監(jiān)察體制改革后人民監(jiān)督員制度的優(yōu)化進路

張梓建

(中國政法大學 法學院，北京 海淀100088)

0 引 言

我國在2003年以前就開始了對人民監(jiān)督員制度的探索，2003年10月，最高人民檢察院發(fā)布了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》。人民監(jiān)督員制度探索的基本思路是“試點——改進——全面推廣——再改進——再試點——再推廣”，經(jīng)過十多年的實踐，人民監(jiān)督員對檢察院的監(jiān)督權(quán)于2018年寫入了新修訂的《人民檢察院組織法》(以下簡稱“《檢察院組織法》”)第27條(1)《中華人民共和國人民檢察院組織法》第27條：人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督。，其為人民監(jiān)督員制度提供了法律依據(jù)，使人民監(jiān)督員制度的完善有法可依。

1 當下人民監(jiān)督員制度的發(fā)展“短板”

1.1 人民監(jiān)督員制度建設取得的成果較為有限

人民監(jiān)督員制度的建立充分體現(xiàn)了我國《憲法》確立的人民主權(quán)原則與監(jiān)督原則兩項基本原則。但是，從2010年各級檢察機關全面推行該制度至《監(jiān)察法》實施前的這段時間，其優(yōu)勢的發(fā)揮遇到了諸多限制。一是進入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的案件比例始終處于低位。根據(jù)相關研究梳理及《最高人民檢察院工作報告》，2003～2014年，每年進入監(jiān)督程序的案件比都未超16%[1]61，2014～2017年，全國各級檢察院辦理的職務犯罪案件超100 000件，而人民監(jiān)督員僅監(jiān)督案件9 241件，年均不足10%；二是人民監(jiān)督員的選任機制不夠合理，選出的人民監(jiān)督員過于“精英化”，缺乏民意代表性，這也與群眾對該制度的了解不足有較大關聯(lián)。有調(diào)研報告指出，某省在啟動人民監(jiān)督員的推薦程序前，一般先與該省部分政府機關、人民團體、國有企業(yè)、高校等單位聯(lián)系，以單位推薦形式為主，輔以個別自薦方式選任人民監(jiān)督員，而自薦的社會人士最終僅有1人成為正式的人民監(jiān)督員[2]84；三是人民監(jiān)督員管理制度有待完善。自2016年人民監(jiān)督員的選任、管理工作由司法行政機關主導后，較之前由檢察院主導的模式并無明顯改觀。各地對于人民監(jiān)督員的培訓水平也參差不齊，甚至有個別人民監(jiān)督員以各種理由不參加相關培訓；四是監(jiān)督范圍相對狹窄。2015年《最高人民檢察院關于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》(以下簡稱“2015年《規(guī)定》”)第1條規(guī)定：“加強對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件工作的監(jiān)督”，將人民監(jiān)督員的權(quán)利范圍限制于監(jiān)督檢察院直接受理的案件，這些案件以職務犯罪案件為主，而沒有對批捕、抗訴等檢察權(quán)的監(jiān)督規(guī)定；五是人民監(jiān)督員的知情權(quán)缺乏制度保障。人民監(jiān)督員一般通過具體案件承辦人員的介紹來了解案件情況，其不具有調(diào)取案卷材料的權(quán)利，未建立全國統(tǒng)一的關于處理人民監(jiān)督員異議的規(guī)定；六是社會公眾對人民監(jiān)督員制度的知曉程度有限，對其宣傳教育的力度不夠。

總的來說，人民監(jiān)督員制度的設計與建立主要針對《監(jiān)察法》實施前檢察權(quán)的制約和監(jiān)督。讓人民群眾直接參與到檢察程序當中，對檢察院依法行使檢察權(quán)有一定的成效。但在此過程中顯露出的問題，至《監(jiān)察法》實施前尚未完全解決，人民監(jiān)督員制度的優(yōu)勢在一定意義上被這些“短板”制約。

