完善檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟制度的思考

許尊琪

河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071000

一、檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟制度的立法現(xiàn)狀

《行政訴訟法》僅對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟做原則性規(guī)定，《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟司法解釋》）對(duì)行政公益訴訟制度做較為完善的規(guī)定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主要任務(wù)、遵循原則、身份地位、具體程序等內(nèi)容進(jìn)行了明確［1］。

第一，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的訴訟地位。學(xué)界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的地位有原告資格說(shuō)、行政公訴人說(shuō)等多種看法，2018年《公益訴訟司法解釋》第四條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中具有“公益訴訟起訴人”角色，這一說(shuō)法綜合考慮了學(xué)界的不同觀點(diǎn)，適合檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的特殊身份。

第二，行政公益訴訟的管轄。司法解釋規(guī)定第一審行政公益訴訟案件由基層人民檢察院向基層人民法院提起訴訟。

第三，行政公益訴訟的受案范圍。首先，在目前司法解釋中得到確認(rèn)的行政公益訴訟受案范圍主要集中在生態(tài)資源、食藥安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)、土地使用權(quán)出讓四大領(lǐng)域。這些領(lǐng)域中因行政機(jī)關(guān)違法行為致使公共利益受損的，可以通過(guò)訴前檢察建議乃至公益訴訟的方式及時(shí)修復(fù)。以“十堰市鄖陽(yáng)區(qū)人民檢察院訴鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案”為例，十堰市鄖陽(yáng)區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)違法行為人在未取得林業(yè)主管部門許可的情況下，擅自占用國(guó)家級(jí)、省級(jí)生態(tài)公益林開采石料。行為人未完全履行區(qū)林業(yè)局的處罰決定，區(qū)林業(yè)局也未采取積極措施督促履行。在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，區(qū)林業(yè)局逾期未回復(fù)也未履行職責(zé)，涉案林地一直未得到修復(fù)。鄖陽(yáng)區(qū)檢察院向法院起訴要求確認(rèn)區(qū)林業(yè)局不履行職責(zé)行為違法并判決其履行職責(zé)。該案的指導(dǎo)價(jià)值在于，只有在不特定多數(shù)主體享有的公共利益受到侵害的前提下檢察機(jī)關(guān)才可提起行政公益訴訟。其次，行政公益訴訟的發(fā)起必須要滿足的條件是：行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行法定職責(zé)和公共利益受到損害。具體而言，行政機(jī)關(guān)有無(wú)案件涉及的法定職責(zé)以及是否履行，公共利益受損與行政機(jī)關(guān)行政行為之間是否存在聯(lián)系，行政行為是否導(dǎo)致了公共利益受損的結(jié)果，發(fā)出檢察建議后公共利益受損狀態(tài)是否消除。

第四，行政公益訴訟的訴前程序。《公益訴訟司法解釋》第二十一條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)在因行政機(jī)關(guān)違法行為導(dǎo)致公共利益受損的案件中通過(guò)向其提出檢察建議的方式介入，督促行政機(jī)關(guān)自行改正違法現(xiàn)象，訴前程序的期限為行政機(jī)關(guān)收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)。緊迫情況下檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)在十五日內(nèi)進(jìn)行回復(fù)。以“北京市通州區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局等單位不依法履行職責(zé)案”為例，區(qū)檢察院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)通州區(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察局、區(qū)環(huán)保局未依法履行職責(zé)，導(dǎo)致部分工地未按要求實(shí)施停工，揚(yáng)塵污染沒(méi)有得到有效控制。區(qū)檢察院向相關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議書，要求其切實(shí)履行職責(zé)。兩行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后立即整改，采取一系列措施配合了北京的大氣污染防治工作。

