加強專項檢查 防范政府采購風險

●劉 琳 胡 萍 師明輝

政府采購涉及預算編制、績效管理、內部控制管理、合同管理、資產管理、核算支付、檔案管理等多項環(huán)節(jié)，既是財政監(jiān)督管理工作的重要抓手，也是財政預算績效評價重點關注領域。政府采購專項檢查是圍繞政府采購流程是否規(guī)范、政策是否落實、內控制度是否建立完善執(zhí)行等方面，通過查閱采購單位的內部制度、內部決議材料、招投標材料、合同、會計憑證等資料，開展現(xiàn)場調研和實地走訪等，對政府采購項目進行監(jiān)督檢查的活動。

廣東省深圳市政府采購包括集中采購和自行采購①，自行采購指集中采購目錄外，集中采購限額標準以下范圍的采購項目，但無論是自行采購或是集中采購，均以編制采購需求及采購預算為采購起點，以固有的采購方式和對應的程序為基礎，最終通過采購合同的履行實現(xiàn)自身采購目的。因此，采購專項檢查重點在于采購預算制定、采購需求編審、采購程序實施、采購合同簽訂及履行等環(huán)節(jié)。深圳市光明區(qū)財政局2021年組織開展了轄區(qū)內政府采購專項檢查工作，檢查項目包含轄區(qū)內集中采購項目和自行采購項目，本文結合此次專項檢查工作，總結組織實施中的經驗做法，梳理出采購各個環(huán)節(jié)易發(fā)的典型風險點，并探討了相應的應對機制，以供借鑒。

一、政府采購專項檢查工作的重要作用

政府采購專項檢查，實際是一個以檢查為手段，促進單位財政工作提質增效的綜合性活動，檢查不僅為發(fā)現(xiàn)問題，而更加注重成果運用，同時拓寬監(jiān)管部門監(jiān)管領域，發(fā)掘財政監(jiān)督管理深度，進而強化單位規(guī)范開展財政工作的意識，最終完成政府各項績效指標考核。因此，組織有序、針對性強的政府采購專項檢查工作非常重要。

（一）政府采購專項檢查推動財政監(jiān)督定點定向發(fā)力

政府采購專項檢查是財政監(jiān)督檢查的發(fā)力點。財政監(jiān)督是指國家財政部門為保證財政分配活動正常進行，在財政分配過程中依法對國家機關、企事業(yè)單位、社會團體和其他經濟組織或個人所涉及的財政管理事項，進行的真實性、合規(guī)性和效益性監(jiān)督活動。政府采購專項檢查以各采購單位使用財政性資金的程序是否合法、效益是否提高、資金是否浪費為檢查要點。通過開展政府采購專項檢查，發(fā)現(xiàn)采購監(jiān)管工作的薄弱點，進而以整改、督辦、行政處罰等具有威懾力的手段優(yōu)化內部管理，以強化落實采購單位主體責任，提升單位業(yè)務水平。

（二）政府采購專項檢查有效避免監(jiān)管盲區(qū)

政府采購專項檢查是財政資金使用效益評價的有效補充手段。對非政府采購項目（深圳經濟特區(qū)自行采購項目）開展監(jiān)督，可以有效避免只開展集中采購監(jiān)督評價的盲區(qū)。不可否認的是，近年來發(fā)生的較多采購權力尋租案例，均出自限額標準以下無固定采購程序要求的采購項目。因此，對非政府采購項目實施監(jiān)督檢查，有利于實現(xiàn)對使用財政性資金采購活動的全面監(jiān)管，有助于財政部門更全面更準確地掌握各單位在采購過程中的難點和問題，厘清各方責任，精準施策，靶向治療，提高政策制度的精準度和有效性。

