成本績效評價的幾個新方向

●曹堂哲

一、何謂成本績效

20世紀40年代以來興起的績效預(yù)算，在進行結(jié)果評估時，往往將投入與結(jié)果進行比較，這種將投入與結(jié)果進行比較的方法被稱為“效率評價”或“經(jīng)濟評價”（EconomicEvaluation）。經(jīng)濟評價是全生命周期的，可應(yīng)用于項目（政策）立項評估、實施監(jiān)控和后評價等環(huán)節(jié)。經(jīng)濟評價最常用的方法是成本效益分析，包括成本效益分析（Cost-EffectivenessAnalysis，CEA）、成本收益分析（Cost-BenefitAnalysis，CBA）、成本效用分析（Cost-UtilityAnalysis，CUA）、成本最小化分析（CostMinimizationAnalysis，CMA）等形式。上述分析方法的差異是收益需要貨幣化；效益采用單一指標量化，如拯救一條生命；效用則采用多指標合成量化，如質(zhì)量調(diào)整生命年等。無論是收益、效益還是效用，都需要和成本進行比較，成本是經(jīng)濟性評價的永恒的一端。成本是指特定成本核算對象所發(fā)生的資源耗費，包括人力資源耗費、房屋及建筑物、設(shè)備、材料、產(chǎn)品等有形資產(chǎn)的耗費，知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)的耗費，以及其他耗費。成本主要包括經(jīng)濟成本、社會成本和環(huán)境成本三個方面，經(jīng)濟成本是討論較多的問題，這里主要講的是經(jīng)濟成本。全成本是一個具有多重含義的概念，包括項目的多方投入、投入要素的全部納入分攤、全生命周期管控、全方位責任等含義。全成本是成本估算、控制、核算和管理的一種有效方式。成本績效有兩種理解：一種是偏正短語的理解，即成本的績效，就是成本控制目標的實現(xiàn)程度，如購買一個玩具的預(yù)算是100元，最后花了120元，成本控制得不好，成本績效就不好；另一種是并列短語的理解，即成本和績效，指成本控制目標實現(xiàn)程度和產(chǎn)出效果的實現(xiàn)程度。第二種理解更為周全，成本績效既要看投入成本控制，還要看對應(yīng)的產(chǎn)出和效果的實現(xiàn)程度，它們是一個硬幣的兩面。成本預(yù)算簡單地說就是投入成本也要做計劃、做預(yù)算。成本預(yù)算是全面預(yù)算管理的構(gòu)成部分，全面預(yù)算管理不僅要做現(xiàn)金預(yù)算，還要將經(jīng)營、人力資源等都納入預(yù)算管理。成本預(yù)算的任務(wù)是將估算的總成本分配到各個工作細目，以建立預(yù)算、標準和評價系統(tǒng)。成本預(yù)算績效管理就是圍繞成本預(yù)算的績效目標、控制和評價等開展的績效管理活動。我國在進行預(yù)算績效管理體系設(shè)計時，一直有成本指標，即作為產(chǎn)出指標的二級指標存在，但是長期以來被“虛化”了，實踐中要么用預(yù)算控制數(shù)代替，要么根據(jù)預(yù)算控制數(shù)除以產(chǎn)出數(shù)量“倒算”出來；而很少基于產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量和效益“估算”出來的。成本指標的“虛化”導(dǎo)致預(yù)算約束的軟化，有些項目存在不計成本、鋪張浪費等現(xiàn)象；一些績效評價存在產(chǎn)出和效益基本相同，成本差異較大，但評價得分基本相同的情況。近些年，在財政緊平衡形勢下，我國的預(yù)算績效理念和政策逐步深入，從強調(diào)產(chǎn)出和效益到更加強調(diào)成本效益?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求“更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束”?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》要求，“推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估?！?021年8月《中央部門項目支出核心績效目標和指標設(shè)置及取值指引（試行）》（財預(yù)〔2021〕101號）將“成本控制要求”作為績效目標的重要內(nèi)涵，并將成本指標提升為一級績效指標?？傊?，在預(yù)算管理中引入成本管理和成本效益分析方法，實施全成本預(yù)算績效管理已經(jīng)成為未來我國預(yù)算管理和政府治理的重要政策取向。

