大學(xué)治理：共建共治共享

□ 崔新有

在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程上，辦好中國特色高水平大學(xué)，為教育強(qiáng)國、科技強(qiáng)國、人才強(qiáng)國貢獻(xiàn)力量是推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。中國大學(xué)之治要牢記“辦人民需要的大學(xué)、辦人民滿意的教育”的初心使命，堅(jiān)持立德樹人，以現(xiàn)代大學(xué)制度為根本，完善治理結(jié)構(gòu)、深化綜合改革，走融合共享發(fā)展之路。

一、大學(xué)治理的價(jià)值命題

黨的十八屆五中全會(huì)以來，習(xí)近平總書記提出了“共建共治共享”的治理理念，包含了“以人民為中心，以均衡為導(dǎo)向，以提供公共服務(wù)為重點(diǎn)”新的改革取向，這是我國社會(huì)治理乃至國家治理活動(dòng)中的基本原則。[1]大學(xué)治理的建構(gòu)和演進(jìn)必須遵循中國特色國家治理的根本取向、制度優(yōu)勢(shì)和價(jià)值立場(chǎng)，其治理體系和治理能力現(xiàn)代化的議程也必然地內(nèi)蘊(yùn)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中。現(xiàn)代大學(xué)是特殊的社會(huì)組織和學(xué)術(shù)共同體，大學(xué)治理是實(shí)現(xiàn)大學(xué)自身目標(biāo)任務(wù)的治理結(jié)構(gòu)、治理規(guī)則和治理實(shí)踐的總和，大學(xué)治理體系就是建立在中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度基礎(chǔ)上的學(xué)校治理結(jié)構(gòu)體系、治理制度體系與治理運(yùn)行體系。[2]大學(xué)治理的價(jià)值命題應(yīng)當(dāng)在大學(xué)的使命功能、組織結(jié)構(gòu)、制度安排及文化形態(tài)等中得以彰顯，圍繞著“共享”如何實(shí)現(xiàn)、“共治”怎樣有效、“共建”何以達(dá)成三個(gè)方面，共同構(gòu)成一個(gè)“好”的大學(xué)治理框架。

1.以人民為中心的“共享”旨向

“共享”是大學(xué)治理為了誰的問題，是治理旨向。實(shí)現(xiàn)“共享”，必須堅(jiān)持以人民為中心的根本價(jià)值旨向，將其貫穿于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、規(guī)則和實(shí)踐中，要使得大學(xué)治理帶來的一切物質(zhì)財(cái)富和精神成果，包括高等教育質(zhì)量和水平的提升、人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)的彰顯、辦學(xué)能力和成效的提高等，更多、更公平地惠及全體人民。

現(xiàn)代大學(xué)治理既是一種外部治理，又是一種內(nèi)部治理。就外部治理而言，大學(xué)治理的核心是處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)、大學(xué)之間的權(quán)界及各自合理的價(jià)值訴求。大學(xué)在從政府、市場(chǎng)、社會(huì)獲得良好的外部資源和發(fā)展條件的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“為人民服務(wù)、為中國共產(chǎn)黨治國理政服務(wù)、為鞏固和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度服務(wù)、為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代建設(shè)服務(wù)”，開展更高質(zhì)量的人才培養(yǎng)與科學(xué)研究，自覺主動(dòng)貼近融入地方社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)教育公平、均衡和優(yōu)質(zhì)發(fā)展，不斷提升人民群眾對(duì)教育的獲得感和滿意度。

就內(nèi)部治理而言，大學(xué)治理的核心是學(xué)術(shù)、行政等組織及師生群體權(quán)責(zé)的配置和運(yùn)行。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”機(jī)制的中心環(huán)節(jié)是決策的民主化、科學(xué)化、專業(yè)化，是否尊重學(xué)術(shù)、尊重人才、尊重師生發(fā)展需求，是否突出師生在學(xué)校發(fā)展中的主體地位，促進(jìn)共同參與治理、激發(fā)能動(dòng)性和創(chuàng)造性，并以師生的獲得感和滿意度作為衡量大學(xué)良治的重要標(biāo)尺，體現(xiàn)大學(xué)立德樹人的根本使命和以人為本的理念精神。

2.以現(xiàn)代大學(xué)制度為基礎(chǔ)的“共治”形態(tài)

“共治”是大學(xué)治理如何開展的問題，是治理形態(tài)?！爸卫硎窃诙嘣鐣?huì)變化中重建力量平衡的一種重要的社會(huì)機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是相關(guān)各方之間建立起價(jià)值平衡、利益平衡和權(quán)力平衡?！盵3]因此，實(shí)現(xiàn)“共治”，預(yù)設(shè)的前提包括：其一，治理是非單一化的、中心化的；其二，治理的各方力量是自主的、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的主體；其三，治理是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，協(xié)調(diào)沖突和失衡。大學(xué)“共治”形態(tài)是基于大學(xué)歷史和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的必然選擇。