第五，行政公益訴訟的起訴條件。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足實(shí)體要件與程序要件。實(shí)體要件是行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)訴前程序仍未糾正違法行為，致使受損公共利益得不到修復(fù)；程序要件是提交《公益訴訟司法解釋》所規(guī)定的向人民法院提起公益訴訟所需的材料：起訴書及副本、被告違法作為或不作為致使公共利益受侵犯的證明材料、訴前檢察建議已經(jīng)發(fā)出但行政機(jī)關(guān)仍未改正的證明材料。以“福建省清流縣人民檢察院訴縣環(huán)保局行政公益訴訟案”為例，福建省清流縣環(huán)保局扣押危險(xiǎn)廢物電子垃圾在不具備貯存危險(xiǎn)廢物條件的地點(diǎn)存放，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成潛在危害。清流縣檢察院向縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，建議其對(duì)扣押的電子垃圾進(jìn)行無(wú)害化處置。后檢察院得知縣環(huán)保局逾期未對(duì)電子垃圾進(jìn)行無(wú)害化處置，也未對(duì)行為人進(jìn)行行政處罰，向法院起訴要求確認(rèn)縣環(huán)保局行政行為違法并判決其依法履行職責(zé)。該案的指導(dǎo)價(jià)值在于，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前提是已經(jīng)履行了訴前程序。只有行政機(jī)關(guān)在收到檢察機(jī)關(guān)檢察建議后仍未履行法定職責(zé)，使公共利益仍處在違法行為侵害情況下的，檢察機(jī)關(guān)才可以提起行政公益訴訟。此外，在訴訟過(guò)程中如果行政機(jī)關(guān)履行了職責(zé)或者改正了違法行為，檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求判決行政行為違法或者撤回起訴，這在最高人民檢察院發(fā)布的相關(guān)實(shí)施辦法中予以了確認(rèn)，有利于節(jié)約司法資源，實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求。

第六，行政公益訴訟的判決類型。行政公益訴訟中，人民檢察院可以向人民法院提出撤銷或部分撤銷違法行政行為、限期履行法定職責(zé)、確認(rèn)違法或確認(rèn)無(wú)效等訴訟請(qǐng)求。

縱觀我國(guó)行政公益訴訟制度的發(fā)展歷程，結(jié)合實(shí)務(wù)中行政公益訴訟案件的總體情況，可以看出目前我國(guó)行政公益訴訟制度的特點(diǎn)主要在于：第一，生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)領(lǐng)域的案件所占比重最大，這是因?yàn)榇祟惏讣娼?jīng)濟(jì)利益較大，且自然資源和環(huán)境資源與民眾生存息息相關(guān)，涉及眾多人的公共利益；第二，被訴行政機(jī)關(guān)主要集中在基層行政部門，這是因?yàn)榛鶎有姓C(jī)關(guān)數(shù)量眾多，大量具體的行政工作和執(zhí)法工作由其執(zhí)行，因此不積極履行法定職責(zé)的案件也就會(huì)更多出現(xiàn)在基層行政機(jī)關(guān)；第三，行政機(jī)關(guān)的違法行為集中表現(xiàn)為亂作為、不作為，亂作為表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，不作為主要表現(xiàn)在怠于履職情況。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟存在的問(wèn)題

（一）受案范圍狹窄

從2015年開始，我國(guó)開始檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的試點(diǎn)工作，目前在《行政訴訟法》中規(guī)定的可提起行政公益訴訟的案件集中在生態(tài)資源、食藥安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)、土地使用權(quán)出讓四大領(lǐng)域，雖然在后面使用了“等”的兜底性條款，但是這樣的做法會(huì)使得其他侵害公益的案件由于沒(méi)有明確列舉而不能受理。上述四種案件類型的確屬于社會(huì)關(guān)注較多的領(lǐng)域，但其他案件形式諸如不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范性文件侵害公共利益等案件不在受案范圍之列，無(wú)法通過(guò)行政公益訴訟的方式解決。社會(huì)公共利益關(guān)乎民生各個(gè)方面，如果無(wú)法將很多需要保護(hù)的公共利益納入行政公益訴訟的范圍，無(wú)疑將缺少一條救濟(jì)途徑。在《行政訴訟法》中使用列舉的方式規(guī)定受案范圍，對(duì)受案范圍具體標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有規(guī)定，這不利于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職權(quán)的行使，也不利于公共利益的保護(hù)。

