改革開放以來(lái)我國(guó)的扶貧歷程回顧與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

曹飛，張文華

（西安電子科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710071）

一、引言

自改革開放以來(lái)，我國(guó)以扶貧開發(fā)的方式成功脫貧的農(nóng)村人口高達(dá)7億多，并且成功走出一條具有中國(guó)特色的發(fā)展道路，為建成全面小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這使得我國(guó)成為世界上脫貧人口最多，成為聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)率先完成的國(guó)家。建黨一百周年之際，習(xí)近平總書記莊嚴(yán)宣告，經(jīng)過一百年接續(xù)奮斗，我們實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，在中華大地上全面建成小康社會(huì)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題。然而，面對(duì)“第二個(gè)百年”的奮斗目標(biāo)，貧困依然是建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的最大短板；隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、農(nóng)村發(fā)展不充分仍然是我國(guó)當(dāng)今社會(huì)主要矛盾的突出組成部分。因此，回顧改革開放以來(lái)我國(guó)的扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及時(shí)間演進(jìn)歷程，總結(jié)改革開放以來(lái)我國(guó)政府的扶貧經(jīng)驗(yàn)，有助于指導(dǎo)我國(guó)未來(lái)的反貧困實(shí)踐，這對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，并最終實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興都具有重大的現(xiàn)實(shí)與理論價(jià)值。

二、改革開放以來(lái)我國(guó)的扶貧歷程回顧

從改革開放以來(lái)我國(guó)減貧歷程及其階段性特征的總體分析來(lái)看，我國(guó)減貧經(jīng)歷了五個(gè)重要階段。

（一）農(nóng)村體制改革推動(dòng)扶貧階段（1978-1985）

1978年之前，造成農(nóng)村貧困的原因眾多，有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力文化素質(zhì)較低等，但主要原因是曾經(jīng)發(fā)揮過巨大作用的人民公社制度越來(lái)越成為束縛農(nóng)民增收的體制障礙。隨著十一屆三中全會(huì)的召開，我國(guó)工作重點(diǎn)由以階級(jí)斗爭(zhēng)為中心轉(zhuǎn)向社會(huì)主義建設(shè)上，與之而來(lái)，農(nóng)村在發(fā)展方式上、經(jīng)濟(jì)體制上也獲得了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，這有力的推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展。第一，廢除大集體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制，開始確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，同時(shí)這也成為了當(dāng)時(shí)農(nóng)村最基本的經(jīng)營(yíng)體制。這一經(jīng)營(yíng)體制的確立，完成了農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的分離，徹底打破了過去的人民公社大鍋飯?bào)w制。從勞動(dòng)成果的分配來(lái)講，多勞多得、少勞少得成為社會(huì)財(cái)富分配的形式，改變了過去“非勞動(dòng)收入就是剝削收入”的傳統(tǒng)觀念，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性主動(dòng)性和創(chuàng)造性，激勵(lì)勞動(dòng)者充分利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，提高了農(nóng)民的收入水平，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。第二，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品交易與價(jià)格機(jī)制的改革。一是取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)制度，利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)取代計(jì)劃控制，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)自身運(yùn)行的自主性和靈活性，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行最大程度的資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源的充分流動(dòng)和優(yōu)化配置。二是提升農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格。在改革開放以前，為了工業(yè)積累資本和降低城市居民的生活成本，人為地降低壓低農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)。改革開放后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)積累的逐漸完成，農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格逐步放開，活躍了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，從而推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的交易制度更加具有市場(chǎng)化特征。隨著改革開放后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步推進(jìn)，有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)逐步成為資源配置的主要方式，市場(chǎng)“看不見的手”和政府“看的見的手”相互協(xié)同不斷調(diào)試，推進(jìn)生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)和交易機(jī)制符合人民的生活生產(chǎn)需要。在這樣的背景下，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格可以更好地體現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品自身的價(jià)值及市場(chǎng)供求關(guān)系，市場(chǎng)化的改革提高了農(nóng)民的收入。第四，隨著人民公社的解體和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅使過去的隱性勞動(dòng)力逐漸顯性化，并且為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的快速轉(zhuǎn)移提供了可能。這樣一部分離土離鄉(xiāng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力走入城鎮(zhèn)、工礦進(jìn)行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，拓展了農(nóng)民的增收渠道。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在推動(dòng)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民收入方面開辟了新的渠道，為離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在本地就業(yè)提供相應(yīng)崗位。第五，扶貧理念的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)地區(qū)內(nèi)部發(fā)展的扶貧理念代替了原本救濟(jì)式的扶貧理念，并出臺(tái)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)改變面貌的通知》。同時(shí)，我國(guó)開始實(shí)施專項(xiàng)扶貧政策，如“以工代賑”和“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)等。在此階段，扶貧模式也迎來(lái)變化，輸血型扶貧模式逐步向造血型扶貧模式轉(zhuǎn)變。