1.2 監(jiān)察體制改革致使立制之基發(fā)生重大變化

所謂立制之基發(fā)生重大變化，是指在人民監(jiān)督員制度設計之初所依據(jù)的檢察機關的職權(quán)基礎、組織基礎、輿論基礎都發(fā)生了重大改變。2016年末，監(jiān)察體制改革在北京、山西、浙江等地開始試點，學界認為人民監(jiān)督員制度必將面臨重大調(diào)整?！侗O(jiān)察法》實施后，其更是在全國范圍對人民監(jiān)督員制度造成了影響。

首先，人民檢察院的職權(quán)隨著《刑事訴訟法》的修訂發(fā)生了較大調(diào)整，由檢察機關獨自行使的職務犯罪偵查權(quán)被一分為二，即由檢察機關直接行使偵查權(quán)的罪名大幅減少，由其直接行使偵查權(quán)的案件多為濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪(2)此處的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的犯罪主體僅限于司法工作人員。、徇私枉法罪等案件。但是，由于瀆職案件多離不開貪腐因素，而貪污賄賂類案件的偵查權(quán)為監(jiān)察機關所有，故涉及到賄賂的司法工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守案件一般又以監(jiān)察機關為主進行調(diào)查，在此情況下，檢察機關多起配合、協(xié)助的作用。從最高檢2019和2020年兩年的工作報告看，檢察機關的工作重心已從職務犯罪偵辦轉(zhuǎn)移至對訴訟活動中的違法情形監(jiān)督與公益訴訟等。

其次，與職權(quán)基礎變化互為一體兩面的組織基礎也發(fā)生了重大改變。《監(jiān)察法》實施后，國家監(jiān)察機關與黨的紀檢機關合署辦公，以前檢察機關下屬的反貪污賄賂、反失職瀆職以及預防職務犯罪部門的相關職能整合至監(jiān)察機關，其相關人員也基本轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察機關，僅在市級以上檢察機關繼續(xù)保留有偵查部門，縣級人民檢察院不再設有偵查部門。顯然，人民監(jiān)督員對縣級人民檢察院偵查的職務犯罪進行監(jiān)督的可能性也就不復存在。

再次，由于前述兩個重大變化，檢察院偵辦的職務犯罪案件數(shù)量出現(xiàn)了“斷崖式下跌”。2018年，全國僅有20個省區(qū)市檢察機關立案偵查共涉案71人，2019年全國檢察機關共立案偵查職務犯罪案件679件，共涉案871人，這與2003—2017年間每年至少立案偵查超過30 000件的數(shù)量形成懸殊，案件數(shù)下降超過95%。因縣級檢察院已經(jīng)不再保留偵查部門，若按照我國省市兩級檢察院約400個的數(shù)量來進行平均分配，每個省市檢察院每年的此類辦案量不到2件，人民監(jiān)督員可監(jiān)督的職務犯罪案件數(shù)量極為有限。

最后，人民監(jiān)督員制度的輿論基礎也有所變化。在以往檢察機關“捕訴一體化”的職權(quán)模式下，檢察院擁有從偵查到逮捕到起訴的訴前“一條龍”的職權(quán)，在當時的環(huán)境中，檢察機關對于職務犯罪的偵查權(quán)行使的環(huán)境是封閉的，監(jiān)督以自我監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督為主。自我監(jiān)督對有效實現(xiàn)事前制約存在漏洞，社會上要求檢察機關引入外部監(jiān)督的呼聲很高，人民監(jiān)督員制度的建立是對社會公眾關于加強對檢察權(quán)監(jiān)督的聲音的回應。而現(xiàn)今，檢察機關的職權(quán)難以和昔日相提并論，社會輿論和學術(shù)研究對權(quán)力監(jiān)督的關注焦點也轉(zhuǎn)向了監(jiān)察機關。社會上出現(xiàn)了對檢察權(quán)的未來抱有憂慮的聲音，擔心檢察機關“軟骨病”問題愈發(fā)嚴重[3]81，可見監(jiān)督力度不夠不再是檢察權(quán)行使過程中的問題。