現(xiàn)代大學(xué)日益走進(jìn)社會(huì)中心，從封閉的“象牙塔”成為社會(huì)的“動(dòng)力站”“交往平臺(tái)”，大學(xué)已經(jīng)不再是純粹的“學(xué)術(shù)共同體”，而是一個(gè)外部利益相關(guān)者眾多、內(nèi)部高度分化、使命與愿景多元的復(fù)雜性組織。20世紀(jì)90年代以來，我國高等教育的辦學(xué)體制、管理體制以及高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)籌資結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性重大變化，“沖突和多元利益”是伴隨著體制改革越來越清晰的現(xiàn)實(shí)語境。[4]破除傳統(tǒng)行政主導(dǎo)的單一化治理模式，形成政府宏觀管理、大學(xué)自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的多元共治格局，是大學(xué)治理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。大學(xué)的共同治理借助于多元治理主體形成的混合型治理結(jié)構(gòu)、多方溝通互動(dòng)的治理過程、強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商的治理文化和正和博弈的內(nèi)在機(jī)理，能夠較好地促成各利益相關(guān)方的合理價(jià)值、利益訴求的充分表達(dá)、有效整合和最終實(shí)現(xiàn)。[5]因此，全面推進(jìn)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)和完善，就是要使得大學(xué)治理主體、治理邊界、治理權(quán)責(zé)、治理方式、治理手段、行動(dòng)程序等通過制度化、法治化的框架體系確立下來，以共治取向的價(jià)值理念和制度安排來協(xié)調(diào)確定大學(xué)治理的權(quán)力配置、利益結(jié)構(gòu)、責(zé)任關(guān)系和共同行動(dòng)。

3.以多元主體協(xié)同的“共建”路徑

“共建”是大學(xué)治理依靠誰的問題，是治理路徑。大學(xué)治理不只是大學(xué)自身的責(zé)任，亦不只是大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的責(zé)任，而是多元主體在多維度、多層面、多要素上的協(xié)同治理?！肮步ā币蕾囉诓煌闹黧w基于共同體的意識(shí)和觀念相互尊重、對(duì)話交流、增強(qiáng)互信、凝聚共識(shí)和協(xié)同合作。

在共建的協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)中，一方面圍繞著大學(xué)育人功能的實(shí)現(xiàn)，政府主體有意識(shí)地積極推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，改變資源配置方式，實(shí)現(xiàn)從“劃槳”到“掌舵”的角色變化；大學(xué)有效行使作為獨(dú)立法人的辦學(xué)自主權(quán)，從“面向政府被動(dòng)辦學(xué)”到“面向社會(huì)自主辦學(xué)”；社會(huì)力量適度和合理介入，發(fā)揮監(jiān)督、保障功能，對(duì)大學(xué)施加積極影響。另一方面，圍繞著大學(xué)組織效能的實(shí)現(xiàn)，從橫向上構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)和民主監(jiān)督”的體系，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主管理權(quán)力的有機(jī)耦合；縱向上構(gòu)建“學(xué)?！盒！斌w系和“組織—個(gè)體”體系，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力的下移和參與權(quán)利的廣泛分布，促進(jìn)人人有責(zé)、人人盡責(zé)的大學(xué)治理共同體建構(gòu)。

綜上所述，從價(jià)值命題來審視大學(xué)治理，是為了明確大學(xué)治理的基本價(jià)值追求，避免使大學(xué)治理落入“空洞化”的治理技術(shù)或工具話語?！霸诖髮W(xué)里，是價(jià)值決定理念，理念決定制度。”[4]“一個(gè)好的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該保證大學(xué)始終不偏離自己的核心理念，不偏離自己的基本目標(biāo)?！盵6]開放大學(xué)是服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的新型大學(xué)，以大力提高國民素質(zhì)為導(dǎo)向，致力于教育普惠、兜底和公平，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)教育需求。從試點(diǎn)建設(shè)到轉(zhuǎn)型升級(jí)，新型大學(xué)治理正是沿著以人民為中心的共享旨向、以現(xiàn)代大學(xué)制度為基礎(chǔ)的共治形態(tài)和以多元主體協(xié)同的共建路徑，不斷走向善治的過程，這是實(shí)現(xiàn)開放大學(xué)治理體系和能力現(xiàn)代化的價(jià)值追求。