在上述農(nóng)村體制改革的推進(jìn)下，減貧成效優(yōu)為突出的方面在農(nóng)村制度性變革。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，1984年底，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)到3214億元，與1978年相比提高1.3倍之多。其中農(nóng)村人均糧食產(chǎn)量、棉花產(chǎn)量、油料產(chǎn)量、肉類產(chǎn)量均增長(zhǎng)了14%、73.9%、176.4%、7.8%，農(nóng)業(yè)的發(fā)展最直接的推動(dòng)了農(nóng)民的生活質(zhì)量的改善以及收入的增加，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，七年間農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)了近三倍[1]。據(jù)估計(jì)，在此階段，因農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格提升而新增的收入占此階段農(nóng)民新增收入的15.5%。農(nóng)村人口消費(fèi)支出也到了相應(yīng)的增長(zhǎng)。1978至1984年這七年期間，農(nóng)村家庭人均收入增加了264元，而消費(fèi)則增加了192元。收入的增長(zhǎng)直接拉動(dòng)著消費(fèi)的增長(zhǎng)，同時(shí)也改善著農(nóng)民的生活水平和農(nóng)村的生活現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這一階段，農(nóng)村貧困人口急劇減少，減少大約百分之五十，由原本2.5億人減少至 1.25 億人，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從原本33%驟減至到14.8%[1]。2這一數(shù)據(jù)說明，經(jīng)過七年的努力，我國(guó)貧困人口的生活得到極大的改善，貧困連片狀況也得到一定緩解。應(yīng)當(dāng)說，這是我國(guó)農(nóng)村制度的率先改革釋放的改革紅利，極大地釋放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，其成果直接惠及于廣大農(nóng)民。農(nóng)村土地及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度的改革，墊底了農(nóng)民增產(chǎn)增收的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，激活了農(nóng)村土地和農(nóng)村勞動(dòng)力兩個(gè)最重要的生產(chǎn)要素，也為轉(zhuǎn)型國(guó)家扶貧開發(fā)的制度變革提供了示范和參考。

（二）1986-1994 年：全面改革沖擊下確立貧困縣減貧新模式

通過1978-1985 的農(nóng)村優(yōu)先減貧政策穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村改革成果顯著，從而極大地緩解了農(nóng)村貧困，但是這種農(nóng)村減貧成果的取得主要是基于農(nóng)村改革的整體推動(dòng)而取得，其成果也是惠及整體農(nóng)民的。隨著改革的進(jìn)一步推進(jìn)，導(dǎo)致農(nóng)村的致貧原因發(fā)生變化：一方面，在連續(xù)的農(nóng)業(yè)大豐收后，由于其農(nóng)產(chǎn)品需求的低彈性，增產(chǎn)不增收效應(yīng)出現(xiàn)。1986年，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量開始呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，這時(shí)思考如何增產(chǎn)又增收，在此階段，亟待解決的問題是如何擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的需求。另一方面，國(guó)有企業(yè)承包制伴隨著城市改革政策的推進(jìn)而逐步實(shí)施，城市經(jīng)濟(jì)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村改革的先發(fā)優(yōu)勢(shì)逐步喪失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格上漲，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的相對(duì)下降則進(jìn)一步縮小了農(nóng)業(yè)的利潤(rùn)空間。城鄉(xiāng)固有的二元體制進(jìn)一步加大了農(nóng)民脫貧的難度。

如前所述，改革開放所取得的社會(huì)成果惠及于農(nóng)村和農(nóng)民整體，由于部分農(nóng)村地區(qū)的地理位置條件較差，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，基礎(chǔ)設(shè)施配置不全等原因進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。因此，減貧思路和脫貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制都做了適時(shí)調(diào)整：第一，推進(jìn)專門性減貧幫扶機(jī)構(gòu)的建立，促進(jìn)扶貧事業(yè)更加具有秩序化、針對(duì)化、專業(yè)化。國(guó)家于1986年5月16日，成立了國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，從機(jī)制構(gòu)建上強(qiáng)化了農(nóng)村工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)扶貧開發(fā)工作。通過一系列扶貧機(jī)構(gòu)，對(duì)于不同貧困地區(qū)的貧困成因、發(fā)展優(yōu)勢(shì)、改造可行性、幫扶資金進(jìn)行針對(duì)性和專門性的問題分析，并提供針對(duì)性的解決措施，從而激活扶貧攻堅(jiān)的“造血功能”。第二，明確扶貧對(duì)象-貧困縣。20世紀(jì)80年代中期，中央政府通過對(duì)各地貧困程度的調(diào)，率先確定了331個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣（簡(jiǎn)稱國(guó)定貧困縣）[2]。同時(shí)，將縣級(jí)行政單位作為扶貧標(biāo)準(zhǔn)這一舉措，不僅大幅度的增加了各地區(qū)的財(cái)政扶持，而且制定了一系列脫貧激勵(lì)機(jī)制以及各種優(yōu)惠政策，著力推進(jìn)扶貧方式由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)換。