1.3 由人民監(jiān)督員監(jiān)督新職務犯罪偵查權(quán)的可行性不大

所謂新職務犯罪偵查權(quán)，是指轉(zhuǎn)由監(jiān)察機關行使對100多個罪名的職務犯罪的偵查權(quán)。有觀點認為，既然在檢察權(quán)變更前人民監(jiān)督員監(jiān)督的對象上是職務犯罪偵查權(quán)，那么是否可以直接讓人民監(jiān)督員來監(jiān)督由監(jiān)察機關行使的新職務犯罪偵查權(quán)呢？筆者認為，由人民監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)察機關基本不具有可行性。

一是法律設置的限制，人民監(jiān)督員制度規(guī)定在《檢察院組織法》中的內(nèi)容，在立法上與監(jiān)察機關并不相關。而《監(jiān)察法》制定和《檢察院組織法》修改至今的時間較短，出于法安定性原則的要求，單獨因人民監(jiān)督員制度而修改法律不符合配置立法資源的效率原則。

二是案件屬性決定大量職務犯罪案件不適宜社會人士參與。紀檢監(jiān)察機關偵辦的刑事案件不同于其他刑事案件，可能涉及到各種“窩案”“串案”，偵辦案件的過程中很有可能會牽涉出其他案件。由此，職務犯罪類案件的秘密性對參與案件偵辦的人員或案件的其他知情人員提出了較高的保密要求。

三是需要考慮到紀檢監(jiān)察機關黨政合署辦公的現(xiàn)狀。由于黨的紀檢機關與國家監(jiān)察機關職責具有對應性，決定了兩機關在機構(gòu)設置、人員安排和運行機制上都要全部融合。[4]66這使區(qū)分兩機關在具體事項的運作中，是基于黨的紀檢機關的職權(quán)還是基于監(jiān)察機關的職權(quán)較為困難。實踐中，其對外行為也經(jīng)常以“紀委監(jiān)委”的名義作出。黨的紀檢機關行使權(quán)力的制度依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件，監(jiān)察機關行使權(quán)力的制度依據(jù)是《憲法》和《監(jiān)察法》等法律與監(jiān)察法規(guī)。紀委監(jiān)委同時具有政治機關與國家機關的屬性，不適合由人民監(jiān)督員進行監(jiān)督。

四是監(jiān)察機關正在建設與人民監(jiān)督員制度類似的社會監(jiān)督機制。監(jiān)察機關已經(jīng)意識到自身并不是腐敗的“絕緣體”、天然的“保險箱”，監(jiān)察人員同樣有可能發(fā)生腐敗[5]121，多個省市聘請有特約監(jiān)察員。這種制度發(fā)生作用的環(huán)境與人民監(jiān)督員制度大不相同。國家監(jiān)察委制定的《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》與2016年《人民監(jiān)督員選任管理辦法》在語言表述方面對人員權(quán)利的規(guī)定都大不相同。

雖然人民監(jiān)督員制度已經(jīng)確定在法律當中，制度的目的未發(fā)生變化，制度的定位也未被明文調(diào)整。盡管職務犯罪的罪名同樣沒有變化，但是基于職務犯罪偵查權(quán)的重大調(diào)整，職務犯罪偵查權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生明顯改變，人民監(jiān)督員可監(jiān)督的職務犯罪案件已“斷崖式下降”，使用以往的監(jiān)督制度直接套用至監(jiān)督新生的監(jiān)察權(quán)并不合適。

