環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行的難點(diǎn)及解決策略

肖 峰

上海市海華永泰律師事務(wù)所，上海 200120

生態(tài)環(huán)境不僅關(guān)系著人們的生活質(zhì)量，同時(shí)也關(guān)系著整個(gè)國(guó)家的發(fā)展，因此需要對(duì)生態(tài)環(huán)境加強(qiáng)保護(hù)。但是在日常生產(chǎn)生活中，環(huán)境的公共利益并未得到應(yīng)有的重視，環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、行政機(jī)關(guān)依法行政的重要保障，在整個(gè)司法流程中，執(zhí)行是最為重要的環(huán)節(jié)，否則無法體現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的價(jià)值。因此，加強(qiáng)環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行研究，對(duì)于推動(dòng)執(zhí)行真正落實(shí)，發(fā)揮訴訟重要作用十分關(guān)鍵。

一、環(huán)境行政公益訴訟概述

環(huán)境行政公益訴訟是一種特色的行政訴訟，當(dāng)前，關(guān)于其定義主要有以下兩種說法：第一，指的是當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的違法行為或者不作為對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害，或者有侵害可能時(shí)，法院允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益而提起行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或糾正、停止其侵害行為的制度；第二，指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、相關(guān)組織和個(gè)人作為公共利益代表人，在環(huán)境受到破壞時(shí)，為了維護(hù)環(huán)境公益不受損害而對(duì)行為人提起行政訴訟的訴訟活動(dòng)。

環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行具有以下特性：第一，重要性。訴訟活動(dòng)最終結(jié)果的執(zhí)行關(guān)系著訴訟制度的有序運(yùn)行，只有判決真正執(zhí)行，才算真正發(fā)揮了訴訟制度的重要作用。判決結(jié)果的執(zhí)行是否真正落實(shí)，不僅關(guān)系著司法的公信力，同時(shí)也關(guān)系著行政機(jī)關(guān)的形象，關(guān)系著我國(guó)全面依法治國(guó)的順利推進(jìn)。第二，特殊性。相比其他訴訟來說，環(huán)境行政公益訴訟在執(zhí)行方面存在更大難度。這是由于環(huán)境與生態(tài)資源本身就具有較大的治理難度，一旦發(fā)生環(huán)境污染或破壞現(xiàn)象很難在短期內(nèi)進(jìn)行恢復(fù)，當(dāng)前環(huán)境防治措施一般是預(yù)防為主，從源頭減少污染源，而已經(jīng)擴(kuò)散的污染物幾乎只能靠大自然長(zhǎng)時(shí)間的凈化來進(jìn)行處理［1］。對(duì)于環(huán)境方面的行政公益訴訟執(zhí)行單純依靠罰款、拆除等辦法，無法解決根本性的環(huán)境污染問題。同時(shí)，環(huán)境治理工程周期較長(zhǎng)、費(fèi)用較高，這些也進(jìn)一步加大了執(zhí)行難度。

二、環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行難點(diǎn)分析

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行難點(diǎn)主要集中在檢察機(jī)關(guān)相關(guān)工作存在不足、判決內(nèi)容不合理以及行政機(jī)關(guān)相關(guān)工作存在不足三方面。具體如下：

（一）檢察機(jī)關(guān)相關(guān)工作存在不足

第一，檢察機(jī)關(guān)辦案人員專業(yè)性有待提升。環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行具有一定的特殊性，由于環(huán)境治理問題存在較大難度，同時(shí)專業(yè)性較強(qiáng)，這就要求辦案人員必須具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)。但是當(dāng)前，我國(guó)基層檢察機(jī)關(guān)普遍存在辦案人員短缺的現(xiàn)象，而具備環(huán)境科學(xué)知識(shí)和環(huán)境法的人員更是稀缺，在短時(shí)間內(nèi)難以徹底解決這一難題。雖然不少地區(qū)采取了一系列措施，專門成立了顧問團(tuán)隊(duì)，為環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行提供專業(yè)的指導(dǎo)意見，但是總體來看，依然難以達(dá)到辦案要求，同時(shí)，由于團(tuán)隊(duì)規(guī)模有限，依然有不少檢察機(jī)關(guān)無法獲得相應(yīng)的指導(dǎo)。

