城市規(guī)劃中公眾參與權的法律分析

李美萱

信陽農(nóng)林學院，河南 信陽 464100

19世紀中期，工業(yè)化發(fā)展加快了城市化進程，與此同時也暴露出環(huán)境破壞、住房問題等諸多城市問題，人們不斷對傳統(tǒng)規(guī)劃主導下的城市規(guī)劃產(chǎn)生了質疑。隨著城市居民意識的不斷增強，民權運動迅速發(fā)展，并不斷推動著城市規(guī)劃中規(guī)劃理念的改革創(chuàng)新。至此城市規(guī)劃關注點不斷轉移至對現(xiàn)有城市環(huán)境的翻新改造上，以期實現(xiàn)城市的新型化、加強環(huán)境保護、推動城市長遠發(fā)展，在此期間，還尤為強調(diào)城市居民的參與度，這也是發(fā)達國家的共同發(fā)展趨勢。公眾參與作為一項西方理念，于20世紀90年代初傳入我國，歷經(jīng)30多年的發(fā)展實踐現(xiàn)已成為我國規(guī)劃制度的重要基礎。隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市規(guī)劃對公眾的合法權益，尤其是土地權益的影響越來越突出。作為負責制定及實施城市規(guī)劃的政府機構，全面充分吸納民意是其所需肩負的重要職責，同時應當將公眾參與機制打造成連接政府與公眾的重要制度平臺，基于此，城市規(guī)劃成為了公眾參與至關重要的實踐領域之一。［1］

就我國城市規(guī)劃理論與實踐發(fā)展現(xiàn)狀而言，我國城市規(guī)劃中的公眾參與研究當前仍處在初級發(fā)展階段?，F(xiàn)階段，我國大多數(shù)城市規(guī)劃仍被傳統(tǒng)的“自上而下”的城市規(guī)劃方式所主導。為擺脫這一局面，必須要提升城市規(guī)劃領域的民主水平，并不斷拓寬公眾參與城市規(guī)劃的渠道及范圍。而實現(xiàn)這些目標，都有賴于法律的有力保障，因而，建立完善我國城市規(guī)劃中公眾參與權的相關法律制度，有著十分重要的現(xiàn)實意義。

一、城市規(guī)劃公眾參與權概述

（一）城市規(guī)劃公眾參與的內(nèi)涵

20世紀60年代初期，民權運動迅速發(fā)展，進而讓公眾參與轉變成當前社會的一大普遍現(xiàn)象。在此期間，“公眾參與”基于民主理論框架得到充分體現(xiàn)及明確界定。公共參與，主要指的是公共權力在開展立法、裁定公共政策、決定公共事務等環(huán)節(jié)，通過公共權力結構經(jīng)由開放的途徑，從公眾和利害相關的個體或者組織采集有效信息并采納有價值意見，進一步通過信息交流反饋以對公共決策、治理行為帶來影響的一系列行為。某種意義上而言，公眾參與是公眾與政府行政機關開展交流互動的一種方式，并結合參與情況來影響公共事務及公共治理的過程，進一步為公共事務、公共治理提供方向指引。［2］值得一提的是，公共參與并不涉及民眾選舉、個人及組織的維權行動，因而，公眾參與在公平、公正等方面被提出了更高的要求。

（二）城市規(guī)劃公眾參與權的類型

公眾參與權的類型，主要分為知情權、表達權以及監(jiān)督權。其中，知情權屬于公眾參與權中所應享受的基本權利。行政機關行政過程之所以設置參與機制，主要是為了實現(xiàn)行政機關、公眾對目標、過程及成果的共有，而該項機制尤以信息共享為重要前提。法律規(guī)定的公眾行使參與權的形式，主要包括有論證會、聽證會、公示等，不管是哪種形式，公眾在參與城市規(guī)劃時，都有權經(jīng)由便捷渠道獲取相應信息。因而，行政機關、規(guī)劃部門應擔負起為公眾提供相應信息的職責。就知情權的具體內(nèi)容而言，主要包括信息知情權、輔助信息知情權，其中，信息知情權是指與規(guī)劃決定事項密切關聯(lián)的信息；輔助信息知情權是指具體的參與時間、地點及其他程序性要求。知情權下，行政機關應全面、準確、及時地向公眾公布相關信息。

表達權屬于是城市規(guī)劃中公眾參與權的核心權利。為保障公眾權利不受侵犯，公眾應全面及時地參與到行政行為的決定程序中。就《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而言，現(xiàn)階段我國公眾主要在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)參與討論，表達自身的意見看法。換言之，在規(guī)劃編制期間，公眾有權對規(guī)劃內(nèi)容發(fā)表自身意見，并有權要求行政機關注重自身的意見。除去《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之外，諸如《土地管理法》《環(huán)境影響評價法》等相關法規(guī)也在各自領域上對規(guī)劃編制中應當接收公眾意見進行了程序性規(guī)定，以此賦予了公眾參與城市規(guī)劃中的表達權。