二、大學(xué)治理的關(guān)系維度

將大學(xué)治理置于一種關(guān)系維度來審視，是關(guān)系主義和現(xiàn)實(shí)主義的視角。關(guān)系主義視野下大學(xué)治理的自主性特征是在大學(xué)與政府、市場(chǎng)、社會(huì)、知識(shí)的密切關(guān)聯(lián)中展開的；現(xiàn)實(shí)主義視野下大學(xué)治理的問題癥候正是大學(xué)發(fā)展中利益相關(guān)者責(zé)權(quán)利的沖突失衡，調(diào)適關(guān)系重建平衡的過程構(gòu)成了大學(xué)治理不同的實(shí)踐形態(tài)。作為社會(huì)性組織，大學(xué)治理的外部關(guān)系最基本的是大學(xué)與政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系；作為學(xué)術(shù)性組織，大學(xué)治理的內(nèi)部關(guān)系最基本的是行政與學(xué)術(shù)的關(guān)系；作為復(fù)雜性組織，大學(xué)治理的縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系最基本的是學(xué)校與院系的關(guān)系。唯有認(rèn)真梳理大學(xué)治理活動(dòng)中的基本關(guān)系，才能把握開放大學(xué)在治理實(shí)踐中具體所面臨的問題，辨析開放大學(xué)治理的發(fā)展進(jìn)程。

1.大學(xué)與政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系

對(duì)大學(xué)活動(dòng)產(chǎn)生重要影響的外部力量包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)。伯頓·克拉克認(rèn)為，高等教育發(fā)展中存在著政府權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)威、市場(chǎng)協(xié)調(diào)三個(gè)體系，高等教育的運(yùn)作正是通過它們的協(xié)調(diào)互動(dòng)得以進(jìn)行的。[7]我國大學(xué)發(fā)展的歷史進(jìn)程中，政府權(quán)力一直是大學(xué)治理的重要主導(dǎo)力量。隨著市場(chǎng)成為資源配置的決定性因素，大學(xué)通過培養(yǎng)應(yīng)用型人才等方式回應(yīng)市場(chǎng)需求而獲取更多資源，市場(chǎng)的力量以各種各樣的形式施加影響。同時(shí)，大學(xué)與社區(qū)的聯(lián)系緊密，社會(huì)服務(wù)的職能凸顯，社會(huì)力量也逐漸滲入大學(xué)的辦學(xué)活動(dòng)中。

大學(xué)與政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系是復(fù)雜多變的，從治理理念和高等教育發(fā)展的趨勢(shì)來看，“基本方向都是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)大學(xué)的適度管理，增強(qiáng)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量，以促進(jìn)政府、大學(xué)和社會(huì)之間的深度合作，互惠互利、相得益彰”[8]。在權(quán)、責(zé)、利關(guān)系方面的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變包括：從政府控制到政府服務(wù)的轉(zhuǎn)變，從大學(xué)封閉辦學(xué)向開放辦學(xué)的轉(zhuǎn)變，以及從政府包辦到市場(chǎng)投入、社會(huì)參與的轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變中各歸其位。

具體到開放大學(xué)的治理實(shí)踐中，開放大學(xué)作為一所服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的新型大學(xué)，是現(xiàn)代大學(xué)的重要形式之一。自2012年掛牌成立以來，至今已發(fā)展十年。但由于建設(shè)時(shí)間短，作為新型大學(xué)可借鑒的治理經(jīng)驗(yàn)不多，因此與政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的利益與責(zé)任分配存在失衡現(xiàn)象，與外部治理主體的不適應(yīng)性依舊明顯。

從政府方面來看，雖然《高等教育法》等諸多法律明確規(guī)定了大學(xué)的法人地位, 賦予其更多的辦學(xué)自主權(quán)，但由于長(zhǎng)期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)集中管理的影響，開放大學(xué)其前身廣播電視大學(xué)中只有中央電大享有教育部賦予的辦學(xué)自主權(quán)，省級(jí)電大都以“委托—代理”的形式代行中央電大的辦學(xué)權(quán)力，自身并不具有辦學(xué)自主權(quán)。[9]在轉(zhuǎn)型后，開放大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)問題并沒有得到有效落實(shí)，一方面“委托—代理”的辦學(xué)機(jī)制沒有根本轉(zhuǎn)變，大部分開放大學(xué)沒有獲得作為獨(dú)立法人的辦學(xué)地位，依然沿襲以科層制為主的行政治校模式，學(xué)術(shù)自治難以運(yùn)行；另一方面，許多地方政府依然缺乏將開放大學(xué)作為新型大學(xué)的制度設(shè)計(jì)，開放大學(xué)作為地方本科院校的高等教育辦學(xué)主體地位得不到保障，開放大學(xué)在高等教育體系中被政策、制度邊緣化，政府對(duì)于開放大學(xué)治理缺位、錯(cuò)位。