（三）政府采購專項檢查推動內控管理水平提升

政府采購專項檢查是檢驗單位內控制度嚴謹性的試金石。通過政府采購專項檢查的手段幫助各單位發(fā)現(xiàn)問題、改正問題，通過財政部門事后的監(jiān)管促進各采購單位事前的審核和事中的把關，引導各采購單位完善內控制度、加強人員培訓、嚴守各項工作紀律，協(xié)助采購單位提升內部事務、財務管理水平，促進各采購單位經濟活動合法合規(guī)、資產安全高效使用、財務信息真實完整、切實提高公共服務的效能。

（四）政府采購專項檢查結果反映預算績效管理水平

政府采購專項檢查是預算績效管理狀況的反光鏡。對采購項目的預算編制、采購執(zhí)行、履約驗收全覆蓋的檢查，反映出預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程資金利用的成效，將政府采購專項檢查結果與預算編制執(zhí)行緊密銜接，財政主管部門內部加強溝通聯(lián)系和數(shù)據(jù)成果共享，把采購檢查結果作為預算編制、政策制定、流程優(yōu)化的重要依據(jù)和手段，通過專項檢查審核項目資金安排的合規(guī)合理性，有利于進一步提升單位預算績效管理水平。

二、做好政府采購專項檢查工作關鍵要點解析

（一）針對性原則確定被檢查單位

結合專項檢查目的，可采取隨機抽查和重點抽查被檢查單位的方式。隨機抽查確定被檢查單位的方式適用于常規(guī)的程序性檢查事項，屬于“例牌式”的檢查，對于檢查結果預見性較強的，通過檢查實現(xiàn)提醒告知、督促整改，最終實現(xiàn)加強單位內部管理的目的。而重點抽查的方式適用于有針對性的大額資金、民生、全新項目的專項檢查，如財政部2021年開展供應商名錄庫的專項整治行動，此類專項整治行動適宜與專項檢查相結合，重點選取可能會高頻出現(xiàn)問題的單位開展專項檢查，具體到基層政府單位而言，可集中于街道辦事處或城管等預算“大戶”。

（二）科學性原則確定檢查方式和人員

政府采購專項檢查不同于行政執(zhí)法檢查，其更多注重對被檢查單位采購工作開展情況的程序性檢查，更傾向于發(fā)現(xiàn)問題并自曝家丑，最終將檢查成果應用于加強內控管理，屬于行政單位內部監(jiān)督管理，由采購單位通過自行排除風險、優(yōu)化流程、自行整改即可達到預定目標。因此，對于檢查人員的身份要求次于專業(yè)要求，選取具有預算編制、績效管理、會計核算、政府采購、資產管理等實務經驗的人員，組合開展專項檢查或能獲取意想不到的實效，如：資產管理經驗豐富的人員容易發(fā)現(xiàn)單位資產配置的問題，會計核算經驗豐富的人員容易查處單位會計核算的漏洞等，進而提升檢查發(fā)現(xiàn)問題的層級和質量。同時還應明確檢查組內成員的分工問題，避免全部人員的精力集中在某一個或幾個環(huán)節(jié)，從而提高專項檢查工作開展的效率。

（三）明確性原則確定檢查要點及標準

現(xiàn)場開展專項檢查工作往往具有諸多不確定因素，明確檢查目的和檢查要點有利于避免盲目檢查等低效行為。檢查組需提前進行討論和碰頭，對于某些法律法規(guī)未明確規(guī)定的事項，應提前統(tǒng)一意見，提前做好場景應對和特定情形模擬，盡量避免現(xiàn)場檢查中針對同一問題，同組人員產生相左的意見，影響檢查的權威性和專業(yè)性。同時還應提前準備好檢查工作底稿，提前考慮好后期利用信息化手段進行數(shù)據(jù)分析的需要，及時將檢查發(fā)現(xiàn)的問題迅速清晰記錄在案，并有效搜集、記錄關鍵信息，如每一個項目采購預算金額、中標成交金額、合同簽訂時間、合同履約時間、是否委托代理機構實施、委托的代理機構名稱、參與投標的供應商名單等，此類信息對于后期檢查結果分析有著積極的作用。