第二，執(zhí)行周期較長(zhǎng)。由于環(huán)境污染后的治理需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，因此，往往判決的執(zhí)行周期較長(zhǎng)，短則十來天，長(zhǎng)則數(shù)月甚至幾年時(shí)間。并且，在不少案件中，即使后期進(jìn)行了修復(fù)，也很難立馬顯現(xiàn)出修復(fù)效果，還需要后期繼續(xù)進(jìn)行管理維護(hù)，這無疑又進(jìn)一步延長(zhǎng)了執(zhí)行監(jiān)督周期。但是當(dāng)前有諸多案件需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行辦理，在執(zhí)行監(jiān)督方面很難有充足的人力資源來進(jìn)行監(jiān)督，這導(dǎo)致環(huán)境行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督存在較大難度。

第三，關(guān)于“被告知依法正確履職”沒有明確規(guī)定。在訴訟案件執(zhí)行過程中，關(guān)于此方面的做法，不同檢察機(jī)關(guān)往往存在不同的理解和判斷。有的檢察機(jī)關(guān)以“被告已經(jīng)在積極履行職責(zé)以實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求”為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行判斷，而有的檢察機(jī)關(guān)則以“環(huán)境修復(fù)工作已完成，已達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”來進(jìn)行判斷，不同的標(biāo)準(zhǔn)造成同類型案件在執(zhí)行方面存在很大差異。

（二）判決內(nèi)容不合理

第一，判決類型方面。當(dāng)前，關(guān)于此方面的判決形式通常有原則性和具體性兩種，從原則性判決來看，并不涉及關(guān)于被告具體需要履行的內(nèi)容、履行期限限制以及具體的履行方式。具體的履行義務(wù)則需要被告根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行判斷，從而采取執(zhí)行措施［2］。而需要的具體性判決則對(duì)相關(guān)履行內(nèi)容等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，這種形式下具有更高的可執(zhí)行性。由此可見，不同的判決類型也會(huì)對(duì)執(zhí)行產(chǎn)生直接影響。

第二，判決內(nèi)容方面。當(dāng)前，關(guān)于此方面的訴訟判決內(nèi)容一般有以下幾種：確認(rèn)違法行為、責(zé)令被告單位績(jī)效履行監(jiān)管職責(zé)或在一定期限內(nèi)采取補(bǔ)救措施等。對(duì)具體判決內(nèi)容來看，保護(hù)多種類型，包括大氣污染、水資源污染、土壤污染、林業(yè)資源污染以及礦產(chǎn)土地資源污染等。但是在不少判決內(nèi)容方面部分安檢采取原則性判決，缺乏具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致判決內(nèi)容未明確對(duì)履行期限、履行方式等進(jìn)行規(guī)定，缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)。

（三）行政機(jī)關(guān)相關(guān)工作存在不足

第一，對(duì)于逾期未申請(qǐng)的強(qiáng)制執(zhí)行無法再次申請(qǐng)。當(dāng)對(duì)于不理想行政決定的個(gè)人或組織，部分行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限為3個(gè)月。但是，在我國(guó)一些相關(guān)訴訟案件中，有的被告并未在規(guī)定期限內(nèi)履行相應(yīng)的義務(wù)，同時(shí)也沒有提起訴訟或者復(fù)議，而3個(gè)月申請(qǐng)執(zhí)行期限超出后，被告已經(jīng)失去了申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)會(huì)，造成執(zhí)行難以順利進(jìn)行。

第二，行政機(jī)關(guān)法治意識(shí)有待提升。在當(dāng)前相關(guān)訴訟案件中，被告不作為行為與行政機(jī)關(guān)法治意識(shí)有直接關(guān)系。當(dāng)前，部分行政機(jī)關(guān)存在法治意識(shí)淡薄的現(xiàn)象，在訴訟執(zhí)行方面，更多的是采取罰款措施敷衍了事，而對(duì)于后期環(huán)境污染問題是否徹底修復(fù)并不關(guān)注，這使得被告認(rèn)為一旦出現(xiàn)環(huán)境污染問題僅需交罰款即可，無需履行相應(yīng)職責(zé)。行政機(jī)關(guān)法律意識(shí)和環(huán)保意識(shí)的缺失，也影響著執(zhí)行效果。

三、環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行難點(diǎn)的解決策略

關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行存在的難點(diǎn)問題，需要從檢測(cè)機(jī)關(guān)、判決內(nèi)容以及行政機(jī)關(guān)三方面來進(jìn)行解決。具體策略如下：