從市場(chǎng)方面來看，雖然開放大學(xué)積極尋求校企合作，增強(qiáng)學(xué)校與市場(chǎng)的聯(lián)系，探索應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式。但由于開放大學(xué)作為高等繼續(xù)教育的專責(zé)主體，與普通高等院校相比，存在社會(huì)地位偏低、師資力量薄弱、教育資源不足等劣勢(shì)，在課程設(shè)置、人才培養(yǎng)、教學(xué)改革等方面都存在明顯不足，創(chuàng)新型應(yīng)用型人才培養(yǎng)質(zhì)量不高，難以滿足知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的市場(chǎng)需求。

從社會(huì)方面來看，整合社會(huì)教育資源，搭建終身教育立交橋，服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)是開放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心目標(biāo)，為此開放大學(xué)積極推進(jìn)“三融合”“三結(jié)合”“三區(qū)聯(lián)動(dòng)”，打造開放教育平臺(tái)，力求服務(wù)廣大群眾的學(xué)習(xí)需求。然而由于社會(huì)公眾對(duì)開放教育的需求呈現(xiàn)碎片化、多樣化的特征，參與大學(xué)治理的意識(shí)也較薄弱，社會(huì)評(píng)價(jià)體系仍不完善，為社會(huì)民眾、組織或機(jī)構(gòu)參與大學(xué)治理增加不少難度，使得開放教育在與社會(huì)實(shí)現(xiàn)深度融合上仍然道阻且長(zhǎng)。

由此，重建開放大學(xué)與政府、市場(chǎng)、社會(huì)等外部治理主體的關(guān)系，協(xié)調(diào)好各主體之間的利益與職責(zé)關(guān)系，是推進(jìn)開放大學(xué)外部治理的關(guān)鍵。

2.行政與學(xué)術(shù)的關(guān)系

大學(xué)的內(nèi)部治理關(guān)系在橫向上主要體現(xiàn)為行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系。其中，行政權(quán)力表現(xiàn)為校長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)對(duì)高校行政事務(wù)行使的管理權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力則指以教授為主要成員的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)高校學(xué)術(shù)事務(wù)行使的自治權(quán)力。[10]在大學(xué)中，行政權(quán)力通過嚴(yán)密的科層制形成上下一體的命令與執(zhí)行關(guān)系，依托明確的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度、程序規(guī)則、權(quán)力關(guān)系，進(jìn)行大學(xué)行政事務(wù)的管理與監(jiān)督；學(xué)術(shù)權(quán)力則是以專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)，從事科研和教學(xué)的教師通過學(xué)術(shù)委員會(huì)等形式以協(xié)商民主的管理方式參與大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的管理。因此，行政與學(xué)術(shù)作為大學(xué)內(nèi)部?jī)纱笾黧w，厘清兩者權(quán)力界限，明確權(quán)力的行使細(xì)則，重塑行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的和諧關(guān)系，是兼顧科層制管理方式的效率性和學(xué)術(shù)共同體治校的民主性，推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化的重要途徑。

開放大學(xué)作為高等教育體系的重要組成部分，同樣是兼具行政事務(wù)與學(xué)術(shù)事務(wù)的組織，實(shí)現(xiàn)開放大學(xué)內(nèi)部的協(xié)調(diào)治理必須平衡好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系。行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力既相互制約又相互促進(jìn)，學(xué)術(shù)權(quán)力需要行政權(quán)力的制約來保證學(xué)術(shù)權(quán)力的正當(dāng)性和權(quán)威性，而行政權(quán)力也需要接受學(xué)術(shù)權(quán)力的干預(yù)，確保治理的民主性。[9]但是,目前開放大學(xué)的內(nèi)部治理中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力依然存在明顯的失衡現(xiàn)象。