（四）準確性原則記錄并反饋問題要點

檢查初期，相關工作人員針對各個項目各自形成工作底稿后，應由指定人員匯總被檢查單位的檢查底稿，并進行復核，形成的問題清單應清晰明了，以專業(yè)術語方式表達，語言表述標準無誤，每個問題對應的佐證材料應以照片、復印件、掃描件等形式分項目存放，以備核查。檢查完畢后反饋問題時，應在雙方在場的情況下，根據(jù)項目材料逐條對應問題，根據(jù)問題隱患及風險等級，征求被檢查單位意見后，再根據(jù)實際情況選擇是否采納或刪減相關表述。最終形成雙方認可的報告，由被檢查單位相關人員簽字蓋章確認。

（五）及時性原則形成報告及整改建議

檢查完畢后，檢查單位應盡快形成檢查報告及相對應的整改建議反饋至被檢查單位，被檢查單位應及時梳理檢查發(fā)現(xiàn)的問題，必要時召集相關部門核實問題。被檢查單位核實并反饋完問題后，檢查單位應對照檢查報告及時組織整改落實情況“回頭看”。對于已形成事實無法整改的內容，應由檢查單位根據(jù)事權分工查處或移送處理。

政府采購專項檢查工作開展雖以發(fā)現(xiàn)問題為目標導向，但最終應回歸尋求問題解決路徑、完善政府采購乃至財政監(jiān)督領域各項機制的本位，通過對政府采購各個環(huán)節(jié)風險點的不斷摸排，逐步推動工作機制由虛向實轉化，提升工作機制的可操作性、可兼容性、可復制性，進而推動整個領域工作的創(chuàng)新發(fā)展。

三、政府采購共性風險點及解決路徑思考

（一）政府采購常見典型風險點

1、單位規(guī)范采購意識不足導致采購內控風險隱患大。采購工作是輔助單位履職或滿足單位為保障自身履職所必須的程序性工作，實踐中各個單位并未將其作為重點工作予以重視，更多著眼于單位自身的履職事項，忽略了政府采購也是內控的重要環(huán)節(jié)。實踐中，各單位采購實施程序、合同簽訂、合同履行和履約驗收先后順序顛倒情況較為頻發(fā)，如：先提供貨物服務后補采購程序（先使用后采購）、先提供貨物服務后簽訂合同（先履約后簽合同）、先完成驗收程序后補采購程序（先驗收后采購）等，反映單位采購內部控制制度落實不夠，采購內控風險未引起相應的重視。

2、采購專業(yè)人員配置不足、流動性強影響單位采購質量。采購工作涉及政府采購法以及相關配套法律法規(guī)，同時財政部根據(jù)國家經濟發(fā)展動向頻繁更新采購政策，以使政府采購發(fā)揮優(yōu)化營商環(huán)境、促進中小企業(yè)以及貧困地區(qū)發(fā)展等政策效應，以上條件決定了采購人員非專業(yè)不可為。而實踐中，單位由于人員配置不足，往往賦予采購員多重兼職。以學校為例，多數(shù)學校采購工作由體育、美術或計算機老師兼任，缺乏專業(yè)知識和業(yè)務經驗，難以準確理解、精準把握法條及政策要義，導致采購工作開展走形式，難以下沉到業(yè)務終端，影響采購質量，更有甚者違背不相容崗位分離原則，采購、驗收、支付環(huán)節(jié)“大權集于一身”，存在較高采購廉政風險。

3、采購需求編制不夠科學導致采購目標出現(xiàn)偏差。采購需求是采購項目起點，決定采購預算，更是采購文件的核心，簽訂合同的重要依據(jù)。實踐中，單位基于人員不專業(yè)且規(guī)范意識不足等因素，往往忽視采購需求的重要性，編制采購需求“草草了事”，缺乏必要的商務條款和技術條款，或未清晰準確描述采購目的、服務標準以及考核方式等內容，過于粗略的采購需求導致采購質量難以有效把控，采購結果只能聽之任之。

