營商環(huán)境法治化的困境與出路

肖軍琪 劉菲菲

安徽建筑大學(xué)公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601

一、營商環(huán)境法治的內(nèi)涵

“法治是最好的營商環(huán)境，營商環(huán)境本質(zhì)上是法治化營商環(huán)境?！痹诋?dāng)下這并不是一句口號，而是有豐富的制度做支撐的時(shí)代要求。［1］優(yōu)化營商環(huán)境法治建設(shè)，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的要求，我國要打造一流的營商環(huán)境，躋身于國際一流營商環(huán)境行列中，體現(xiàn)中國應(yīng)有的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，這也是習(xí)近平總書記的重要論述。

（一）制度體系法治化

制度體系法治化要求推動(dòng)依法治國方針的貫徹落實(shí)，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與改革創(chuàng)新相結(jié)合。例如南京市于2012年推行首部城市治理?xiàng)l例《南京市城市治理?xiàng)l例》，杭州市于2020年就《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例（草案）》向社會公開征求意見，將城市治理用法律條例的形式做出規(guī)定。法治建設(shè)更加明確、城市治理目標(biāo)清晰，將改革和經(jīng)驗(yàn)提升到制度體系層面，利于營商環(huán)境優(yōu)化中城市治理的制度創(chuàng)新及強(qiáng)化其制度的執(zhí)行力，并將其轉(zhuǎn)化為治理效能。［2］

（二）政府建設(shè)法治化

推進(jìn)營商環(huán)境法治化的主體是政府。在體系內(nèi)要求政府依法行政、明確各職能部門職責(zé)、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，建設(shè)法治政府，提升營商環(huán)境法治化水平。各省市積極響應(yīng)并確定相關(guān)條例，例如廣東省為推進(jìn)法治政府的示范建設(shè)，研究起草了《廣州市法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，并貫徹落實(shí)了《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》。此項(xiàng)綱要使政府推進(jìn)營商環(huán)境法治化過程中所提出的各項(xiàng)決策更具法治化、科學(xué)化和民主化。

（三）市場環(huán)境法治化

市場是指各方參與交換的多種系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)、程序、法律強(qiáng)化和基礎(chǔ)設(shè)施之一，市場環(huán)境是否公正公平對于營商環(huán)境法治有很重要的影響。營商環(huán)境法治化與市場的關(guān)系不是分割的，而是相互依存不可分離的。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)：“沒有法治化的營商環(huán)境，就難有市場的活力與公平?！痹诟鱾€(gè)市場主體進(jìn)入市場的過程中，保障市場環(huán)境的公平公正有序，這也可避免出現(xiàn)某一市場主體獨(dú)大甚至壟斷的局面，有利的競爭使得市場更加充滿活力。

二、營商環(huán)境法治化面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）法律法規(guī)有待完善

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。在市場經(jīng)濟(jì)中，政府通過法律的手段來保證市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。《民法典》和商事法律體系的確立為市場經(jīng)濟(jì)建立了較為完備的法律體系，然而，這一系列法律體系仍有很多需要改進(jìn)的地方。［3］

一是相關(guān)立法對于營商環(huán)境的促進(jìn)作用不明顯，商事主體參與立法的渠道不充分。目前在大部分地方立法中重心更偏向于審批流程、稅收征繳以及相關(guān)采購的方面，而針對立法過程中程序的公正性卻沒有足夠的重視，導(dǎo)致立法的程序公開透明程度不高；并且立法中更多重視相關(guān)專家、政府機(jī)構(gòu)等的審批意見，對于實(shí)施對象的知情權(quán)、參與權(quán)以及反饋建議等的權(quán)利未能有效地給予保障。［4］《中華人民共和國立法法》第五條規(guī)定“堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”。這對于保障商事主體參與立法活動(dòng)提供了法律支撐。

二是法律法規(guī)制度相對落后，未能起到相應(yīng)的作用。優(yōu)化營商環(huán)境法治的關(guān)鍵一環(huán)在于營商環(huán)境的制度建設(shè)是否有力。目前我國并未制定基于全國層面的營商環(huán)境法律，繼《優(yōu)化營商環(huán)境條例》出臺后，各省市也出臺地方性的法規(guī)，例如《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《吉林省優(yōu)化營商環(huán)境條例》等，以上地方性條例的性質(zhì)屬于政府規(guī)章并未上升到中央層面，因此其對于主體的約束力及強(qiáng)制力存在明顯不足。

（二）市場環(huán)境及主體活力亟待提升

優(yōu)化營商環(huán)境法治并不是以政府一己之力推進(jìn)，而是在政府的統(tǒng)籌下，多元主體參與建設(shè)，共同謀劃、共同決策、共同推進(jìn)現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展。［5］當(dāng)下，在營商環(huán)境治理過程中，單一的政府主體管理形式已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享?！保?］新時(shí)代維護(hù)市場公平的競爭環(huán)境、提升市場主體的活力、加強(qiáng)監(jiān)管力度，就要運(yùn)用法治的力量優(yōu)化營商環(huán)境。市場中存在的問題主要有以下三個(gè)方面：