（二）案件線索來(lái)源單一

現(xiàn)行相關(guān)法律和司法解釋將檢察機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)的案件線索作為行政公益訴訟的線索來(lái)源，這無(wú)疑是一種局限性的規(guī)定。對(duì)于危害公共利益、有較大社會(huì)影響的事件，往往新聞媒體傳播、公眾舉報(bào)、社會(huì)組織轉(zhuǎn)交等是更容易獲得線索的方式。如果不能對(duì)這種外部線索來(lái)源予以法律上的明確，可能會(huì)降低檢察機(jī)關(guān)獲得案件線索的可能性。

另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)的成立，分走了檢察機(jī)關(guān)的反貪污反瀆職職能，而行政公益訴訟的實(shí)踐表明，在反貪污反瀆職職能未被剝離出去之前，這一職能的履行為檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件提供了大量案件線索來(lái)源，是其履行各項(xiàng)檢察職責(zé)中案件線索來(lái)源最多的職能，不再履行該職能進(jìn)一步減少了檢察機(jī)關(guān)的案件線索來(lái)源，使得案件線索來(lái)源本就單一的檢察機(jī)關(guān)，來(lái)源渠道更少了［2］。

（三）舉證責(zé)任分配規(guī)則規(guī)定不完善

《行政訴訟法》對(duì)行政公益訴訟中的舉證責(zé)任部分并沒(méi)有特別規(guī)定，而在《公益訴訟司法解釋》中，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)除提交起訴書外還應(yīng)提供證明公共利益受損事實(shí)是由行政機(jī)關(guān)不合法的作為或不作為導(dǎo)致，以及檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了提出檢察建議的事實(shí)，但是在現(xiàn)行法律中對(duì)于行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任的規(guī)定還不完善。在司法實(shí)踐中，由檢察機(jī)關(guān)證明行政機(jī)關(guān)違法行為導(dǎo)致公共利益受損事實(shí)無(wú)疑將加重檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，可能影響行政公益訴訟的順利進(jìn)行。

（四）檢察建議制度規(guī)定不完善

從行政公益訴訟的實(shí)施情況來(lái)看，大部分案件在訴前程序階段就已經(jīng)解決。這表明訴前程序確實(shí)起著督促行政機(jī)關(guān)依法履職、糾正不當(dāng)行為，同時(shí)節(jié)省司法資源的作用。訴前檢察建議制度的存在使得行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)在訴訟前糾正違法行為，使受損的公共利益有修復(fù)的機(jī)會(huì)。在今后實(shí)際操作中訴前程序和訴訟程序仍將共同發(fā)揮重要作用。但在實(shí)踐操作中，訴前程序的施行也遇到了一些問(wèn)題。

最高人民檢察院指出，訴前檢察建議應(yīng)當(dāng)載明行政機(jī)關(guān)存在違法行為的事實(shí)、構(gòu)成違法行使職權(quán)或者不作為的理由和法律依據(jù)以及建議的內(nèi)容。表明訴前檢察建議應(yīng)當(dāng)包括法律事實(shí)、理由和依據(jù)、補(bǔ)救建議?！豆嬖V訟司法解釋》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)證明檢察機(jī)關(guān)已履行訴前程序，但行政機(jī)關(guān)仍未履行職責(zé)和自行糾錯(cuò)。從規(guī)定中可以看出檢察建議中無(wú)需涉及關(guān)于公共利益受損的認(rèn)定事實(shí)和描述，而受損公共利益是否得到修復(fù)是訴前程序是否向訴訟程序轉(zhuǎn)變的重要門檻，所以檢察建議應(yīng)當(dāng)更加細(xì)化進(jìn)行規(guī)定。