開放大學(xué)的前身廣播電視大學(xué)在三十余年的發(fā)展中，逐漸形成了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的辦學(xué)體系和分工合作的運(yùn)行機(jī)制[11]，科層制的一體化管理體系保證了廣播電視大學(xué)系統(tǒng)從中央到地方的五統(tǒng)一辦學(xué)模式得到有效貫徹和執(zhí)行，但其弊端是明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印，高度行政化的管理方式削弱了各級(jí)辦學(xué)主體的自主性，在學(xué)科、專業(yè)、師資等方面大學(xué)實(shí)體屬性沒有得到應(yīng)有的重視，學(xué)術(shù)權(quán)力弱小、失語問題突出。開放大學(xué)建設(shè)十年來，雖然在體制制度上落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，不斷強(qiáng)化開放大學(xué)作為高等教育辦學(xué)主體屬性，強(qiáng)化開放大學(xué)作為學(xué)術(shù)共同體的組織特性，建立了學(xué)術(shù)權(quán)力參與學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)管理和決策過程的機(jī)制，但是學(xué)術(shù)共同體文化的生成、行政化思維定勢(shì)的摒棄、對(duì)學(xué)術(shù)價(jià)值取向的不懈追求，以及學(xué)術(shù)權(quán)力主體的治理能力的提升，都不是能一蹴而就的。從客觀現(xiàn)實(shí)而言，囿于師資力量不足、教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理等因素，在開放大學(xué)中往往會(huì)出現(xiàn)一人身兼多職的情況，即行政機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人如校長(zhǎng)、院長(zhǎng)和處長(zhǎng)等常常也會(huì)擔(dān)任教學(xué)或科研任務(wù)，學(xué)術(shù)委員會(huì)中行政機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人往往也會(huì)參與其中，甚至比例不低，這樣的雙重身份使行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力容易交織在一起，難以形成民主科學(xué)的管理模式。

3.學(xué)校與院系的關(guān)系

大學(xué)的內(nèi)部治理關(guān)系在縱向上主要體現(xiàn)為學(xué)校與院系之間的關(guān)系。院系是大學(xué)重要的基層學(xué)術(shù)組織，伴隨著大學(xué)的產(chǎn)生而存在，是大學(xué)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等各項(xiàng)基本職能的組織者與承擔(dān)者。[12]從結(jié)構(gòu)上看，學(xué)院與大學(xué)有著異曲同工之處，和大學(xué)一樣都是兼具行政與學(xué)術(shù)的組織；從規(guī)模上看，學(xué)院作為大學(xué)的二級(jí)結(jié)構(gòu)，規(guī)模相對(duì)較小，結(jié)構(gòu)更為簡(jiǎn)單，治理難度更低；從成員來看，學(xué)院成員主要由教師組成，教師作為一線工作者和行政化管理模式的對(duì)象，往往對(duì)行政權(quán)力泛化有著更為精準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)和強(qiáng)勁的改革動(dòng)力。良好的新型院校關(guān)系是大學(xué)內(nèi)部治理的重要課題，目標(biāo)包括改變學(xué)校對(duì)院系的支配、控制的主導(dǎo)地位，明確校院的權(quán)力邊界，使院系成為學(xué)校管理的重心，賦予院系作為辦學(xué)主體和實(shí)體的責(zé)權(quán)利，為院系黨政領(lǐng)導(dǎo)、教授治學(xué)以及廣大教師直接的民主參與做好制度性安排，等等。

在開放大學(xué)治理中，學(xué)校與院系的關(guān)系既有著一般性的表現(xiàn)形態(tài)，又有著特殊性的問題。對(duì)于前者，開放大學(xué)建設(shè)逐漸推進(jìn)以學(xué)院為主體的院校兩級(jí)管理，但二級(jí)學(xué)院層面的治理結(jié)構(gòu)不健全，無論是治理理念、治理能力，還是作為辦學(xué)主體的主動(dòng)性和積極性都不強(qiáng)，習(xí)慣于按部就班地執(zhí)行指令。制度層面上，針對(duì)二級(jí)學(xué)院治理制度建設(shè)有待完善，基于新型院校關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)體制、學(xué)術(shù)管理體制及民主管理體制仍在探索之中，需要不斷加強(qiáng)改革和推進(jìn)的力度。對(duì)于后者，在開放大學(xué)辦學(xué)中，學(xué)院與院系的關(guān)系又以體系內(nèi)省市縣校的關(guān)系呈現(xiàn)出來，其特殊性在于其關(guān)系屬性不是行政隸屬關(guān)系，而是學(xué)術(shù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，因而不適用行政的機(jī)制，需用以學(xué)術(shù)的機(jī)制、市場(chǎng)的機(jī)制、社會(huì)參與的機(jī)制建構(gòu)新的利益共同體、事業(yè)共同體和學(xué)術(shù)共同體。

綜上所見，處理好大學(xué)治理三方面維度的關(guān)系，明確邊界是前提，這是大學(xué)治理法治化的基本要求，在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)治理主體的互動(dòng)、協(xié)同，促成大學(xué)的外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系的有序運(yùn)行和有機(jī)融合，使大學(xué)的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)、文化傳承創(chuàng)新和國際交流合作的作用充分釋放。從開放大學(xué)治理三個(gè)關(guān)系維度所面臨的問題來看，推進(jìn)開放大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)十分艱巨，既包括外部舉辦者對(duì)于開放大學(xué)的政策制度安排、教育評(píng)價(jià)體制轉(zhuǎn)型，也涵蓋了內(nèi)部新型大學(xué)實(shí)體建設(shè)、治理結(jié)構(gòu)、制度體系的逐漸完善，以及新型大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者、教職工及學(xué)習(xí)者等治理理念、素質(zhì)和能力的不斷提升。