監(jiān)督權則是指在城市規(guī)劃編制后的開發(fā)實施階段，公眾享有對城市規(guī)劃進行監(jiān)督的權利。公眾作為城市規(guī)劃的參與者，可形成對城市規(guī)劃結果的直觀認識。因而，公眾表達的意見及提供的信息反饋往往更具真實性、針對性。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出，公眾可了解并監(jiān)督規(guī)劃機關對規(guī)劃編制內(nèi)容的檢查及執(zhí)行情況，但對公眾具體的監(jiān)督形式、后果等則未作明確規(guī)定。賦予公眾在城市規(guī)劃中的監(jiān)督權，可轉變過去“自上而下”的城市規(guī)劃方式，可促進相關部門及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中存在的問題，并對問題、需求進行有效處理，使最終結果可有效滿足廣大公眾的需求，提升規(guī)劃項目的科學可行性，進而推動城市的有序健康發(fā)展。［3］

二、現(xiàn)階段我國公眾參與城市規(guī)劃面臨的困境

（一）法律及相關制度不夠完善

當前，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關公眾參與的規(guī)定指出，報送審批前，組織編制機關應依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案進行公告，同時通過論證會、聽證會或其他方式，以征求專家、公眾的意見；同時，組織編制機關還應組織相關部門、專家適時對規(guī)劃實施情況予以評估，同時通過論證會、聽證會或其他方式征求公眾意見。由此表明，法律規(guī)定的公眾參與城市規(guī)劃的形式僅涉及論證會、聽證會兩種，同時，在參與主體范圍，向公眾征求意見后的后續(xù)處理，規(guī)劃實施評估時間等方面都未做明確規(guī)定，缺乏系統(tǒng)完善的參與體系，使得在城市規(guī)劃中公眾只能處在被動接受地位，一定程度上削弱了公眾參與城市規(guī)劃的積極性。

（二）城市規(guī)劃公眾參與權缺乏完善的救濟機制

因為城市規(guī)劃的綜合性、復雜性，使得在城市規(guī)劃實踐中對于公眾參與權遭到侵犯的行政救濟，往往難以得到有力的法律支持。雖然我國政府已經(jīng)以立法的形式，明確了對城市規(guī)劃中公眾參與權的保護，然而因為缺乏完善的救濟渠道、救濟機制，使得公眾參與權難以得到有效行使。同時，可能正因為城市規(guī)劃公眾參與權缺乏完善的救濟機制，使得城市規(guī)劃中相關利益主體的權利遭到侵犯后，只能通過請愿、媒體曝光等非常規(guī)途徑以尋求對自身合法權益的保護，該種方式不管是對我國城市規(guī)劃還是相關行政主體都會帶來不利影響。

（三）政府定位不準確

我國現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將政府部門作為主要約束對象，并緊扣政府部門如何編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、規(guī)劃的具體實施及如何劃分規(guī)劃部門的相關職權、職責等內(nèi)容。而對于公眾參與規(guī)劃的范圍、程序及公眾的權利義務等則尚未作明確規(guī)定，由此使得論證會、聽證會流于形式，公眾參與對實際規(guī)劃結果影響并不大。另外，因為城市規(guī)劃涉及多個專業(yè)領域，而我國公眾整體素質還有待進一步提升，所以在規(guī)劃編制及實施環(huán)節(jié)，偏向于政府部門及行業(yè)專業(yè)的想法，公眾的意見則難以得到足夠重視。同時，一些政府部門認為與城市居民進行溝通存在不小的難度，并且還難以保證工作效率，由此讓城市規(guī)劃與公眾參與漸行漸遠。

三、我國城市規(guī)劃中公眾參與權的法律制度完善

（一）建立完善城市規(guī)劃公眾參與權的主體制度

由于當前我國公眾參與權制度存在一系列問題亟待解決，因此需要健全城市規(guī)劃公眾參與權的主體制度，可從以下幾個方面入手：要嚴格制定城市規(guī)劃中公眾參與權主體的選擇標準。在城市規(guī)劃編制中，公眾參與主體的參與表現(xiàn)形式主要取決于利益，而由于城市規(guī)劃環(huán)節(jié)利益的多元性、復雜性，使得整個參與過程表現(xiàn)出復雜多變的特征。鑒于此，城市規(guī)劃實踐中對應的不同利益關系不僅決定了不同的參與主體，還影響了城市規(guī)劃公共參與主體確定標準的制定，其與城市規(guī)劃時期不斷變化的利益關系有關。基于此，基于明確城市規(guī)劃參與主體的目的，首先要確定相關的利益主體。［4］其次，確立社區(qū)組織作為公眾參與主體地位。城市社區(qū)機構是政府與居民之間溝通的橋梁，其通過信息傳遞、組織公眾參與，可有效向城市政府、城市居民傳遞城市規(guī)劃信息，推動公眾參與到城市規(guī)劃實踐中，進一步實現(xiàn)其在城市規(guī)劃中的參與主體角色。然而，就當前實際情況而言，城市社區(qū)組織表現(xiàn)出一定的半官方性質，由此一定程度上減弱了社會組織作為公眾參與主體的作用?；诖耍瑸榱顺浞滞怀錾鐓^(qū)組織的價值，需要重點強調(diào)其性質，進一步強化社區(qū)組織的獨立作用，賦予其公眾參與的基本權利。