在專門性扶貧機(jī)構(gòu)建立之后，通過對(duì)幫扶對(duì)象及貧困原因的具體且有針對(duì)性的研究，幫扶政策落實(shí)到地區(qū)甚至具體到個(gè)人，這種由“面”到“塊”式扶貧方式的轉(zhuǎn)變，極大的改善了貧困落后的狀況。經(jīng)過 1986至1994 年長(zhǎng)達(dá)9年的扶貧攻堅(jiān)，我國(guó)農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口總數(shù)的比重由原先的14.8%下降了6.1個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村貧困人口總數(shù)由1986年的 1.25 億人驟減至8000 萬(wàn)人次，平均每年脫貧人口達(dá) 640 萬(wàn)左右。同時(shí)，全國(guó)貧困連片狀分布情況得以緩解，貧困縣總數(shù)減少至699個(gè)，其中國(guó)定貧困縣331個(gè)。同時(shí)，國(guó)定貧困縣農(nóng)民人均純收入在這九年間增加了大約1.5倍，從原先 206元提高至 484元[2]。

但是與前一階相比，我國(guó)減貧速度有所下降，這主要是因?yàn)檗r(nóng)村減貧優(yōu)先效應(yīng)消失，同時(shí)70年代末國(guó)家開始逐步實(shí)施沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，將國(guó)家的投資重點(diǎn)主要集中在沿海地區(qū)。這一階段的主要扶貧對(duì)象是指尚未解決溫飽問題的極度貧困人口，扶貧計(jì)劃覆蓋面較窄，只照顧到部分貧困地區(qū)和貧困人口，無(wú)法使所有貧困地區(qū)和貧困戶從中受益[3]。

（三）1995-2000 年：非均衡新格局下的專項(xiàng)扶貧政策創(chuàng)新

1995-2000 年，國(guó)家采取一系列刺激和拉動(dòng)社會(huì)投資政策，使減貧發(fā)生了新變化，解決了一些集中連片貧困地區(qū)的溫飽問題，因而貧困區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐漸增快，貧困地區(qū)人民生產(chǎn)生活條件大大改善，但與之伴隨的是貧富差距呈現(xiàn)拉大的趨勢(shì)。貧困類型和貧困成因也隨之發(fā)生重大變化。由于貧困地區(qū)絕大部分自然環(huán)境條件惡劣，全國(guó)貧困總?cè)丝谥羞@部分貧困人口在占據(jù)有了相當(dāng)比重，貧困呈現(xiàn)方式以散點(diǎn)式分布代替了區(qū)域連片式分布。針對(duì)這一階段扶貧政策的不斷完善與創(chuàng)新，貧困地區(qū)專項(xiàng)扶貧變得愈發(fā)重要。中央政府在1994年3月制定并頒布的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000 年）》是新中國(guó)歷史上第一次有明確目標(biāo)、對(duì)象、措施和期限的扶貧開發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)。該計(jì)劃表明從1994年到2000年政府將集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量爭(zhēng)取用7年左右的時(shí)間，8000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口溫飽問題被基本解決[4]。隨著這項(xiàng)計(jì)劃的頒布與深入實(shí)施，貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，標(biāo)志著貧困地區(qū)的發(fā)展進(jìn)入新的歷史時(shí)期，同時(shí)是治理貧困問題的里程碑，也是進(jìn)一步強(qiáng)化扶貧開發(fā)工作的的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，含有重大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和深遠(yuǎn)的政治價(jià)值。第一，制定了貧困人口解決溫飽問題的時(shí)間表，1996年9月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》對(duì)實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的基本方針、任務(wù)和要求以及主要措施作出了一系列的規(guī)劃安排，進(jìn)一步明確了扶貧的方向。第二，構(gòu)建了扶貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提高了扶貧工作的實(shí)時(shí)性和動(dòng)態(tài)連貫性。為了方便更好的監(jiān)測(cè)，貧困地區(qū)減貧政策的實(shí)施狀況以便不斷調(diào)試，1995年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)1992年國(guó)務(wù)院開發(fā)扶貧小組制定的《貧困縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)統(tǒng)計(jì)報(bào)表》，重新對(duì)當(dāng)下貧困狀況進(jìn)行分析，進(jìn)而重新確定了貧困標(biāo)準(zhǔn)[5]。第三，建立東西部扶貧協(xié)作，是打贏脫貧攻堅(jiān)、實(shí)現(xiàn)先富幫后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的大目標(biāo)。第四，將占貧困人口三分之一的貧困殘疾人擺在突出位置，于1998 年推出的《殘疾人扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，對(duì)殘疾人這一特殊利益群體的扶貧工作進(jìn)行統(tǒng)一安排、同步實(shí)施，并予以特別扶助。第四，開展扶貧行動(dòng)的國(guó)際合作，積極獲得境外資金來(lái)源業(yè)，拓展社會(huì)扶貧的渠道。