4、委托代理機構泛化且未擇優(yōu)影響采購程序的規(guī)范性。代理機構對單位采購工作產生著積極的補位作用，彌補采購單位在專業(yè)性上的不足之處，但實踐中，部分采購單位認為采購僅屬于程序性問題，認為只要程序“走到位”便無采購風險，忽視采購項目實際情況以及采購績效。而部分采購機構在利益驅使下，超出專業(yè)能力范圍承接業(yè)務，片面追求項目進展，隨意照搬其他項目招標文件條款，未有效結合項目實際需要，浪費財政資金的同時影響后續(xù)合同簽訂和履行，更提高了采購風險發(fā)生率。

5、采購合同把關不嚴反映單位合同管理能力尚待提高。采購合同是采購目的實現(xiàn)的依據(jù)和載體，是采購由程序轉為實體的橋梁，前期復雜的程序最終“濃縮”于一份精簡的合同，采購合同的重要性不言而喻。實踐中，部分單位可能存在采購合同經單位內部層層把關，甚至法律顧問出具正式意見后，仍出現(xiàn)法律依據(jù)適用錯誤、合同金額前后不一致、合同內容與項目無關以及缺乏必要合同條款等低級錯誤，反映單位內部合同審核和法律顧問風險把控不嚴謹，為合同履行埋下違約和無法驗收隱患，難以真正保障采購單位合同權益。

6、重采購程序輕履約驗收影響單位政府采購績效提升。履約驗收是采購程序的試金石，是評價采購目的和采購結果的重要環(huán)節(jié)。然而實踐中，部分單位存在只重視招標程序合規(guī)性，忽視合同履約驗收重要性，只管“采回來”，不管“好不好”，收而不驗、驗而不實現(xiàn)象時有發(fā)生。甚至可能出現(xiàn)無驗收材料、驗收缺乏結論或僅由服務供應商出具驗收結論的主體責任顛倒情形，驗收未客觀真實反映采購結果的優(yōu)劣，未真正成為嚴防供應商不實履約的“卡口”，難以有效監(jiān)管供應商的履約質量。

（二）探索政府采購典型風險防控機制

1、探索統(tǒng)一制度約束，提升單位規(guī)范采購意識。主管部門可在轄區(qū)內探索構建相對統(tǒng)一的自行采購（非政府采購）規(guī)范指引文件，對不同采購對象的采購方式、審核權限以及對應的采購程序予以初步明確，單位可根據(jù)自身實際情況細化本單位采購制度，務必使相關人員正確認識規(guī)范采購對于防范采購內控風險的重要性，并將政府采購作為內控工作的重要節(jié)點，自上而下有效普及規(guī)范采購意識。此外，在集中采購系統(tǒng)以外搭建自行采購管理系統(tǒng)，自行采購系統(tǒng)以公開、陽光、大數(shù)據(jù)為導向，附帶數(shù)據(jù)存儲分析功能、政務公開功能等，方便監(jiān)管部門隨時抓取各類數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)采購風險點加以針對性監(jiān)管，更可拓寬社會公眾監(jiān)督渠道，真正實現(xiàn)陽光采購。

2、推行采購專崗專人，穩(wěn)定單位采購人員隊伍。構建采購專員備案制度，對采購工作設專崗、定專人、建臺賬，采購單位可定向培育專業(yè)采購人員，推動采購人員專業(yè)化、職業(yè)化進程。主管部門可加強人員新入、變更備案監(jiān)管工作，定期抽查采購臺賬，確保單位采購人員的相對穩(wěn)定、采購工作相對延續(xù)可追溯，避免頻繁更換人員影響采購政策法規(guī)及單位采購工作的延續(xù)性。