三、大學(xué)治理的行動(dòng)邏輯

因應(yīng)多元的社會(huì)需求，以共享為旨向、共治為形態(tài)、共建為路徑，開放大學(xué)治理的核心在于以共同體為基石，融合政府、市場(chǎng)和學(xué)校等利益各方，尋求自身發(fā)展的突破。著重體現(xiàn)在其治理進(jìn)程中的制度建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新和文化建設(shè)三個(gè)方面。

1.制度建設(shè)是開放大學(xué)治理的基本保障

制度建設(shè)水平是大學(xué)治理的成果顯現(xiàn)，也是推進(jìn)治理進(jìn)程的切實(shí)保障。“制度對(duì)于治理的重要性是不言而喻的，有效的治理必須要以穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)和有效的制度供給作為基礎(chǔ)、保障和動(dòng)力?！盵13]從治理理念到具體教育行為，制度建設(shè)是中介環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理主體的良性互動(dòng)和協(xié)同共治，問題的核心是內(nèi)外部的制度保障，既包括學(xué)校外部的法制化環(huán)境建設(shè)，也涵蓋學(xué)校內(nèi)部制度框架體系的優(yōu)化和具體制度的改革創(chuàng)新。

從學(xué)校外部的法制化環(huán)境建設(shè)來看，十九大以來，黨中央和國家相繼對(duì)“加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，大力提高國民素質(zhì)”，“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”做出戰(zhàn)略部署。這些目標(biāo)任務(wù)絕非停留于政策文本上的理念，而是要轉(zhuǎn)化為政策行動(dòng)上的制度安排。一方面，要切實(shí)依據(jù)現(xiàn)行教育法律法規(guī)落實(shí)和保障開放大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)，賦予開放大學(xué)與其他高等教育辦學(xué)主體在招生、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教育教學(xué)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)等方面同等的地位和權(quán)利，要改變對(duì)舉辦學(xué)歷繼續(xù)教育、非全日制教育的學(xué)校的輕視甚至歧視。另一方面，從大力提高國民素質(zhì)的目標(biāo)指向上，對(duì)于以基層社會(huì)民眾為服務(wù)對(duì)象的辦學(xué)主體，在經(jīng)費(fèi)、政策扶持與機(jī)制保障上給予更多的關(guān)注和傾斜。地方政府和相關(guān)教育主管部門要立足于家庭教育、學(xué)校教育、社會(huì)教育一體的大教育體系來推動(dòng)教育的高質(zhì)量發(fā)展、均衡化發(fā)展，不斷滿足全體社會(huì)民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的需求。開放大學(xué)作為服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的新型大學(xué)，在構(gòu)建終身教育體系、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)中承擔(dān)獨(dú)特使命，需要政府不斷完善政策法制環(huán)境，不越位、不缺位、不錯(cuò)位。

從學(xué)校內(nèi)部制度建設(shè)來看，首先，開放大學(xué)要堅(jiān)持制定與完善以大學(xué)章程為核心的大學(xué)制度體系，涉及教師制度、學(xué)生制度、教學(xué)制度、科研制度、財(cái)務(wù)制度、資源管理制度等。在制度設(shè)計(jì)時(shí)，既要堅(jiān)持頂層制度設(shè)計(jì)，要有合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)、相互的制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“常規(guī)工作標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)工作流程化、流程工作自動(dòng)化、自動(dòng)工作審核化”等；又要堅(jiān)持從開放大學(xué)實(shí)際出發(fā)，制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)創(chuàng)新、開放，要結(jié)合新型大學(xué)的實(shí)際情況發(fā)揮創(chuàng)造性，積極搭建開放平臺(tái)，匯聚各方資源，調(diào)動(dòng)各方積極性與活力，實(shí)踐先行，在此過程中不斷完善相關(guān)制度。其次，開放大學(xué)要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行的工作機(jī)制，要強(qiáng)調(diào)“黨委”與“校長(zhǎng)”等管理者和黨政組織的決策地位與權(quán)力；明確行政決策與學(xué)術(shù)決策的分離問題，即要正確處理好學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，優(yōu)化職能部門組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)模塊和工作流程，明晰各職能部門的工作職責(zé)，強(qiáng)化工作規(guī)范和服務(wù)意識(shí)，推動(dòng)管理職能轉(zhuǎn)變和管理中心向?qū)W院下移，讓學(xué)術(shù)權(quán)力切實(shí)在學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。最后，開放大學(xué)要堅(jiān)持和完善各方參與的民主管理體制，構(gòu)建由學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)—院系組織—教職工代表大會(huì)—學(xué)生代表大會(huì)等層面從最高決策機(jī)構(gòu)縱向到最基層的學(xué)生的立體的民主決策體系，注重保護(hù)二級(jí)學(xué)院決策權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立性與自主權(quán)，保障廣大教職工、學(xué)生參與辦學(xué)治校的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)宏觀決策到微觀決策的科學(xué)化、民主化。