資料顯示，截至 2000 年底，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口由原先約8000萬(wàn)人急劇銳減至 3209 萬(wàn)人，減少了近五分之三，而同時(shí)農(nóng)村貧困人口也由原先的 8.7%下降了5.3個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)過各級(jí)黨委和政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于扶貧開發(fā)的各項(xiàng)政策下，在全國(guó)人民的不懈奮斗下，順利的推進(jìn)了扶貧攻堅(jiān)這一偉大歷史任務(wù)，也基本上實(shí)現(xiàn)了“八七計(jì)劃”這一項(xiàng)光榮而艱巨的任務(wù)[6]。

（四）2001-2010 年：區(qū)域輪動(dòng)到聯(lián)動(dòng)推進(jìn)下的整村推進(jìn)扶貧開發(fā)

我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入 21 世紀(jì)初期，特別是2003年以來(lái)，新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期到來(lái)，資源約束日益凸顯，區(qū)域差異日益擴(kuò)大。針對(duì)我國(guó)各區(qū)域的資源發(fā)展優(yōu)勢(shì)，我國(guó)逐步實(shí)施了新階段區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，解決了連片大面積的普遍貧困問題。但隨著部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大踏步向前，也導(dǎo)致與貧困地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距日益拉大。與此同時(shí)，貧困也從單純性的收入性貧困轉(zhuǎn)而向人口、醫(yī)療、教育、和社會(huì)福利等多元性貧困的新局面發(fā)展。針對(duì)進(jìn)入 21世紀(jì)后我國(guó)貧困新特征，制定了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（ 2001-2010 年）》的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件。該綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件的變化主要體現(xiàn)在：第一，確定扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象—貧困村，西部地區(qū)成為扶貧工作重點(diǎn)縣，同時(shí)把國(guó)家級(jí)貧困縣調(diào)整為中西部地區(qū)的縣域。第二，全面實(shí)施參與式扶貧，其中主要方向?yàn)橐源鍨閱挝坏木C合開發(fā)，科學(xué)技術(shù)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)在扶貧開發(fā)中的功能與作用成為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，統(tǒng)一謀劃與推進(jìn)對(duì)農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目。第三，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，加大扶貧可持續(xù)性能力建設(shè)力度，加快開展生態(tài)移民和易地扶貧搬遷工作步伐，其中，小額信貸等金融扶貧試點(diǎn)的開始出現(xiàn)，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧起到了重要作用。第四，我國(guó)主動(dòng)實(shí)施西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；全面取消農(nóng)業(yè)稅、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育階段免費(fèi)教育，從整體上降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)；實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，扎實(shí)抓好參保繳費(fèi)、待遇支付、保障標(biāo)準(zhǔn)、管理服務(wù)、等重點(diǎn)舉措的貫徹落實(shí)。全面抓好醫(yī)療保障扶貧，杜絕因病致貧、因病返貧這塊脫貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”。

在這一階段的整村推進(jìn)扶貧過程中，貧困戶根據(jù)自身的情況，參與到扶貧項(xiàng)目的選擇、組織、實(shí)施和監(jiān)督的全過程，特點(diǎn)突出，從而極大提升了扶貧項(xiàng)目的針對(duì)性、可操作性和益貧性效率。從這一時(shí)期的扶貧成效來(lái)看，數(shù)據(jù)顯示，2000-2010 年，全國(guó)農(nóng)村貧困人口繼續(xù)減少，由9422 萬(wàn)人下降到 2688 萬(wàn)人，貧困人口減少71.5%，約合減貧人數(shù)達(dá)總數(shù)的2/3，同時(shí)農(nóng)村貧困發(fā)生率從 10.2%下降至2.8%[7]。