2 國家治理現(xiàn)代化背景下優(yōu)化人民監(jiān)督員制度的必要性

對于人民監(jiān)督員制度的前景，有觀點認為人民監(jiān)督員制度已完成歷史使命，應當及時退出司法舞臺。[6]88而認為應當保留該制度的觀點有三種：一是將該制度并入到監(jiān)察機關的體系中去，并維持監(jiān)督范圍不變；二是將該制度并入到監(jiān)察機關中去，將監(jiān)督范圍擴大到為監(jiān)察機關的全部職權(quán)行為；三是維持該制度不變，將監(jiān)督范圍調(diào)整為檢察機關的其他法律監(jiān)督行為。[7]962018年《檢察院組織法》的修改起到了一錘定音的作用，從人民監(jiān)督員制度在監(jiān)察體制改革之后和《監(jiān)察法》制定之后仍然寫入《檢察院組織法》的這一事實，可以推斷出立法者對該項制度的重視，意味著必須繼續(xù)建設和完善人民監(jiān)督員制度。

2.1 發(fā)揚制度蘊含的民主法治精神

我國現(xiàn)行《憲法》第2條“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”是對人民當家作主的確認與對人民主權(quán)原則的外在表露。人民監(jiān)督員制度是在中國共產(chǎn)黨的領導下發(fā)明的具有原創(chuàng)性的司法制度，其最根本的制度基礎來自于憲法。人民監(jiān)督員參加到具體的檢察程序中去，是人民主權(quán)原則的具體化，彰顯了中國特色社會主義司法制度的優(yōu)越性與民主性。人民監(jiān)督員制度是司法改革順應民主司法，是檢察權(quán)主動尋求并將自己置于外部監(jiān)督之下的重要舉措。[8]96這對推進司法公正，保障被追訴人的人權(quán)與權(quán)利，規(guī)范檢察權(quán)依法行使，防止檢察權(quán)濫用起到了積極作用。作為我國司法民主的重要產(chǎn)物，理應珍惜并鞏固現(xiàn)有的成果。

在人民監(jiān)督員所依附的體制發(fā)生改革的時代背景下，人民監(jiān)督員制度以憲法精神為指引和保障人民權(quán)利的獨特價值不應受檢察機關職能轉(zhuǎn)隸而削弱。[9]117但因既有問題較為復雜，若不與時俱進地作出調(diào)整，其內(nèi)在蘊含的民主法治精神就不能充分發(fā)揚，所以，要使功能意義上的人民監(jiān)督員制度逐步向法理意義上的人民監(jiān)督員制度接近。[10]11另一方面，優(yōu)化人民監(jiān)督員制度的價值還在于可以為監(jiān)察機關探索特約監(jiān)察員制度，提高監(jiān)察權(quán)行使的民主性提供一定的經(jīng)驗借鑒。

2.2 增強監(jiān)督的人民性與有效性

優(yōu)化人民監(jiān)督員制度既可以增進監(jiān)督的人民性，也可以提高監(jiān)督有效性。人民性與監(jiān)督有效性是矛盾統(tǒng)一的關系，前者關注的重點在于制度是為誰而設與人員構(gòu)成的外在表現(xiàn)問題，而后者關注的是制度運行能達到什么樣的效果，即偏重于結(jié)果，考慮的是提高結(jié)果正義的程度，要求結(jié)果能與人民監(jiān)督員的參與預期相匹配，同時要求與人民群眾對人民監(jiān)督員制度的效果預期相匹配。參與預期是人民監(jiān)督員在心目中預設的參加案件的程度以及實際上對案件公正辦理的影響程度，如果在參與過程中接近或者達到了參與預期，那么人民監(jiān)督員對未來參與其他的案件將具有較高的熱情，反之將持有無所謂的態(tài)度乃至冷漠情緒，從而進入負面的循環(huán)。人民性與監(jiān)督的有效性相統(tǒng)一的方面在于，通過讓人民監(jiān)督員更多參與到案件辦理的過程中去，使檢察權(quán)的運行置于陽光之下，既利用專業(yè)人士的專業(yè)視角來審視案件辦理程序，又讓更多的基層群眾參與，基層群眾的關注點能代表人民群眾關心的案件或法律問題，利用基層群眾樸素的法感情與生活常識糾正專業(yè)人士的偏執(zhí)與謬誤，從而做到人民性與有效監(jiān)督的互補。