一是市場環(huán)境缺乏足夠的公正性。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是競爭，大企業(yè)吞并小企業(yè)一家獨(dú)大的現(xiàn)狀非常普遍，因此想要推進(jìn)現(xiàn)代化的建設(shè)，打造公平公正的市場環(huán)境，就必須強(qiáng)化反壟斷和資本的肆意擴(kuò)張。二是市場主體活力不足。要想市場主體最大程度地釋放活力、創(chuàng)造財(cái)富，從而推動(dòng)社會的進(jìn)步，就必須要有優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境。［7］三是準(zhǔn)入門檻較高，這從源頭上就阻礙了一大批市場主體的發(fā)展。

（三）自查自糾意識較為薄弱

推動(dòng)營商環(huán)境的建立，促使企業(yè)發(fā)展更有動(dòng)力，并推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是我國政府不得不面對的問題。建設(shè)法治化營商環(huán)境是其關(guān)鍵的一步，但在建設(shè)法治化營商環(huán)境的過程中，涉及的范圍較為廣泛，政府有時(shí)難以面面俱到，對于工作的開展還需要進(jìn)行自查自糾。

一是營商環(huán)境法治化包含的領(lǐng)域較多，對于工作的評估以及自身問題的糾正缺乏相對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致很難對某一領(lǐng)域自身所面臨的問題及現(xiàn)狀進(jìn)行準(zhǔn)確的判定。因此要構(gòu)建一個(gè)法治化的營商環(huán)境，就必須建立一個(gè)可量化的評估體系，能夠最直接地表現(xiàn)出當(dāng)前的現(xiàn)狀。

二是提前預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生對于優(yōu)化營商環(huán)境有一定的作用，但是目前針對于此的意識還較為薄弱，不論是政府政策的制定、實(shí)施或者企業(yè)的經(jīng)營、運(yùn)作等風(fēng)險(xiǎn)，其本質(zhì)都會以法律的形式表現(xiàn)出來，因此，對于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判就顯得尤為重要。

三、營商環(huán)境法治的優(yōu)化路徑

（一）源頭治理，規(guī)范營商環(huán)境法律法規(guī)

營商環(huán)境法治近幾年成為重點(diǎn)的話題，我國營商環(huán)境法治化的建立也在從中央到地方、從點(diǎn)及面地有序展開。

第一，在法律法規(guī)的制定方面，政府在進(jìn)行重大決策時(shí)應(yīng)該向企業(yè)家征求意見?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》明確了“科學(xué)合理選擇聽取意見對象”“運(yùn)用多種方式聽取意見”“完善意見研究采納反饋機(jī)制”“加強(qiáng)制度出臺前后的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)”“注重收集企業(yè)對制度建設(shè)的訴求信息”的程序規(guī)范。

第二，在構(gòu)建法治化營商環(huán)境過程中，市場主體在各個(gè)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)里對法律法規(guī)的規(guī)范性依據(jù)產(chǎn)生了更高的期待。首先，立法機(jī)關(guān)方面，要對營商環(huán)境法治化建設(shè)積極地回應(yīng)。完善《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《反壟斷法》等公法規(guī)范，以此來保證行政環(huán)節(jié)的優(yōu)化，提高監(jiān)管的效率；針對私法范圍，要不斷推進(jìn)其規(guī)范發(fā)展，使得私法的規(guī)范體系不斷合理化，有效調(diào)整各個(gè)主體之間的關(guān)系。其次，行政機(jī)關(guān)要根據(jù)實(shí)際，結(jié)合優(yōu)化營商環(huán)境各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范化需要，不斷推動(dòng)相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章以及地方法律法規(guī)的修訂和完善。最后，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與營商環(huán)境優(yōu)化的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行對接，及時(shí)出臺相應(yīng)的司法解釋以及指導(dǎo)意見，保障法律法規(guī)在營商環(huán)境的治理中得以更好適用。［7］

第三，沖破制度的限制實(shí)現(xiàn)法治先行。在優(yōu)化營商環(huán)境法治過程中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要對負(fù)面清單制度進(jìn)行不斷的調(diào)整和更新。優(yōu)化營商環(huán)境法治要在法治先行上多下功夫，加速營商環(huán)境法治建設(shè)的步伐，緊跟國家發(fā)展速度、打破現(xiàn)存法治對于營商環(huán)境法治方面的限制，讓法治先行成為助推優(yōu)化營商環(huán)境法治的力量。加快營商環(huán)境法治化，建立健全各地區(qū)營商環(huán)境法治制度，營造公平公正的、制度體系健全的法治環(huán)境。

（二）公平公正，優(yōu)化市場環(huán)境

營商環(huán)境法治建設(shè)就是通過法治的手段為市場主體提供一個(gè)更加公平公正的法治環(huán)境，其中包括立法、執(zhí)法、守法等多個(gè)維度。