（五）2011 年至今：連片開發(fā)新舉措與精準(zhǔn)扶貧方略的融合推進(jìn)000

隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，預(yù)示著全面深化改革進(jìn)入新階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從要素投資增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣?chuàng)新和消費(fèi)為動(dòng)力。這一發(fā)展階段，國(guó)家仍將扶貧脫貧作為全面建成小康社會(huì)的“守底線”和“補(bǔ)短板”的首要任務(wù)。2011年后我國(guó)扶貧開發(fā)特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，將貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元，將更多群體和區(qū)域納入扶貧開發(fā)的范圍，增加了扶貧脫貧任務(wù)和規(guī)模；第二，制定和出臺(tái)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020 年）》。該綱要將區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)充分結(jié)合，從扶貧內(nèi)容、扶貧理念、扶貧對(duì)象以及扶貧方式等方面進(jìn)行新一輪的調(diào)整和改革，以 2020 年全面建成小康社會(huì)為目標(biāo)，對(duì)我國(guó)貧困地區(qū)和貧困人口實(shí)施扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃。第三，在扶貧重點(diǎn)和扶貧方式上，由以“整村推進(jìn)”為核心的扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)橐云瑺罴惺教乩^(qū)域?yàn)橹麝嚨兀磭?guó)家將羅霄山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、滇西邊境山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)等18個(gè)貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。第四，通過創(chuàng)新體制機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村脫貧工作全面勝利。通過創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制、考核機(jī)制創(chuàng)新、社會(huì)扶貧機(jī)制、駐村幫扶機(jī)制、專項(xiàng)扶貧財(cái)政資金使用機(jī)制和金融扶貧機(jī)制等協(xié)同發(fā)力，推動(dòng)農(nóng)村脫貧工作全面勝利。

這一階段是改革開放近40年來(lái)我國(guó)扶貧脫貧改革創(chuàng)新力度最大的時(shí)期。這一階段扶貧脫貧效果相當(dāng)明顯，我國(guó)貧困人口已縮減至 5575 萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由原先的17.2%降低至5.7%。同時(shí)截止到2014年底，貧困地區(qū)的照明設(shè)備使用率達(dá)99.5%，飲用水問題解決率達(dá)82.3%，基本醫(yī)療服務(wù)室普及率高達(dá)94.1%，配套文化娛樂中心普及率達(dá) 81.5%，貧困地區(qū)的基本生存保障、醫(yī)療、娛樂、教育等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完備，推動(dòng)了生活質(zhì)量的提高以及人民對(duì)生活滿足度的提高，充分展現(xiàn)出社會(huì)主義具有集中力量辦大事的突出優(yōu)勢(shì)[7]。同時(shí)，針對(duì)“片”狀式的特困區(qū)域的扶貧任務(wù)獲得了巨大的突破。截至 2014 年底，該類貧困人口較前一年相比下降了15個(gè)百分點(diǎn)，已減少為 3518 萬(wàn)人；同樣，較前一年相比貧困發(fā)生率由2013年的10%下降至7.1%。此外，脫貧攻堅(jiān)是決勝全面小康的現(xiàn)實(shí)需要，要確保全國(guó)人民徹底脫貧，必須堅(jiān)持正確的政治方向，把握大局，必須徹底打贏脫貧攻堅(jiān)。隨著我國(guó)全面小康決勝期的完成在三大區(qū)域中，東部發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程已獲得絕對(duì)性的勝利，高達(dá)88%；中部與西部也緊隨其后，分別為77%和71.4%[2]。

三、改革開放以來(lái)我國(guó)扶貧的歷史經(jīng)驗(yàn)