2.3 促進司法改革整體效果的提高

當然，應當在司法改革的總體背景下看待和理解人民監(jiān)督員制度改革的重要性。在《監(jiān)察法》實施前，對制度進行改革的呼聲就頗多。在職務犯罪偵查權(quán)發(fā)生重大調(diào)整，人民監(jiān)督員制度遭遇有史以來最大挑戰(zhàn)的情況下，能否通過全面優(yōu)化使其成功轉(zhuǎn)型并保持有效運行關乎到司法改革的總體效果。由于人民監(jiān)督員在設立時就被定為檢察機關職務犯罪案件辦理監(jiān)督者的角色，顯然有必要對人民監(jiān)督員的角色進行重新定位。

人民監(jiān)督員制度的改革應該視為檢察權(quán)改革中的一個要素，而檢察權(quán)改革又是司法改革的一個要素。深化司法體制綜合配套改革的根本目的在于努力讓人民群眾感受到公平正義[11]8，人民監(jiān)督員制度作為一項能讓人民群眾直接體會司法是否公平正義的制度，在配套改革中的地位重要。黨的十八屆四中全會指出，法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。如果這項已經(jīng)確定在法律中的制度在現(xiàn)實中只能偶然運作、少量運作，并不符合立法精神，小則可能影響社會評價，大則可能影響整個司法制度在人民心中的權(quán)威形象。檢察機關部分職權(quán)的變化不應成為弱化人民監(jiān)督員制度的理由，反而是為其向更好的監(jiān)督轉(zhuǎn)型提供了良好的契機。

3 人民監(jiān)督員制度的改良路徑

3.1 繼續(xù)優(yōu)化人民監(jiān)督員選任機制

人民性是人民監(jiān)督員最顯著的特征，也是其本質(zhì)所在。能否堅持人民性很大程度表現(xiàn)在能否保持人員身份構(gòu)成具有較為廣泛的代表性。假若分配到某區(qū)的人民監(jiān)督員悉數(shù)都是機關干部[12]9，社會公眾自然會產(chǎn)生合理懷疑：他們都與公權(quán)力有密切關系，何以能真實代表人民群眾？人民監(jiān)督員的選任問題也是伴隨著制度的一個老問題，有觀點指出，可以從區(qū)域內(nèi)擁有選舉權(quán)資格的公民中隨機抽取產(chǎn)生[13]124，這種做法有利于迅速擴充人民監(jiān)督員的備選名單，但這并不能與我國的國情相吻合，公民對人民監(jiān)督員的了解程度有限，不愿意參加[14]83，且在法律上也沒有規(guī)定公民成為人民監(jiān)督員的義務，所以不能強制要求公民參加，只能通過教育引導說服，這樣可能導致選出最終結(jié)果的效率低下。

以往的實踐中都非常重視壓縮在政府機構(gòu)、事業(yè)單位、人民團體等“體制內(nèi)單位”人員的比例，付出的努力很大，成果來之不易。當前人民監(jiān)督員的選任機構(gòu)已經(jīng)從檢察院變?yōu)榱怂痉ㄐ姓C關，緩解了“自己選任監(jiān)督自己”的窘境，要繼續(xù)緩解“自己人監(jiān)督自己”的問題，擴大非“體制內(nèi)”人民監(jiān)督員的比例。例如，多個省市都有“體制內(nèi)”人員或官員數(shù)量不得過半的硬性規(guī)定。而除了在總體數(shù)量的限制外，在壓縮總體比例的基礎上，還要確保進入人民監(jiān)督員程序的具體案件中的人民監(jiān)督員也是隨機選取。要繼續(xù)加強吸收法學教師、律師等具有法學專業(yè)知識的人才進入人民監(jiān)督員隊伍或候選名單。在每次開展人民監(jiān)督員選任工作之前，需要加大在大眾媒體的宣傳，而不是僅通過受眾有一定針對性而不夠廣泛的司法局網(wǎng)站、檢察院網(wǎng)站為途徑公布，要讓熱心于司法事業(yè)的社會公眾有了解和參與的機會。當代大學生的公民意識被逐漸培養(yǎng)起來，對參與政治事務有較高的熱情，在校大學生群體完全有能力參與到監(jiān)督司法公正的程序中去，可以探索吸收大學生進入人民監(jiān)督員隊伍的機制。