二、項目層面的成本預(yù)算績效管理

2018年北京開始探索項目層面的成本績效分析，選擇社會關(guān)注度高、財政投入較大的學前教育、養(yǎng)老機構(gòu)運營2個公共服務(wù)領(lǐng)域作為成本預(yù)算績效第一批試點項目。2018年底至2019年，啟動了第二批8個重點領(lǐng)域（包括老舊小區(qū)綜合整治、平原造林養(yǎng)護、自來水集團補貼、京交會、“投貸獎”聯(lián)動政策、院前急救、地面公交補貼、城市管網(wǎng)供熱等）成本績效分析工作；2019年6月開始，繼續(xù)推動了第三批19個項目的成本績效分析工作。隨后，成本績效分析向各部門、各區(qū)、各街鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展。目前，已經(jīng)實現(xiàn)了橫向到邊，覆蓋所有部門；縱向到底，延伸到街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展勢態(tài)。在上述項目成本績效分析實踐中，北京市2020年印發(fā)了《市級財政支出成本績效分析流程》，形成了預(yù)算核成本、執(zhí)行控成本、決算考成本的成本控制機制，建立了清邊界、核成本、明指標、出定額、調(diào)機制、促管理的分析方法。完善了一批支出標準，建立了績效付費的財政補貼機制。山東省2022年8月發(fā)布了《關(guān)于開展成本預(yù)算績效管理的實施意見》，明確了項目入庫分析成本、預(yù)算編制細化成本、預(yù)算審核核定成本、預(yù)算執(zhí)行控制成本、預(yù)算完成評價成本的機制。河北廊坊等地也制定了成本預(yù)算績效管理行動計劃和實施方案，推動了成本預(yù)算績效管理工作。

三、分領(lǐng)域（政策）的成本預(yù)算績效管理

支出政策是政府根據(jù)黨中央重大方針政策和決策部署、預(yù)算法等法律規(guī)定制定的財政支出安排措施，包括財政支出的方向、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和管理制度等，可以劃分為不同領(lǐng)域進行分類和細分。北京市在全成本預(yù)算績效管理過程中，實施了分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次全面推進的策略。2020年以來，北京市財政局圍繞“行政運行、政府投資、公用事業(yè)、政府投資基金、市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付”五個重點領(lǐng)域，推進了全成本預(yù)算績效管理改革。2021年進一步開展民生政策成本績效分析；同年將成本預(yù)算績效管理延伸到區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，初步構(gòu)建了全方位、全過程、全覆蓋的成本預(yù)算績效管理體系。2022年7月，中央財經(jīng)大學課題組對北京市公用事業(yè)、教育事業(yè)、行政運行、社會保障、衛(wèi)生健康、經(jīng)濟建設(shè)（政府投資）、資源環(huán)境、科學文化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等9個領(lǐng)域、16個區(qū)、部分街鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了成本預(yù)算績效管理調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗、梳理問題、展望未來。得出的主要經(jīng)驗有7條：一是建立了政府統(tǒng)籌、專班推進、財政牽頭、部門協(xié)同的實施機制；二是有計劃分步驟推進，將成本預(yù)算績效管理從項目向單位整體和行業(yè)支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化不斷深化；三是聚焦重大決策部署和重點問題，將成本預(yù)算績效管理向政策拓展；四是按照預(yù)算支出特點，重點突破和分類推動相結(jié)合，深化成本預(yù)算績效管理；五是強調(diào)成本效益，找準績效基線，不斷創(chuàng)新成本預(yù)算績效管理方式方法；六是突出行業(yè)特色，做好成本核算基礎(chǔ)工作，充分調(diào)動各方積極性；七是注重結(jié)果運用，強化出標準、調(diào)機制、促管理等。不同政策領(lǐng)域的成本預(yù)算績效管理按照本領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展特點和財政支出規(guī)律，形成了宏觀上重支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，中觀上重財政政策與管理調(diào)整，微觀上重成本核算與成本評價的協(xié)同治理機制。各領(lǐng)域也形成了各自的特色，如：公用事業(yè)領(lǐng)域找準績效基線，推動企業(yè)降本增效；教育事業(yè)領(lǐng)域探索財政投入和績效掛鉤績效預(yù)算制度；行政運行領(lǐng)域分類開展成本績效分析，為全市行政運行成本控制提供規(guī)范；社會保障領(lǐng)域緊扣適度保障標準及其成效；衛(wèi)生健康領(lǐng)域從項目向單位整體和行業(yè)支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化拓展；經(jīng)濟建設(shè)（政府投資）領(lǐng)域緊扣政府投資全生命周期成本效益開展成本預(yù)算績效管理；資源環(huán)境領(lǐng)域探索政府購買服務(wù)成本績效分析，健全支出標準體系；科學文化領(lǐng)域遵循科研活動規(guī)律、優(yōu)化資源配置；農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域設(shè)置成本基線，調(diào)整水務(wù)財政補貼政策和管理機制，等等。