（一）注重開發(fā)式扶貧與救濟(jì)式扶貧相結(jié)合

隨著我國(guó)扶貧事業(yè)的大踏步邁進(jìn)，我國(guó)扶貧方式由單一的救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)化為了開發(fā)式扶貧與救濟(jì)式扶貧相結(jié)合的扶貧政策，以開發(fā)式扶貧為主，救濟(jì)式扶貧作為輔助是手段也發(fā)揮著其相應(yīng)作用[2]。與傳統(tǒng)救濟(jì)式扶貧相比較而言，開發(fā)式扶貧是指鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持、動(dòng)員貧困地區(qū)的干部群眾，讓他們不僅依靠國(guó)家的救濟(jì)與扶持，還要通過集思廣益，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)的各類自然資源和人文資源，將自身優(yōu)勢(shì)以及踏實(shí)肯干的精神同國(guó)家的扶持結(jié)合起來(lái)。從改善生態(tài)環(huán)境做起，推動(dòng)生產(chǎn)生活環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，發(fā)展商品生產(chǎn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高自我積累、自我發(fā)展的能力。實(shí)質(zhì)為通過實(shí)施經(jīng)濟(jì)開發(fā)，達(dá)到脫貧目的[8]。其獨(dú)特之處在于：首先，注重發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。新階段扶貧的重中之中為產(chǎn)業(yè)扶貧，同時(shí)產(chǎn)業(yè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，是增收致富的“搖錢樹”，是農(nóng)村脫貧致富的前提條件。其次，注重提高貧困人口素質(zhì)。國(guó)家極其重視扶貧與扶智相結(jié)合，并且已認(rèn)識(shí)到要想扶貧首先必須扶智。人力資本理論證明，一個(gè)人的長(zhǎng)期發(fā)展歸根結(jié)底取決于其人力資本的高低。通過加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)的文化投入，改善農(nóng)村教育文化基礎(chǔ)設(shè)施與師資配備，提高貧困人口及其子女受教育程度，提高其人力資本，努力縮短與其他發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。再次，加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。生態(tài)環(huán)境因素是制約貧困地區(qū)發(fā)展的最重要因素，基礎(chǔ)設(shè)施是衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，通過改善交通、通訊設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)式扶貧模式對(duì)于彌補(bǔ)當(dāng)?shù)貝毫拥纳鷳B(tài)環(huán)境所帶來(lái)的不便具有重要意義，同時(shí)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了更加便利的條件[2]。開發(fā)式扶貧在推動(dòng)減貧事業(yè)中起到了重要作用，但它并不能解決貧困問題的全部。相對(duì)來(lái)說，農(nóng)村社會(huì)保障充當(dāng)著農(nóng)村貧困安全閥的兜底功能，通過農(nóng)村新農(nóng)合、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村低保農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫等機(jī)制，發(fā)揮著農(nóng)村開發(fā)扶貧所不能承擔(dān)的生存功能。因此，農(nóng)村社會(huì)保障促進(jìn)扶貧與社會(huì)保障的有效銜接，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與扶貧開發(fā)相結(jié)合，是我國(guó)改革開放以來(lái)減貧的重要?jiǎng)?chuàng)新。

（二）堅(jiān)持政府與社會(huì)力量的共同參與

在我國(guó)，政府巨大作用集中體現(xiàn)為扶貧機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)、扶貧政策的制定和落實(shí)、扶貧資金的籌措與劃撥、扶貧過程的全程管控等，擁有具有集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)，因而具有強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與動(dòng)員能力，其實(shí)踐證明中國(guó)政府在脫貧工作中做出的地位是主導(dǎo)的，貢獻(xiàn)是巨大的。同時(shí)充分體現(xiàn)出我國(guó)單一制社會(huì)主義國(guó)家的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府沒有必要也沒有能力對(duì)分配任務(wù)大包大攬。一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，各種公益組織、慈善協(xié)會(huì)、愛心團(tuán)體的發(fā)展十分迅猛，社會(huì)力量扶助貧困的客觀基礎(chǔ)已經(jīng)具備；另一方面，我國(guó)各地自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異很大，貧困多維性和致病因素多元化、貧困表現(xiàn)多樣化同時(shí)存在。僅僅依靠政府進(jìn)行扶貧，已經(jīng)顯得力不從心。只有多主體合作推進(jìn)，才有助于克服信息不對(duì)稱、人力不夠用、財(cái)力不夠用的困境。這不僅減輕了國(guó)家孤軍奮戰(zhàn)的壓力，也有助于培育社會(huì)組織建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)，促進(jìn)政治建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的協(xié)同發(fā)展。

因此，各類社會(huì)力量參與扶貧，極大拓寬了社會(huì)扶貧的渠道和方式，如軍隊(duì)扶貧、各位人民團(tuán)體、東西協(xié)作扶貧、定點(diǎn)扶貧、民營(yíng)企業(yè)和廣大公民等。一些公益性的社會(huì)組織，如不以營(yíng)利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共體育機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等。都在扶貧減貧中發(fā)揮不可或缺的作用。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1993至2000 年，社會(huì)組織在扶貧支出方面至少投入 500 多億元，約占社會(huì)扶貧資金投入總量的三分之一[9]。動(dòng)員和組織社會(huì)力量，發(fā)揮人道主義精神，扶貧濟(jì)困、賑災(zāi)解難，在政府社會(huì)保障中發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的作用，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（三）堅(jiān)持區(qū)域瞄準(zhǔn)與個(gè)體瞄準(zhǔn)相結(jié)合