（五）訴前程序與訴訟程序銜接不暢通

在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不作為或亂作為導(dǎo)致公共利益受損而發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)定期間內(nèi)自行審視、自我糾錯(cuò)并向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行書面反饋。有些檢察機(jī)關(guān)在收到行政機(jī)關(guān)的書面回復(fù)后就終止了訴前程序，對(duì)后續(xù)行政機(jī)關(guān)的整改情況缺乏關(guān)注。有的行政機(jī)關(guān)依法履行了職責(zé)，但并非充分地履行了職責(zé)。有的行政機(jī)關(guān)即使充分履行了自身職責(zé)，但公共利益無(wú)法得到修復(fù)，這些情況下難以確認(rèn)行政機(jī)關(guān)是否全面地履行職責(zé)。一些案件中檢察機(jī)關(guān)收到書面反饋后公共利益的實(shí)際修復(fù)效果不甚理想，這表明并不能將檢察機(jī)關(guān)收到的書面反饋?zhàn)鳛樵V前程序終結(jié)的標(biāo)志，而應(yīng)當(dāng)以公共利益實(shí)際所處的狀態(tài)和修復(fù)效果作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)需要考慮行政機(jī)關(guān)是否采取了足夠措施維護(hù)公共利益和防止受損程度進(jìn)一步擴(kuò)大。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的完善路徑

（一）明確行政公益訴訟案件的受案范圍

一般的行政訴訟采取的是利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)，提起訴訟的原告是被行政機(jī)關(guān)行政行為侵害自身利益的人，但是行政公益訴訟是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的行政行為危害了公共利益而提起的，原告自身的利益并未受損。所以在研究受案范圍時(shí)不能一概而論，要具體分析。

我國(guó)在《行政訴訟法》和司法解釋中采用概括與列舉并存的方式規(guī)定了行政訴訟受案范圍，這種方式的好處在于既為受案范圍留下了靈活空間，也能明確具體的案件受理范圍。《行政訴訟法》第二條、第十一條第一款第八項(xiàng)，《行政訴訟法司法解釋》第一條用概括的方式規(guī)定了行政訴訟受案范圍。另外《行政訴訟法》第十一條第一款一至七項(xiàng)、第十二條，《行政訴訟法司法解釋》第一條第二款通過(guò)肯定列舉和否定列舉的方式進(jìn)行說(shuō)明。

結(jié)合行政訴訟受案范圍和行政公益訴訟特點(diǎn)，可以從以下幾個(gè)層面來(lái)確定行政公益訴訟的受案范圍：首先是肯定概括式，即行政機(jī)關(guān)違法行政行為存在可能或已經(jīng)發(fā)生危害公共利益的情況時(shí)，出于維護(hù)公共利益的目的，允許國(guó)家機(jī)關(guān)、公民、其他組織向法院提起行政公益訴訟。其次是肯定式列舉，除了現(xiàn)有的法定案件類型外，還可以根據(jù)當(dāng)今我國(guó)社會(huì)的具體情況適當(dāng)增加一些案件類型，比如：破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序案件、城市規(guī)劃建設(shè)案件、安全生產(chǎn)案件，增加這些案件類型原因是這些案件同樣會(huì)侵犯不特定多數(shù)人的公共利益，且案件的發(fā)生往往包含行政機(jī)關(guān)不作為亂作為，為更好維護(hù)公共利益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，有必要對(duì)行政公益訴訟的受案范圍進(jìn)行擴(kuò)充。最后是否定式列舉，可以參照《行政訴訟法》第十三條的規(guī)定，即不屬于行政訴訟受案范圍的案件當(dāng)然不屬于行政公益訴訟案件的受案范圍。此外還可以設(shè)置兜底條款，即注明“法律規(guī)定的其他可提起行政公益訴訟的情形”。

《行政訴訟法》修改后，抽象行政行為是否適用于行政公益訴訟值得討論，抽象行政行為本身可以反復(fù)適用，適用的對(duì)象也具有不特定性，同具體行政行為一樣都與國(guó)家利益、社會(huì)利益密切相關(guān)，例如一些行政機(jī)關(guān)違法發(fā)布的紅頭文件，如果繼續(xù)存在將對(duì)公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害，為了更好維護(hù)公共利益，規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法行政，有必要將抽象行政行為納入行政公益訴訟中。現(xiàn)行《行政訴訟法》允許對(duì)符合條件的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，檢察機(jī)關(guān)在處理具有廣泛影響力、涉及人數(shù)眾多的案件時(shí)，可以提出附帶審查抽象行政行為，由法院進(jìn)行裁定。