3.2 通過制定規(guī)范以細化監(jiān)督覆蓋面

全國人大內(nèi)務司法委員會在重慶調(diào)研時，有多位人民監(jiān)督員表示希望增強制度剛性，以保持制度地位及保障人民監(jiān)督員的權(quán)利。[15]目前監(jiān)察體制改革對檢察院形成的影響已基本定型，可以預見未來數(shù)年內(nèi)不會再發(fā)生重大變化，在此基礎上形成較為穩(wěn)定的規(guī)則的時機已經(jīng)成熟。雖然有學者認為要推動人民監(jiān)督員制度立法，需要制定《人民監(jiān)督員法》，但法制化不一定要通過立法來完成，穩(wěn)定的高位階規(guī)范性文件也不失為可行的做法。實踐中應當避免調(diào)整監(jiān)督范圍、規(guī)定監(jiān)督權(quán)內(nèi)容的高位階規(guī)范性文件的頻繁修改變化。

實際上，人民監(jiān)督員可以參與的檢察工作范圍主要依賴于最高檢的規(guī)定，并非為法律所限。2019年《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》(以下簡稱為“2019年《規(guī)定》”)已作出回應，該規(guī)定的第8條將監(jiān)督的覆蓋面作了很大的擴張。(3)《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》第8條：人民檢察院下列工作可以安排人民監(jiān)督員依法進行監(jiān)督：(一)案件公開審查、公開聽證；(二)檢察官出庭支持公訴；(三)巡回檢察；(四)檢察建議的研究提出、督促落實等相關工作；(五)法律文書宣告送達；(六)案件質(zhì)量評查；(七)司法規(guī)范化檢查；(八)檢察工作情況通報；(九)其他相關司法辦案工作。這有利于解除由以往規(guī)定設下的一個監(jiān)督范圍有限的困局。以往關于監(jiān)督范圍僅限于自偵職務犯罪的安排并非基于何種理論，更多的是一種回應社會現(xiàn)實需求的政策性安排，突破這個限制是符合常理與法理的。對于擴大監(jiān)督覆蓋面的呼聲，最高人民檢察院檢察長張軍在十三屆全國人大三次會議上做工作報告時說：“完善人民監(jiān)督員制度，將全部檢察業(yè)務納入監(jiān)督范圍”[16]，這意味著人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍不再限于直接立案偵查的職務犯罪案件。這要求堅持對保留偵查權(quán)罪名案件的監(jiān)督，在此基礎之上不僅要研究如何進一步擴大監(jiān)督覆蓋面，更要針對擴張的新領域加以具體化，并對應制定具體的規(guī)則。例如，在巡回檢察工作的開展過程中，許可人民監(jiān)督員參與事項的范圍需要明確。又例如，對檢察建議進行類型化，規(guī)定人民監(jiān)督員能參加何種檢察建議作出前的調(diào)查程序和作出后的督促落實工作以及參加內(nèi)容。另一方面，公益訴訟是檢察院行使職權(quán)的一個重點領域，環(huán)境侵權(quán)公益訴訟案件更是人民群眾極其關注的一類案件，對于公益訴訟不立案、不起訴的監(jiān)督也應有所細化。