四、部門（單位）整體層面的成本預(yù)算績效管理

將成本預(yù)算績效管理向部門（單位）整體拓展是成本預(yù)算績效管理的重要方向。2021年開始北京市在公用事業(yè)領(lǐng)域引入英國成本基線理念，探索建立公用事業(yè)領(lǐng)域重點企業(yè)績效指標評價體系，通過對標方式逐一查找企業(yè)降本增效空間。同年，北京市教委對市屬高校公用經(jīng)費開展了成本績效分析，按54個成本項梳理開展了生均基本綜合定額公用經(jīng)費。2021年4月北京市財政局教育處牽頭、主管部門和學校積極配合，選取了30家市屬高校，選取投入規(guī)模、收入結(jié)構(gòu)、支出結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)4個維度、7項基線指標開展了北京市屬高校成本績效分析工作。2021年河北省廊坊市選取了中心血站和市本級五所中學對單位的基本經(jīng)費和項目經(jīng)費開展了成本績效分析，形成了成本績效考核指標和定額標準；2022年廊坊市在試點基礎(chǔ)上，進一步推動成本績效目標監(jiān)控和目標編制工作。上述實踐探索已經(jīng)形成了“析業(yè)務(wù)、明指標、找基線、定目標、補差距、提效能”的部門（單位）整體成本預(yù)算績效分析思路。部門（單位）整體層面的成本績效管理對于部門支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、支出標準體系建設(shè)、支出效率提升、部門履職等方面都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

五、政府層面的成本預(yù)算績效管理

2020年北京市實施了區(qū)級政府財政運行綜合績效評價，將成本節(jié)約作為一級指標納入評價體系，形成了行政運行、城市運行、重大投資和項目成本控制、民生保障4個二級指標，10余個三級指標的政府層面成本績效評價指標。2021年上半年北京市進一步優(yōu)化政府層面的成本績效指標，開展了成本節(jié)約專項監(jiān)測評價。比如，行政運行方面，反映了財政供養(yǎng)比、編外人員、行政運行成本等情況；城市運行方面，反映了城市公廁運維、道路清掃保潔、生活垃圾處理、城市污水處理、園林綠化、城市道路日常養(yǎng)護、公共自行車補貼取消等情況；重大項目成本管控方面，反映了重大項目在預(yù)算評審、支出標準、成本績效分析等方面的情況等；此次評價還結(jié)合民生政策，對民生支出標準進行宏觀分析。2022年上半年剛剛完成了社會公共服務(wù)運行成效專項監(jiān)測評價，對七大公共服務(wù)領(lǐng)域的投入、產(chǎn)出和投入產(chǎn)出進行了分析和評價。2021年北京市西城區(qū)對全區(qū)15個街道2019年及2020年財政運行之成本節(jié)約情況開展專項監(jiān)測及綜合績效評價，共涉及一級指標1個，二級指標3個，三級指標19個；2021年東城區(qū)開展了街道領(lǐng)域全成本綜合績效分析。上述政府層面的成本預(yù)算績效管理強化了各區(qū)、各部門、各單位的主體責任，提高了成本控制意識，為提高政府預(yù)算的配置效率和運營效率提供了有力支撐。成本預(yù)算績效管理的實踐充分表明，中國預(yù)算績效管理向成本預(yù)算績效管理深化，是必要、可能和可行的，各方要共同努力建立中國特色的成本預(yù)算績效管理理論和實踐體系。