（二）建立完善城市規(guī)劃公眾參與權救濟機制

在城市規(guī)劃公眾參與中，對于未經(jīng)法定公眾參與程序，對公眾參與權構成侵犯的城市規(guī)劃行為，應允許公眾向規(guī)劃機關的上級部門提出行政復議，或向人民法院提出行政訴訟。鑒于此，應建立完善的城市規(guī)劃公眾參與權救濟機制。首先，設置獨立的第三方監(jiān)督機關。多年以來，我國復議制度一直存在獨立性不足的問題，為此，我國也不斷加大了對更為公正合理的工作機制的探索力度。國務院法制辦自2008年以來，將8個城市作為試點，推進行政復議委員會制度改革，以期提升行政復議獨立性。［5］在該部分發(fā)展經(jīng)驗的指引下，在城市規(guī)劃公眾參與權救濟方面可開展此類相關的制度設計，依托設置獨立的咨詢型、議事協(xié)調(diào)型城市規(guī)劃復議委員會，對不同領域的專家學者進行全面吸收，統(tǒng)一行使復議權，促進行政復議機關工作的順利開展，為公眾參與權救濟提供有力支持。其次，合理調(diào)節(jié)受案范圍。目前，唯有在城市規(guī)劃進入實施環(huán)節(jié)，已經(jīng)發(fā)生或可能對相關利益主體權利構成侵犯時，才能提起訴訟。公眾參與公共事務，其權利保護及救濟至關重要，應結合利害關系的實際情況及影響審查的必要性來提供權利保護。因而，為保障公眾參與權，讓更多社會群體參與到城市規(guī)劃中，應適當擴大受案范圍，適當拓寬救濟主體范圍，以此有效發(fā)揮司法的能動作用。再次，建立完善行政公益訴訟制度?，F(xiàn)階段，我國城市規(guī)劃中公眾參與的主體僅限于個體，缺乏組織化機構，參與力量不足，不利于對城市規(guī)劃決定及后續(xù)救濟施加影響。為此，可嘗試建立一個可實現(xiàn)利益整合功能的機制，將各利益方組織在一起統(tǒng)一開展交流溝通。而為達成這一目的，應建立完善行政公益訴訟制度，支持個體及相關公益組織就城市規(guī)劃公眾參與權侵權行為提起訴訟。

（三）建立完善城市規(guī)劃公眾參與權的配套制度

城市規(guī)劃中公眾參與權的實現(xiàn)，離不開一系列配套制度的支持。為此，應建立完善城市規(guī)劃公眾參與權的配套制度。首先，強化政府信息公開制度。針對我國現(xiàn)行《政府信息公開條例》法律效力有待提升的現(xiàn)狀，以及目前規(guī)定缺少法律層面與政府信息公開的相關情況，需要進一步加快推進相關立法，對政府信息公開的效力、范圍、效力等問題予以有效完善，依托法律制度為政府信息公開提供有力保障。其次，建立完善公眾參與的能力及技能培訓制度。城市規(guī)劃表現(xiàn)出一定的技術性，由此對參與主體的參與能力提出了較高要求。為此，可以結合實際情況組織一系列的規(guī)劃普及宣傳工作，以組織公眾參與培訓的形式為主，配合組織主題講座、發(fā)放宣傳手冊、開展互聯(lián)網(wǎng)課程等方式，以此提升公眾參與能力，為公眾更好地參與城市規(guī)劃提供知識技能保障。［6］

總而言之，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市規(guī)劃方式的不斷轉型，公眾參與在城市規(guī)劃實施中的地位、作用日益凸顯，其對于提升城市規(guī)劃的科學性、合法性有著十分重要的意義。鑒于此，相關部門應建立完善城市規(guī)劃公眾參與權的主體制度，完善城市規(guī)劃公眾參與權救濟機制，以及完善城市規(guī)劃公眾參與權的配套制度等，使公眾參與權可得到充分實現(xiàn)，進而不斷推動城市規(guī)劃的有序健康發(fā)展。