政策評價中成本效益分析初探

●趙早早 梁燕明

政策評價或事后評價（post-evaluation）是指利用科學(xué)的分析方法和技術(shù)手段，依據(jù)一定的事實標(biāo)準(zhǔn)和價值標(biāo)準(zhǔn)，對政策方案、政策成本、政策效益及政策價值進行判斷的一種行為，目的在于為政策的制定、調(diào)整和優(yōu)化提供科學(xué)的依據(jù)，從而提高政策決策的質(zhì)量和效率。政策評價是邁向決策科學(xué)化、民主化的必由之路，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。而成本效益分析方法作為政策評價中重要方法之一，在許多國家公共部門決策的實踐和理論研究中得到了一定的應(yīng)用，當(dāng)然也在研究與實踐過程中得到不斷完善與發(fā)展。

一、成本效益分析之于政策評價的背景與重點

20世紀(jì)以來，隨著政府規(guī)模的不斷擴大，政府通過稅收形式從社會汲取的社會資源不斷增加，公眾對于政府的要求也很明確，即“花小錢，辦大事”，用更理性、科學(xué)且有效的方式來分配和使用公共資源，確保在更好、更快、更經(jīng)濟地維持現(xiàn)有稅收收入水平和稅收公平的同時，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。于是，20世紀(jì)80年代以來，政策評價的理論研究者和實踐者開始嘗試對政府投入基礎(chǔ)教育（Reschovsky&Imazeki，2003）、公 共 衛(wèi) 生 （Evans，Tandon,Murray&Lauer，2000）、供水服務(wù)（Woodbury&Dollery，2004）及軍隊后勤保障（柯金斯，1999）等領(lǐng)域的財政資源開展成本效益分析。將成本效益分析方法運用于政策評價領(lǐng)域，不斷探索行之有效的比較成本與效益關(guān)系的分析方法，進而為政策的制定、調(diào)整和優(yōu)化提供科學(xué)的依據(jù)，從而提高政策決策的質(zhì)量和效率，最終促進公共服務(wù)水平的不斷提升，這就成為成本效益分析之于政策評價的關(guān)鍵點和核心問題。

成本效益分析方法運用于政策評價，必須與政策評價的內(nèi)在邏輯相契合方可避免“水土不服”。有效運用成本效益分析方法開展政策評價，就需要了解政策評價的主要內(nèi)容和基本條件。其中，主要內(nèi)容即“3W1H”：一是為何評價（WHY），這是進行政策評價的目標(biāo)，包括對政策實現(xiàn)程度的測量，為延續(xù)、改善或結(jié)束政策的決定提供關(guān)鍵依據(jù)。政策評價的最終目標(biāo)是完善特定政策，為后續(xù)相關(guān)政策的制定提供借鑒。二是評價什么（WHAT），這是政策評價的內(nèi)容，按實施評價時間的不同，可將評價環(huán)節(jié)分為事前評估、事中評價及事后評價。三是誰來評價（WHO），評價的主體可以是政府、公眾或獨立的第三方評價機構(gòu)。四是如何評價（HOW），包括評價模式、評價技術(shù)和方法的選擇，評價標(biāo)準(zhǔn)的測量。

成本效益分析的基本條件包含四個方面的內(nèi)容，即有目標(biāo)、有實施、有結(jié)果和有方法。具體來看：一是有目標(biāo)，且假定目標(biāo)正確。政策目標(biāo)是進行政策評價的起點和終點，即政策被制定出來的、需要通過政策實施來實現(xiàn)或達成的那個目標(biāo)。政策評價就是借助評價方法和手段，判斷目標(biāo)是否達成、達成程度或效果及反饋其價值標(biāo)準(zhǔn)是否合理等。二是有實施，且要求實施過程是可觀察、可測量、可評價的。通常，對于政策開展的事后評價，只有政策實施之后，才能使用成本效益分析方法開展工作。三是有結(jié)果，政策經(jīng)過執(zhí)行后有最終的結(jié)果或階段性的結(jié)果，這是政策事后評價的前提。政策實施有結(jié)果使政策方案的橫向比較和縱向比較有更加客觀的事實依據(jù)。四是有方法，即能夠?qū)崿F(xiàn)在目標(biāo)與結(jié)果之間進行對照分析。成本效益分析方法就是一種將政策投入與實施效果進行量化比較分析的方法，促進“政策投入—政策實施—政策效果—政策反饋”的政策全過程管理閉環(huán)鏈接。