3.3 完善與充實人民監(jiān)督員監(jiān)督程序

完善人民監(jiān)督員監(jiān)督程序應當是全方面的，包括監(jiān)督的啟動條件、監(jiān)督評議程序改善、監(jiān)督意見的處理等。黨的十八屆四中全會提出的一項關鍵性司法改革是以審判為中心的訴訟制度改革(4)2016年6月27日中央深化改革領導小組第25次會議通過的《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》中指出，要完善人民檢察院對偵查活動和刑事審判活動的監(jiān)督機制。，庭審是審判的最關鍵階段，要將人民監(jiān)督員的監(jiān)督融入到庭審階段當中，保障其至少以旁聽人員的身份參加庭審當中，并將其對庭審的意見記錄在冊。

探索異地監(jiān)督程序有助于提高監(jiān)督的有效性，無論是在執(zhí)法領域或司法領域，本地辦案都難以排除各種社會關系的影響，不利于人民監(jiān)督員依法行使權(quán)利。就人民監(jiān)督員異地監(jiān)督而言，其成本比異地執(zhí)法、異地辦案等成本較低，可操作性較高。同時，還要完善異議的處理程序，《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》(以下簡稱“《改革方案》”)中規(guī)定：“檢察委員會的最終處理決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致的，應當向參加監(jiān)督的人民監(jiān)督員作出必要的說明”，“人民檢察院處理決定未采納多數(shù)人民監(jiān)督員評議表決意見，經(jīng)反饋說明后，多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的，可以提請人民檢察院復議一次”。這種“必要的說明”需要改為正式的書面說明，以提高程序的正當性，另外復議的程序應當聽證或辯論機制，而非僅僅是進行書面的審理，在復議決定中應詳細列明決定的原因。

3.4 賦予人民監(jiān)督員更廣泛的權(quán)利

賦予人民監(jiān)督員更廣泛的權(quán)利應當以知情權(quán)為抓手，因為若缺乏對具體事實的了解，監(jiān)督也難以談起。人民監(jiān)督員權(quán)利的豐富應該從以下幾個方面入手：一是案卷查閱權(quán)。單單通過紙面材料及案件承辦人的口頭介紹難以較為全面準確地把握案件情況，應當賦予人民監(jiān)督員查閱案卷、觀看錄像的權(quán)利；二是會見當事人及其辯護人的權(quán)利。對于被告人而言，經(jīng)歷刑事訴訟程序是一個煎熬的過程[17]79，尤其是對于某些當事人方提出較為重大辯護意見如刑訊逼供的情況發(fā)生時，應當許可人民監(jiān)督員會見當事人及辯護人，擴大對案件的了解權(quán)利并不必然引起泄密，《改革方案》已經(jīng)給人民監(jiān)督員設定了保守秘密、保護個人及未成年犯罪人隱私的義務，其可以通過簽訂保密協(xié)議等方式再次明確保密義務，切不可因噎廢食；三是列席會議的權(quán)利。會議是開展各種工作的一個高效、重要的方式，在檢察機關中亦如此，其作出決定的論證過程往往在會議上形成，對于進入人民監(jiān)督員程序的2019年《規(guī)定》的“八種情形”的具體檢察活動，當人民監(jiān)督員申請參加有關會議時，應當批準其列席。

4 結(jié) 語

黨的十九屆四中全會指出，要保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使。人民監(jiān)督員制度的建設依然任重道遠，在《監(jiān)察法》實施與其他法律的跟進修改之后，由于人民監(jiān)督員制度的基礎及發(fā)展前景發(fā)生了重大變化，所以需要“對癥下藥”，在科學思路和方法的指導下，通過對各要素共同發(fā)力來解決新舊問題，彰顯制度所蘊含的對監(jiān)督者進行監(jiān)督的寶貴精神，使人民監(jiān)督員制度不斷完善，在完善中逐步向法治發(fā)展。