2.技術(shù)創(chuàng)新是開放大學(xué)治理的重要支撐

作為高校管理的重要內(nèi)容，大學(xué)治理同樣需要技術(shù)支持，從傳統(tǒng)的紙筆到信息技術(shù)，特別是人工智能、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的使用，技術(shù)革命掀起的浪潮正向高等教育領(lǐng)域全面滲透，推動(dòng)“大學(xué)治理形態(tài)由傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)(模仿)管理走向依托技術(shù)應(yīng)用的計(jì)算機(jī)輔助治理乃至智能技術(shù)全面賦能下的數(shù)據(jù)治理、規(guī)則治理和程序智能”[14]。在這種治理模式下，技術(shù)不僅是影響教育治理的工具和手段，亦是推動(dòng)大學(xué)治理科學(xué)化、高效化、精準(zhǔn)化的重要支撐。目前許多高校建設(shè)以大數(shù)據(jù)技術(shù)、信息化平臺(tái)為支撐的智慧校園賦能治理實(shí)踐，使治理的決策機(jī)制、反應(yīng)機(jī)制、場(chǎng)景空間等更加智能化、智慧化。

開放大學(xué)作為以信息技術(shù)為支撐的新型大學(xué)，在信息化建設(shè)的過程中堅(jiān)持五個(gè)“服務(wù)”建設(shè)宗旨和六個(gè)“化”建設(shè)戰(zhàn)略。五個(gè)“服務(wù)”是指讓技術(shù)生態(tài)更好地服務(wù)學(xué)習(xí)、服務(wù)教學(xué)、服務(wù)合作、服務(wù)治理和服務(wù)決策。六個(gè)“化”建設(shè)戰(zhàn)略則是指：內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，擴(kuò)大資源的傳播范圍，更好地實(shí)現(xiàn)資源共建共享；技術(shù)上實(shí)現(xiàn)智能化，使規(guī)范化、常態(tài)化的日常工作能以更高效便捷的方式完成；使用體驗(yàn)上實(shí)現(xiàn)便捷化，以更簡(jiǎn)單的方式方便用戶們獲取和使用資源；決策上實(shí)現(xiàn)可視化，利用信息數(shù)據(jù)服務(wù)各項(xiàng)決策的民主化，使決策更科學(xué)；美觀上實(shí)現(xiàn)舒適化，教學(xué)、行政等信息平臺(tái)雖程序設(shè)計(jì)復(fù)雜，但前臺(tái)呈現(xiàn)應(yīng)美觀簡(jiǎn)約，便于操作；制度上實(shí)現(xiàn)法治化，尤其要加強(qiáng)數(shù)據(jù)保密意識(shí)，避免私密數(shù)據(jù)泄露。依據(jù)上述理念和戰(zhàn)略，依托云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)，開放大學(xué)構(gòu)建了面向社會(huì)大眾、覆蓋從招生入學(xué)到畢業(yè)離校的一體化教學(xué)、管理與服務(wù)平臺(tái)，打造涵蓋招生、入學(xué)、教學(xué)、教務(wù)、考務(wù)等教育全場(chǎng)景的云中校園，構(gòu)建“教、學(xué)、練、管、測(cè)、評(píng)”的全過程教學(xué)閉環(huán)，形成“一張網(wǎng)絡(luò)、一個(gè)終端、成千上萬名學(xué)生、教師課程任挑選”的“互聯(lián)網(wǎng)+教育”服務(wù)生態(tài)。

基于信息化的服務(wù)生態(tài)，開放大學(xué)治理可以表現(xiàn)出更具開放性的發(fā)展方式：技術(shù)生態(tài)能有效保障教學(xué)數(shù)據(jù)、科研數(shù)據(jù)、學(xué)生管理數(shù)據(jù)等各類數(shù)據(jù)的全面、自然、動(dòng)態(tài)、連續(xù)采集，為實(shí)施數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的大學(xué)治理模式奠定基石；以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步提高數(shù)據(jù)治理能力，建立數(shù)據(jù)“采存算管用”標(biāo)準(zhǔn)化模式，在師資隊(duì)伍、學(xué)生工作、科研、財(cái)務(wù)等多個(gè)維度實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與可視化；持續(xù)開展基于數(shù)據(jù)分析的教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控與評(píng)價(jià)，對(duì)教師教學(xué)行為和學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)行為進(jìn)行大數(shù)據(jù)挖掘和分析，為教育教學(xué)管理決策提供依據(jù)，提高治理效能。