二、成本效益分析之于政策評價的優(yōu)劣思考

政策評價中的成本效益分析方法是指通過對政策運行過程中所產(chǎn)生的成本和效益進行對比分析的一種政策評價方法。成本效益方法的核心條件是必須在明確的政策目標(biāo)及其公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之下，具體分析成本結(jié)構(gòu)并展開成本歸集分析。所有的財政資金和公共資源的消耗，都必須是為了達到某種特定的政策目標(biāo)、服務(wù)內(nèi)容、收益或效果等，為此產(chǎn)生的資源或資金消耗即為成本。成本效益分析的“工具筐”較為豐富，既包括較為宏觀的方法，如成本效益分析曲線和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）等，也包括較為微觀的方法，如作業(yè)成本法（ABC）及其各類改進方法，其中以成本動因（costdriver）分析方法應(yīng)用較廣。微觀方法更適用于以下條件（趙早早，2021）：一是適用于公共服務(wù)對象比較明確的項目，對象越明確，成本效益越容易核算，績效結(jié)果越容易測量；二是必須能夠同時分析成本與效益信息，找到低成本—高效益或接近理想績效的結(jié)果；三是有明確的、單一的公共服務(wù)供給機構(gòu)和便于細分的核心活動（作業(yè)），以便于開展成本核算。

然而，由于政府不同于私營部門，運用成本效益方法進行政策評價時，會存在以下困難：一是制定政策或者作出決策時，除了考慮經(jīng)濟利益，還需綜合考慮社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展效益等方面，而這些無形的效益很難用貨幣來計量，這就導(dǎo)致成本效益分析方法應(yīng)用于政策評價的約束條件較多。二是由于政策實施多以項目或任務(wù)形式存在，最終可能體現(xiàn)為某一類公共產(chǎn)品或服務(wù)，而與這些任務(wù)或項目分析相關(guān)聯(lián)的市場價格并不存在，或者考慮到市場失靈現(xiàn)象的存在，某些公共產(chǎn)品或服務(wù)的市場價格并不能反映其真實的社會邊際成本，所以政府財政資源投入和政策實施之后的產(chǎn)出，大部分都不太容易直接以市場價格來估值，這無疑增加了政府廣泛使用成本效益分析方法的難度。三是成本效益分析的科學(xué)性和準(zhǔn)確性更多依賴于相關(guān)分析數(shù)據(jù)的可靠性、準(zhǔn)確性、可獲得性等因素，一旦關(guān)鍵性數(shù)據(jù)無法獲得或者質(zhì)量不佳，那么成本效益分析方法的效力就會大打折扣。

三、思考與展望

國際研究已證明，將成本效益分析方法的內(nèi)核，內(nèi)化為預(yù)算部門內(nèi)部管理能力，才是將其引入政策評價的重要成果（趙早早，2021）。所有參與者必須認(rèn)識到，具體項目成本指標(biāo)形成的過程，應(yīng)該涵蓋對項目預(yù)期目標(biāo)績效結(jié)果的測度、實現(xiàn)目標(biāo)的具體實施方案的成本分析與選擇等具體、詳實、細致的科學(xué)研究工作，不能一蹴而就，亦非一日之功。

運用成本效益分析方法進行政策評價，始終以政策目標(biāo)及其背后的價值標(biāo)準(zhǔn)為“航標(biāo)”。同時，要特別重視“成本”與“效益”兩端的數(shù)據(jù)儲備、搜集與分析，既要充分把握從資源投入到政策產(chǎn)出的實質(zhì)內(nèi)容，又要同時關(guān)照兩個核心問題：“何為體現(xiàn)政策目標(biāo)與價值的核心效益”和“何為與核心效益相對應(yīng)的核心成本”。在分析成本時，不能偏離核心效益而無限擴大成本信息數(shù)據(jù)搜集的范圍，給分析工作造成過多的壓力。

總之，盡管成本效益分析方法可以為我們提供政策評價的分析視角和手段，但是如何科學(xué)、合理、有效地使用該方法，需要所有改革參與者共同努力推進，在這個過程中，既需要對各類方法進行嘗試和探索，更需要對其局限性有充足的認(rèn)識，不盲從，不冒進，實事求是且謹(jǐn)慎地探索，才可能找到成本效益分析方法助力中國政策評價的正確路徑。