3、強化采購需求管理，編實編細政府采購需求。主管部門可構建采購違規(guī)通報與預算安排掛鉤機制，對于采購工作中因需求制定不嚴謹影響采購質量的項目支出予以通報并聯(lián)動核減來年預算。采購單位可用好供應商市場調研、行業(yè)專家論證、預算支出標準化文件等途徑，通過成本效益分析、量本利分析、可行性研究論證等方式，加強需求編制管理和需求審核，服務類型項目明確服務標準、服務內容、服務成果等，貨物類項目嚴格數(shù)量、質量要求、技術規(guī)格參數(shù)及驗收條款等，避免采購需求“只言片語”“語焉不詳”的情況，從而源頭把控采購質量。

4、加強能力質量雙重考核，擇優(yōu)選擇代理機構。主管部門應強化代理機構監(jiān)督管理，形成年度常規(guī)檢查和個案專項檢查相結合的機制，針對采購投訴、舉報案件中，代理機構涉嫌違法違規(guī)的情況，及時調查并厘清責任，形成區(qū)域內通報機制。采購單位應形成代理機構選擇風險控制機制，以專業(yè)性、規(guī)范性等客觀要件作為選擇采購代理機構的標尺，結合項目特性選擇“守底線”“專業(yè)強”的代理機構，加強對代理機構代理采購項目質量的審核把關，包括采購程序的規(guī)范性、招標文件的嚴謹性、是否存在招標文件設置不規(guī)范導致合同無法簽訂或導致質疑投訴成立影響采購結果等情況，確保形成委托前進行能力考查，委托后評估采購質量的機制，杜絕“甩手掌柜”行為。

5、充分借力法律顧問，高質量把關政府采購合同。采購單位可充分借用法律顧問力量形成內外結合的合同審核機制，以高質量標準為原則簽訂、管理合同，單位內部審核強調合同內容與采購需求的一致性，法律顧問外部審核全面把握合同合法合規(guī)風險，重點審查合同違約條款、雙方權利義務、驗收等實質性條款，提升單位合同簽訂、履行質量。

6、構建多重驗收機制，確保政府采購履約質量。主管部門可在轄區(qū)內探索建立科學、規(guī)范的驗收制度，采購單位應提前根據(jù)項目標準將驗收標準細化于采購合同。開展驗收工作必要時可借助外部力量，構建交叉驗收、專家協(xié)助驗收、分階段驗收、社會公眾及服務對象參與驗收等方式，通過細化驗收標準，杜絕“貨不對板”現(xiàn)象，將驗收作為把控采購質量的重要抓手，以實質驗收倒逼供應商誠信履約，保障采購單位合同權益。

四、結語

政府采購作為財政支出的“三駕馬車”之一，是一項系統(tǒng)性工程，其涉及預算編排、績效管理、內部控制管理、合同管理、資產管理、會計核算等重要環(huán)節(jié)，連接預算編制和預算執(zhí)行的兩端，財政部門主動出擊強化監(jiān)管，開展全域范圍的政府采購專項檢查，將政府集中采購和政府自行采購有效結合起來，將無論大小的財政性資金使用放在同等重要地位予以監(jiān)管，有利于防微杜漸，防止相關單位和人員的“微腐敗”，對于促進政府采購工作及財政其他業(yè)務依法依規(guī)開展有著重大深遠的意義，也是基層財政工作創(chuàng)新開展的重要方式，更加促進了基層財政部門有效履職能力的提升。同時，對于基層單位而言，財政部門的監(jiān)督管理只是一種手段，通過財政部門系列監(jiān)督管理活動提升單位自我管理和治理能力，主動提升預算資金使用效益才是專項檢查需達到的終極目標。

注釋：

①深圳地區(qū)自行采購項目指集中采購目錄外，集中采購限額標準以下的項目，由采購單位根據(jù)單位內部控制制度，參照《深圳經濟特區(qū)政府采購條例》規(guī)定開展采購。2021年深圳地區(qū)政府集中采購限額標準為100萬元。