更多領(lǐng)域中。其次，健全群眾利益訴求表達(dá)的法律體系。把現(xiàn)有的條例、規(guī)定、政策等上升為法律，增強(qiáng)群眾利益訴求表達(dá)規(guī)定的權(quán)威性，明確規(guī)定利益訴求的主體、范圍、程序、方式，健全法律關(guān)于群眾利益訴求的司法救濟(jì)機(jī)制。最后，構(gòu)建群眾利益訴求表達(dá)的社會(huì)平臺(tái)。應(yīng)加強(qiáng)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體的利益訴求表達(dá)機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層自治組織的作用，促進(jìn)政府與群眾之間的良性互動(dòng)與合作。

3.推進(jìn)鄉(xiāng)村民主法治建設(shè)

進(jìn)一步完善農(nóng)村法律法規(guī)。按照《村民委員會(huì)組織法》，結(jié)合各地實(shí)際情況，及時(shí)完善和修訂現(xiàn)有法律規(guī)范，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和農(nóng)村民主發(fā)展規(guī)律的村民自治條例和自治章程、村民委員會(huì)選舉辦法、村務(wù)公開(kāi)實(shí)施辦法等法律規(guī)范以及有關(guān)村民自治的政策、制度和措施，為村民進(jìn)行政治參與、行使民主權(quán)利提供法律準(zhǔn)則。進(jìn)一步健全基層民主選舉制度。加強(qiáng)對(duì)選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)、指引和組織，完善候選人提名機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)選舉違法違規(guī)問(wèn)題的處理。進(jìn)一步創(chuàng)新普法教育工作。結(jié)合國(guó)家的普法規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)村基層群眾重點(diǎn)學(xué)習(xí)和自己的生活、工作聯(lián)系密切的法律法規(guī)知識(shí)，防止在普法教育上搞形式主義，將維護(hù)群眾利益視作普法教育工作的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。

4.提升政府信訪(fǎng)治理能力

完善社會(huì)力量參與信訪(fǎng)制度。基層政府應(yīng)主動(dòng)把信訪(fǎng)工作融入基層社會(huì)治理大格局，吸收“兩代表一委員”、人民調(diào)解員及其他社會(huì)人士參與解決信訪(fǎng)突出問(wèn)題，通過(guò)抓源頭、強(qiáng)基礎(chǔ)、提能力，推動(dòng)信訪(fǎng)工作責(zé)任、制度端口前移，力量、舉措重心下移，構(gòu)建信訪(fǎng)工作大格局。加強(qiáng)電子政府建設(shè)，加大網(wǎng)上信訪(fǎng)平臺(tái)建設(shè)的力度，建設(shè)省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)網(wǎng)上信訪(fǎng)平臺(tái)，建立健全網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的交辦、協(xié)調(diào)、核查、督辦等工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)上社區(qū)、論壇、貼吧、QQ 群、微信群、抖音、微博等平臺(tái)的監(jiān)管，構(gòu)建全覆蓋的“網(wǎng)上信訪(fǎng)局”。加快群眾訴求問(wèn)題的解決速度，減少信訪(fǎng)訴求在渠道內(nèi)滯留的時(shí)間，贏取群眾對(duì)政府的信賴(lài)。加強(qiáng)基層信訪(fǎng)干部隊(duì)伍建設(shè)，采取配強(qiáng)人員、強(qiáng)化培訓(xùn)等多項(xiàng)舉措，著力提高信訪(fǎng)干部隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力和工作水平。

（四）強(qiáng)化鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)

鄉(xiāng)風(fēng)是觀念文化與制度文化互為一體的精神文化，是特定鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)長(zhǎng)期積淀的結(jié)果，是鄉(xiāng)村物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會(huì)文明和生態(tài)文明的綜合反映[18]。習(xí)近平曾強(qiáng)調(diào)：“文化是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的靈魂”，從這個(gè)意義上說(shuō)，鄉(xiāng)風(fēng)就是鄉(xiāng)村的靈魂。因此，要提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平，就必須加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。

1.加大鄉(xiāng)村素質(zhì)教育力度

因地制宜辦好新時(shí)代農(nóng)民講習(xí)所，加強(qiáng)傳播手段和話(huà)語(yǔ)方式創(chuàng)新，發(fā)揮農(nóng)村綜合服務(wù)平臺(tái)、農(nóng)村道德講堂、村文化廣場(chǎng)等現(xiàn)有教育陣地作用，利用微博、微信、微電影等新媒體，運(yùn)用文藝演出、村廣播、村公示欄等方式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的理想教育、道德教育、法制教育、文明衛(wèi)生教育，推進(jìn)移風(fēng)易俗，培育良好鄉(xiāng)風(fēng)、家風(fēng)、民風(fēng)、社風(fēng)。深入開(kāi)展農(nóng)村“五好家庭”“道德模范”“星級(jí)文明戶(hù)”等文明創(chuàng)建活動(dòng)，用身邊的典型教育人、影響人、感染人。特別是把思想政治教育與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果結(jié)合起來(lái)，充分激發(fā)貧困群眾加快發(fā)展、快速致富的內(nèi)生動(dòng)力。

2.有效發(fā)揮村規(guī)民約功能

傳統(tǒng)優(yōu)秀的村規(guī)民約是處理村民之間利益關(guān)系的基本準(zhǔn)則，也是當(dāng)前鄉(xiāng)村公共規(guī)則重建的重要基礎(chǔ)，蘊(yùn)含著集體智慧的結(jié)晶。村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中有兩大功能：一是教化功能，即內(nèi)在道德約束；二是調(diào)整功能，即外在行為規(guī)制。發(fā)揮好這兩大功能，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理能起到春風(fēng)化雨、潤(rùn)物無(wú)聲的作用。針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村實(shí)際，應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范和完善村規(guī)民約的內(nèi)容，將鄉(xiāng)村環(huán)境整治、精神文明建設(shè)、紅白喜事公約等內(nèi)容納入村規(guī)民約，并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行和激勵(lì)獎(jiǎng)懲，強(qiáng)化群眾的自我教育、自我約束、自我管理。

3.充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢引領(lǐng)教化作用

鄉(xiāng)村是一個(gè)民俗社會(huì)、人情社會(huì)。鄉(xiāng)賢是推進(jìn)德治、法治、自治“三治”融合的一支特殊力量。新時(shí)代的鄉(xiāng)賢概念不是指封建社會(huì)中的名門(mén)望族、鄉(xiāng)紳，而是指在社會(huì)各領(lǐng)域取得一定成就、具有較大影響力、有見(jiàn)識(shí)的精英群體。在有條件、有基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村，應(yīng)建立鄉(xiāng)賢名錄庫(kù)，成立鄉(xiāng)賢會(huì)，選拔一批德高望重、公道正派、老百姓認(rèn)可度高的鄉(xiāng)賢人士加入村民議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、鄉(xiāng)風(fēng)評(píng)議會(huì)等組織，鼓勵(lì)和支持他們參與村務(wù)管理、矛盾調(diào)處、環(huán)境整治等鄉(xiāng)村治理工作。