（一）檢察機(jī)關(guān)改進(jìn)策略

構(gòu)建合作型訴訟執(zhí)行機(jī)制。環(huán)境保護(hù)問題與每一個(gè)公民息息相關(guān)，環(huán)境行政公益訴訟的執(zhí)行需要公民的共同參與以及多主體的相互配合，才能真正促進(jìn)執(zhí)行的有效落實(shí)，因此需要構(gòu)建合作型訴訟執(zhí)行機(jī)制［3］。具體參與主體除了檢察機(jī)關(guān)外還需要包括行政機(jī)關(guān)、人民法院、環(huán)保組織、全體公民、高校、新聞媒體等。在執(zhí)行過程中，檢察機(jī)關(guān)與人民法院和行政機(jī)關(guān)就執(zhí)行情況進(jìn)行及時(shí)交流，相互配合，共同促進(jìn)執(zhí)行工作的達(dá)成。同時(shí)，如果在執(zhí)行過程中不同部門有任何異議或者要求，也需要及時(shí)提出，并相互交換意見和建議，在達(dá)成一致后再進(jìn)行執(zhí)行，全面保證執(zhí)行效果；在與環(huán)保組織合作方面，檢察機(jī)關(guān)需要意識(shí)到環(huán)保組織對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要意義，該組織具有強(qiáng)大的規(guī)模和較高的專業(yè)性，在執(zhí)行過程中，通過與其合作，可以有效促進(jìn)執(zhí)行的落實(shí)。因此，檢察機(jī)關(guān)可以將具體的執(zhí)行計(jì)劃交給環(huán)保組織來進(jìn)行，而檢察機(jī)關(guān)則需要進(jìn)行監(jiān)督與跟進(jìn)，并對(duì)其中不足進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充，有效縮短執(zhí)行監(jiān)督周期；在與全體公民合作方面，檢察機(jī)關(guān)可以與環(huán)境污染當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行充分交流，使他們意識(shí)到環(huán)境污染對(duì)他們的生產(chǎn)生活造成的影響，發(fā)揮公民監(jiān)督作用，擴(kuò)大監(jiān)督群體，提高監(jiān)督力度；在與高校合作方面，可以針對(duì)當(dāng)前環(huán)境治理專業(yè)性強(qiáng)、治理難度大等問題展開交流合作，由高校針對(duì)相關(guān)環(huán)境治理問題進(jìn)行研究，制定更加科學(xué)先進(jìn)的治理方案；在與新聞媒體合作方面，可以充分發(fā)揮新聞媒體的輿論作用，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行情況的跟蹤報(bào)道，將執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行結(jié)果向公眾公布，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，推動(dòng)執(zhí)行的順利落實(shí)。

明確被告履行職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)當(dāng)前關(guān)于被告履行職責(zé)做法不一的問題，檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)訴訟目的進(jìn)行正確把握，并明確被告履行職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于環(huán)境方面的訴訟問題需要從訴訟目的出發(fā)，將是否實(shí)現(xiàn)訴訟目的作為十分正確履職的標(biāo)準(zhǔn)，待被告修復(fù)治理工作完成，并達(dá)到相關(guān)要求后，檢察機(jī)關(guān)方可變更訴訟請(qǐng)求或者撤回起訴?？傊?，檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)從實(shí)際效果出發(fā)，而不是單純走過場(chǎng)，切實(shí)發(fā)揮其重要作用，以改善環(huán)境為目的來推動(dòng)訴訟的執(zhí)行。

（二）完善判決內(nèi)容

明確履行期限。在判決內(nèi)容方面，需要根據(jù)環(huán)境破壞實(shí)際情況以及修復(fù)治理工作情況，對(duì)被告履行期限進(jìn)行明確規(guī)定。對(duì)于履行期限較長(zhǎng)的案件，可以將其分為兩段時(shí)間來進(jìn)行，第一段時(shí)間內(nèi)可以要求被告對(duì)環(huán)境破壞問題進(jìn)行修復(fù)治理，而第二段時(shí)間則需要被告履行監(jiān)督管理義務(wù)，具體的時(shí)間劃分也可以根據(jù)實(shí)際履行期限來進(jìn)行確定；而對(duì)于難以確定具體履行期限的訴訟執(zhí)行，也可以采用同樣的方式，不同的是，在第一段時(shí)間內(nèi)可以給出確定的履行期限，根據(jù)修復(fù)治理工作實(shí)際確定出相應(yīng)的方案，可以確定出具體的期限。而對(duì)于第二段時(shí)間，則可以判決其履行職責(zé)直至恢復(fù)基本生態(tài)功能。在進(jìn)行履行期限規(guī)定時(shí)，需要根據(jù)案件類型來進(jìn)行，如果在實(shí)際案件中環(huán)境修復(fù)治理工作已經(jīng)完成，且達(dá)到了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于后期的維護(hù)管理則無需再確定履行期限。