3.大學(xué)文化是開放大學(xué)治理的精神引領(lǐng)

“文化不僅是環(huán)境的構(gòu)成內(nèi)容，而且具有治理的功能”[15]，大學(xué)文化提供了一套師生共享的價(jià)值體系、話語共識(shí)和行為模范，為大學(xué)治理整合多方力量。以多元共治理念為核心、以信任為基礎(chǔ)、以共同愿景為引領(lǐng)的治理文化是大學(xué)文化建設(shè)的應(yīng)有之義?！安淘鄷r(shí)代厚植于北京大學(xué)人心中的‘兼容并包、學(xué)術(shù)自由’的精神文化一直伴隨著北京大學(xué)的改革發(fā)展，凝聚為一種無聲的‘文化基因’，成為北京大學(xué)在不同的歷史階段中走向卓越的內(nèi)在‘精神力量’?！盵16]大學(xué)治理過程亦是對(duì)大學(xué)文化的弘揚(yáng)和發(fā)展，反映著師生對(duì)于大學(xué)理想信念、精神價(jià)值的認(rèn)知和理解，大學(xué)文化嵌入在大學(xué)治理之中，在治理中得以彰顯和強(qiáng)化，所以說，大學(xué)文化是大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的靈魂所在。

從高等教育大眾化時(shí)期承擔(dān)學(xué)歷補(bǔ)償教育的廣播電視大學(xué)，到新時(shí)代服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的新型大學(xué)，文化建設(shè)是開放大學(xué)治理的重中之重?？偨Y(jié)四十年辦學(xué)歷程，江蘇開放大學(xué)的文化基因中深藏著“民本”情懷，亦成為我們文化建設(shè)的特色載體?！敖K人民的大學(xué)”是江蘇開放大學(xué)的發(fā)展定位，“平凡中育非凡”是江蘇開放大學(xué)辦學(xué)的核心價(jià)值。為了讓人民“共享”教育發(fā)展成果，江蘇開放大學(xué)通過便捷靈活的教學(xué)方式、技術(shù)手段，覆蓋江蘇城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)體系和公共服務(wù)平臺(tái)，滿足人民群眾終身化、多樣化、個(gè)性化的發(fā)展需求。為了實(shí)現(xiàn)“共享”的文化價(jià)值，學(xué)校致力于在教育的“最后一公里”，營(yíng)造“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時(shí)時(shí)可學(xué)”的學(xué)風(fēng)環(huán)境，讓更多平凡大眾獲得發(fā)展自身、奉獻(xiàn)社會(huì)、造福人民的能力，成就“非凡”。文化建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，除了文化核心的凝練，還涉及特色標(biāo)識(shí)、主題活動(dòng)、環(huán)境設(shè)計(jì)等具體任務(wù)，離不開高質(zhì)量的宣傳工作。內(nèi)宣上要整合各校本部、學(xué)院、部門力量，聘請(qǐng)專家培訓(xùn)，提升宣傳隊(duì)伍建設(shè)水平；同時(shí)利用門戶網(wǎng)站、客戶端和維系等多媒體平臺(tái)，擴(kuò)大內(nèi)宣影響力。外宣上，通過適時(shí)組稿加大外宣力度，分領(lǐng)域、分人群地對(duì)外進(jìn)行校園文化的深度宣傳。積極宣傳以民為本的發(fā)展愿景與核心價(jià)值是激發(fā)全校全社會(huì)辦好開放大學(xué)的強(qiáng)大動(dòng)能，能夠贏得全校全社會(huì)辦好開放大學(xué)的信任支持，共同推動(dòng)學(xué)校事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

綜上，新時(shí)代推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)好的大學(xué)治理，需要大學(xué)自身在中國之治的制度語境下不斷完善價(jià)值、制度、行動(dòng)一體的治理框架，更需要大學(xué)利益相關(guān)者尤其是政府在大學(xué)治理理念、機(jī)制和手段上的切實(shí)轉(zhuǎn)變， 最大限度地釋放大學(xué)的“教育生產(chǎn)力、學(xué)術(shù)創(chuàng)造力與思想磁場(chǎng)力”[17]，為在百年未有之大變局中提升國家核心競(jìng)爭(zhēng)力、增進(jìn)民生福祉提供支撐。