根據(jù)我國(guó)扶貧經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，以及貧困狀況分布和實(shí)際情況的變化可以得出，在往年扶貧過程中，貧困瞄準(zhǔn)相應(yīng)對(duì)象，經(jīng)歷了由大片區(qū)到貧困縣再到貧困村指導(dǎo)貧困戶為單位的變化過程[2]。這種瞄準(zhǔn)對(duì)象的不斷演變過程，一方面反映了我國(guó)貧困的貧困狀況逐步從整體性區(qū)域貧困、縣域貧困，想貧困村、貧困戶的轉(zhuǎn)移，表明脫貧的成就越來(lái)越大；另一方面也說明我黨在反貧困機(jī)制的逐步與時(shí)俱進(jìn)，從宏觀瞄準(zhǔn)到微觀聚焦，扶貧的針對(duì)性和精準(zhǔn)性日益提高。

我國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象的變化，盡管越來(lái)越具體、越來(lái)越微觀。但總體上還是宏觀與微觀相結(jié)合。區(qū)域與個(gè)體瞄準(zhǔn)相結(jié)合的舉措把使我國(guó)的扶貧瞄準(zhǔn)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，宏觀瞄準(zhǔn)更好地可以聚焦一個(gè)地區(qū)，而微觀瞄準(zhǔn)則細(xì)化了貧困的個(gè)體，二者發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，使得扶貧對(duì)象識(shí)別更為精準(zhǔn)，扶貧更高效。

（四）基礎(chǔ)貧困標(biāo)準(zhǔn)的適時(shí)調(diào)整

貧困標(biāo)準(zhǔn)的適時(shí)調(diào)整，是扶貧工作與時(shí)俱進(jìn)的基礎(chǔ)條件。第一，收入標(biāo)準(zhǔn)的適時(shí)調(diào)整，使貧困標(biāo)準(zhǔn)更能反映物價(jià)變化和消費(fèi)能力，1986年的貧困標(biāo)準(zhǔn)為年人均收入206元，根據(jù) 2008 年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高到年人均收入1196 元，而到了2010 年后的貧困線標(biāo)準(zhǔn)則上升至年人均收入2300元。貧困線標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整有效體現(xiàn)了物價(jià)上漲對(duì)貧困戶購(gòu)買力的影響，切實(shí)起到了貧困線的基準(zhǔn)作用。第二，多角度制定貧困標(biāo)準(zhǔn)。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）年》提出，到2020年我國(guó)扶貧開發(fā)針對(duì)扶貧對(duì)象的總體目標(biāo)是：“穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”，簡(jiǎn)稱“兩不愁、三保障”。“兩不愁、三保障”與過去提出的基本保證生存溫飽問題相比，是一個(gè)內(nèi)涵更豐富、層次要求更高更深入的扶貧目標(biāo)[10]。首先，它不僅要求著保證扶貧對(duì)象基本生存和溫飽問題，其次，它更關(guān)心扶貧對(duì)象基本生活質(zhì)量、生活權(quán)益的問題。我國(guó)目前處于的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是造成區(qū)域間發(fā)展不均衡的主要原因，這導(dǎo)致了包括公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的機(jī)會(huì)不均等，而“三保障”目標(biāo)則從住房、教育、醫(yī)療三個(gè)基本方面保證了人人享有機(jī)會(huì)均等的權(quán)利，人人都可共享改革發(fā)展的成果，避免了由于地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平、教育條件等各種原因造成的貧困[2]。第三，通過多維標(biāo)準(zhǔn)精確識(shí)別貧困戶。充分分析因?yàn)闉?zāi)害、醫(yī)療、教育等問題和缺少項(xiàng)目、缺少資金、缺少勞動(dòng)力、缺少技術(shù)等不同致貧原因，通過村民參與評(píng)議公示投票等種有效形式，最終精準(zhǔn)識(shí)別出需要幫扶的對(duì)象。這種精準(zhǔn)幫扶方式，拓寬了扶貧理論的創(chuàng)新性發(fā)展路徑同時(shí)也豐富了減貧經(jīng)驗(yàn)。

（五）逐漸重視綠色扶貧與生態(tài)保護(hù)