明確履行標(biāo)準(zhǔn)。履行標(biāo)準(zhǔn)是被告具體履職的參考，也是實(shí)現(xiàn)訴訟目的的重要依據(jù)，因此，需要明確履行標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于一些普通案件，可以根據(jù)與其有關(guān)的法律規(guī)定或者文件來確定合理的標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到相關(guān)法律規(guī)定或者文件規(guī)定的要求即可。也可以參考檢察機(jī)關(guān)給出的建議，在部分案件中，檢察建議會(huì)給出較為具體的履行標(biāo)準(zhǔn)，也可以直接作為客觀履行標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。此外，也可以充分參考專家的意見和專業(yè)機(jī)構(gòu)制定的修復(fù)治理方案等，來確定履行標(biāo)準(zhǔn)；而對(duì)于一些較為復(fù)雜的案件，其修復(fù)治理工作也相對(duì)復(fù)雜，往往涉及諸多步驟和內(nèi)容，對(duì)此，需要由被告行政機(jī)關(guān)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)給出專業(yè)的修復(fù)治理方案，待檢察院與行政機(jī)關(guān)認(rèn)可后，可以以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行履行［4］。

（三）行政機(jī)關(guān)改進(jìn)策略

行政相對(duì)人作為第三人參加訴訟。在被告單位履職出現(xiàn)問題的情況下，檢察機(jī)關(guān)需要遵循以實(shí)現(xiàn)訴訟目的為原則，為被告單位提供必要的支持與幫助，可以將行政相對(duì)人作為第三人參加訴訟，法院可以對(duì)其采用措施，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)履職效果，實(shí)現(xiàn)訴訟目的。

提高行政機(jī)關(guān)法治意識(shí)。一方面需要從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行提升，領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揮重要引領(lǐng)作用，要充分意識(shí)到環(huán)境行政公益訴訟對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重要意義，在遇到相關(guān)案件時(shí)，需要敢于擔(dān)當(dāng)，并嚴(yán)格做好整個(gè)訴訟過程中的工作［5］。對(duì)于基層工作人員來說，也需要改變傳統(tǒng)工作模式，提升自身法治意識(shí)，積極主動(dòng)開展工作，并不斷學(xué)習(xí)，在執(zhí)法過程中運(yùn)用法治思維和法治方式，提升執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)化和規(guī)范，切實(shí)將環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行落到實(shí)處。另一方面，加強(qiáng)外部監(jiān)督管理。對(duì)于行政機(jī)關(guān)在工作中出現(xiàn)的瀆職、失職等問題要加強(qiáng)監(jiān)督管理，并將其移交上級(jí)部門進(jìn)行處分，對(duì)于涉及到刑事犯罪行為的，需要依法追究其刑事責(zé)任［6］。同時(shí)，還需要將執(zhí)行進(jìn)度及時(shí)公布，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮公眾、媒體等力量，對(duì)執(zhí)行過程進(jìn)行全面監(jiān)督，促進(jìn)執(zhí)行的有效進(jìn)行和落實(shí)。

綜上所述，環(huán)境行政公益訴訟執(zhí)行的有效落實(shí)不僅關(guān)系著我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理問題，同時(shí)也關(guān)系著我國(guó)司法的權(quán)威性。因此，在執(zhí)行過程中，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)必須做好相關(guān)工作，以環(huán)境治理為最終目的，對(duì)執(zhí)行過程加強(qiáng)監(jiān)督，并聯(lián)合更多力量，形成多主體共同參與的合作型訴訟執(zhí)行機(jī)制，做好執(zhí)行監(jiān)督，發(fā)揮職能部門重要作用，推動(dòng)我國(guó)環(huán)境修復(fù)治理工作的真正落實(shí)，提升我國(guó)司法效力，對(duì)試圖進(jìn)行環(huán)境污染、環(huán)境破壞的個(gè)人或組織給予有效震懾，推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟的蓬勃發(fā)展。