第一，要打造公平公正的營商環(huán)境，促進(jìn)各市場主體能夠公平地開展競爭。市場經(jīng)濟(jì)核心是公平競爭，促進(jìn)市場的公平競爭是優(yōu)化營商環(huán)境法治的重要內(nèi)容。［8］建立公平公正的營商環(huán)境就要政府把工作落實(shí)到實(shí)處，平等地對待各個(gè)市場主體，讓其在遵守相同的法律規(guī)則的同時(shí)，平等地承擔(dān)法律規(guī)定的責(zé)任。［9］

第二，要激發(fā)各市場主體的活力、激發(fā)其自身的積極性和創(chuàng)造性。為了實(shí)現(xiàn)此類目標(biāo)則必須要在法律上保障各個(gè)市場主體的相關(guān)合法權(quán)利。產(chǎn)權(quán)制度的法治化是建設(shè)營商環(huán)境法治化的重要因素之一，產(chǎn)權(quán)的保護(hù)對于市場經(jīng)濟(jì)有較大影響，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)以及各種所有制的權(quán)益是營造良好法治環(huán)境的保障。依據(jù)法律的設(shè)置，保護(hù)市場主體的產(chǎn)權(quán)能夠增強(qiáng)其參與優(yōu)化營商環(huán)境的積極性。

（三）深入落實(shí)，實(shí)施“法治體檢”

近些年來，我國營商環(huán)境的地位雖然在國際上有所提升，但是與其他國家仍然有較大的差距，營商環(huán)境也存在一些問題，這些問題成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的障礙，因此如何解決好此類問題是我國政府必須要做的事。法治化的營商環(huán)境給政府提供了一條解決路徑，推動(dòng)建設(shè)法治化營商環(huán)境對于我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，全面建設(shè)小康社會，踐行依法治國、依法治企有很強(qiáng)的助推作用。［10］而“法治體檢”就是運(yùn)用法律工作者的專業(yè)和優(yōu)勢，根據(jù)收集到的需求，有針對性地對某一領(lǐng)域進(jìn)行審查，幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)存在的法律問題和風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)提出具體的解決方案。

第一，在法律允許的范圍內(nèi)施行“法治體檢”，堅(jiān)持對企業(yè)負(fù)責(zé)的態(tài)度，堅(jiān)持法律的相關(guān)規(guī)定，并將其作為規(guī)范自身行為的準(zhǔn)繩，完善頂層設(shè)計(jì)，提高立法、執(zhí)法的質(zhì)量。在開展“法治體檢”的過程中，注重依據(jù)程序進(jìn)行，建立健全對“法治體檢”的責(zé)任監(jiān)督以及對企業(yè)的相關(guān)救濟(jì)機(jī)制。在政府財(cái)政部門成立專門針對“法治體檢”的項(xiàng)目，對其進(jìn)行撥款；此外對于政府內(nèi)部的自我監(jiān)督，防止權(quán)力的濫用以及以權(quán)謀私的現(xiàn)象出現(xiàn)。在推行“法治體檢”的過程中，還應(yīng)注意其程序的合法化，保證實(shí)施過程的公開透明以及合法化。

第二，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立符合新時(shí)代要求的多元的“法治體檢”平臺。在推進(jìn)營商環(huán)境法治的過程中，仍然會出現(xiàn)行政程序繁瑣、行政成本較高以及行政效率低下的問題，而科學(xué)技術(shù)的發(fā)展對于此類問題的解決有助推作用。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以服務(wù)網(wǎng)站、微博、微信等網(wǎng)絡(luò)信息終端為基礎(chǔ)，連接“法治體檢”的信息平臺，建立不同平臺之間的融合機(jī)制，大大提升了“法治體檢”的效率。此外，信息之間的互聯(lián)互通，各個(gè)地區(qū)之間協(xié)同合作，再與法律進(jìn)行連接，可收集到足夠多的法律樣本，幫助政府分析營商環(huán)境中存在的法律問題，為政府推進(jìn)營商環(huán)境法治化提供信息依據(jù)。

第三，要著重對法律人才的培養(yǎng)，政府推進(jìn)營商環(huán)境法治化，運(yùn)用“法治體檢”的方式自查存在的問題，這就需要有大批的法律人才作為基礎(chǔ)保障。此外，還需引進(jìn)社會中各種其他力量的參與，壯大法律人才隊(duì)伍，不斷加強(qiáng)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)，建立人才培養(yǎng)機(jī)制，提升“法治體檢”服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)。［11］

四、結(jié)語

“營商環(huán)境”已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要議題之一?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行離不開營商環(huán)境法治化，當(dāng)前中國優(yōu)化營商環(huán)境的重點(diǎn)和關(guān)鍵亦是法治。完善法律法規(guī)、建設(shè)法治政府、保證市場環(huán)境公平公正以及推行“法治體檢”等措施可使我國更好地建設(shè)法治化營商環(huán)境，從而躋身于一流國際營商環(huán)境行列。