在從地理角度來(lái)對(duì)我國(guó)貧困地區(qū)進(jìn)行分析可以得知，我國(guó)貧困地區(qū)分布較廣，大部分貧困地區(qū)分布在高原、山地、沙漠等地區(qū)，自然災(zāi)害頻發(fā)，生產(chǎn)生活環(huán)境相對(duì)惡劣，生態(tài)環(huán)境也相對(duì)脆弱，屬于我國(guó)主體功能規(guī)劃區(qū)的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，這就意味著應(yīng)該即時(shí)停止過度開發(fā)同時(shí)采取措施加以保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。生態(tài)建設(shè)和綠色發(fā)展分別是五大建設(shè)和五大理念的重要組成部分，對(duì)于農(nóng)村的扶貧同樣具有重要的指導(dǎo)意義。目前，我國(guó)在生態(tài)扶貧方面探索出一些寶貴經(jīng)驗(yàn)：一是生態(tài)移民搬遷項(xiàng)目和退耕還林、退耕還牧的實(shí)施。針對(duì)那些深受地理環(huán)境影響而制約居民生活水平的提高以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)。當(dāng)?shù)鼐用裎ㄓ羞x擇搬離該地區(qū)，才能初步具備致富的首要前提，同時(shí)生態(tài)效益也會(huì)逐漸顯現(xiàn)。對(duì)于那些不需要搬離，但需要退耕還林、退耕還牧的地區(qū)來(lái)說，通過將耕地有序退出，獲得國(guó)家的相應(yīng)補(bǔ)償款，不僅加快了脫貧步伐，也有利于恢復(fù)植被，改變生態(tài)環(huán)境。二是旅游扶貧的興起。我國(guó)廣大的貧困地區(qū)往往具有豐富的民族文化、飲食、人文遺跡等人文資源，而且還具有獨(dú)特的自然景觀，因此通過打造農(nóng)業(yè)體驗(yàn)旅游、觀光農(nóng)業(yè)、民俗文化等多種旅游業(yè)態(tài)，不僅解決了農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移，而且?guī)?dòng)農(nóng)村的交通運(yùn)輸、餐飲、農(nóng)業(yè)手工業(yè)等多種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，拓寬了農(nóng)民的增收渠道。三是通過沼氣扶貧與光伏扶貧等綠色清潔能源的建設(shè)開發(fā)，不僅促進(jìn)了農(nóng)村能源利用的清潔化，而且改善了農(nóng)民生活條件和生活水平。

（六）注重與國(guó)際社會(huì)的扶貧交流合作面對(duì)貧困

在經(jīng)濟(jì)全球化和多極化的國(guó)際背景下，我們應(yīng)該在立足自身的基礎(chǔ)上還要積極參與國(guó)際減貧合作，為構(gòu)建人類共同體的過程中，在貢獻(xiàn)中國(guó)智慧的同時(shí)，積極爭(zhēng)取國(guó)際上的資金、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。一是重視與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的合作，爭(zhēng)取境外的資源進(jìn)行農(nóng)村扶貧。眾所周知，農(nóng)村資金一直緊缺，再加上扶貧工作主要是公共產(chǎn)品且農(nóng)業(yè)回報(bào)率低，因此農(nóng)村的資金短缺成為農(nóng)村脫貧的重要限制因素，除了利用國(guó)家資金外，我們積極與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國(guó)國(guó)際開發(fā)署等合作，獲得了大量的外部資金，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面這些資金起到了一定作用，有效地推進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)的脫貧事業(yè)。二是加強(qiáng)國(guó)家間和區(qū)域間的扶貧工作的交流合作。對(duì)于國(guó)際社會(huì)減貧事業(yè)的發(fā)展我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)一直給予高度的重視，特別是對(duì)于與發(fā)展中國(guó)家的扶貧交流、溝通與合作，其原因是中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家與其他發(fā)展中國(guó)家有比較類似的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的過程。其許多過程本身具有規(guī)律性特征，通過與廣大發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)交流，可以讓我們獲得更多的理性認(rèn)識(shí)，而通過教育、投資、項(xiàng)目等方面的扶貧合作則有助于各國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，進(jìn)而通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)脫貧。中國(guó)與其他國(guó)家積極開展合作，尤其是在減貧和社會(huì)發(fā)展上的經(jīng)驗(yàn)交流日益增多，信息分享、能力建設(shè)、共同研究等方面的經(jīng)驗(yàn)頗多共享，如中德財(cái)政合作“新疆扶貧項(xiàng)目”、與烏茲別克斯坦簽署減貧合作備忘錄以及各類關(guān)于減貧研修班的成功舉辦等。通過與眾多具有同樣貧困問題國(guó)家之間的合作不僅能夠?yàn)樗麄儙?lái)“中國(guó)式”的扶貧意見，而且能夠從這些發(fā)展中國(guó)家的扶貧歷程中吸納經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在中國(guó)減貧與世界減貧層面上，貢獻(xiàn)出中國(guó)智慧與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)互利多贏。