（二）拓寬案件線索來(lái)源渠道

《公益訴訟試點(diǎn)實(shí)施辦法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)將行政公益訴訟案件線索及時(shí)移送民事行政檢察部門，這樣的規(guī)定會(huì)在無(wú)形之中限制了案件線索的來(lái)源。所以在原有的“履行職責(zé)”渠道外，可以增加從其他行政監(jiān)督渠道獲得案件線索的途徑，以及包括從監(jiān)察部門在內(nèi)的其他部門獲得舉報(bào)、申訴的案件線索的途徑。檢察機(jī)關(guān)從收到的這些線索中，依自身職權(quán)和法定程序進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)采取訴前程序的啟動(dòng)訴前程序，應(yīng)當(dāng)向人民法院起訴的則啟動(dòng)訴訟程序。當(dāng)然，為了防止檢察機(jī)關(guān)在這個(gè)過(guò)程中存在濫用權(quán)力的可能，不應(yīng)當(dāng)將履行職責(zé)作過(guò)度擴(kuò)大的解釋，并且要對(duì)檢察機(jī)關(guān)案件線索來(lái)源渠道的運(yùn)行情況進(jìn)行合理監(jiān)督。

除了內(nèi)部渠道，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)建立一定的外部渠道以獲得案件線索。檢察機(jī)關(guān)可以鼓勵(lì)公民或其他組織積極參與到案件線索舉報(bào)過(guò)程中，提升公民參與社會(huì)管理的熱情。

（三）合理分配舉證責(zé)任

學(xué)界普遍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行合理分配，如果將全部舉證責(zé)任歸到檢察機(jī)關(guān)，那么檢察機(jī)關(guān)的工作量將十分巨大，可能會(huì)影響案件審理的正常進(jìn)行。由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)提出初步證據(jù)的舉證責(zé)任，證明被告的行為損害國(guó)家利益和社會(huì)利益的事實(shí)，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)舉證證明自己已經(jīng)合法履行了法定職責(zé)，這種觀點(diǎn)在《公益訴訟實(shí)施辦法》中也予以了明確。

在行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的案件中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就侵權(quán)要件的四方面即侵權(quán)行為、結(jié)果、因果關(guān)系、主觀過(guò)錯(cuò)承擔(dān)舉證責(zé)任。侵權(quán)行為和由于侵權(quán)行為導(dǎo)致的損害利益的后果在檢察機(jī)關(guān)前期調(diào)查中已經(jīng)掌握，由其負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任會(huì)更方便。檢察機(jī)關(guān)相較于一般原告具有技術(shù)性和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，對(duì)證據(jù)的取證能力也更強(qiáng)，所以應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)證明行政機(jī)關(guān)違法的作為或不作為與公共利益受損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。在過(guò)錯(cuò)方面，可以借鑒無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則［3］。在特殊的公益訴訟案件中（比如環(huán)境污染等適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則的案件），如檢察機(jī)關(guān)確實(shí)沒(méi)有舉證的權(quán)能或者舉證的手段不足，則應(yīng)相應(yīng)地降低它的證明標(biāo)準(zhǔn)，或者如果被告在舉證上不予配合，那么可以采用舉證妨礙等法則推定被告人存在過(guò)錯(cuò)或因果關(guān)系［4］。

對(duì)行政行為合法性的舉證責(zé)任還應(yīng)做不作為類和作為類的分別討論。對(duì)因行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)導(dǎo)致的案件中，公共利益損害事實(shí)的舉證責(zé)任以及行政機(jī)關(guān)應(yīng)履行的法定職責(zé)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)［5］。對(duì)因行政機(jī)關(guān)違法行為導(dǎo)致的公益訴訟案件，需要由行政機(jī)關(guān)證明自身行為的合法性以及做出行政行為的依據(jù)，這體現(xiàn)了倒置的舉證責(zé)任規(guī)則。

（四）完善檢察建議制度法律規(guī)定

檢察建議根據(jù)法律規(guī)定包括行政機(jī)關(guān)的違法作為或不作為以及整改建議，但公共利益受損事實(shí)作為訴前程序進(jìn)入訴訟程序的重要門檻沒(méi)有體現(xiàn)在有關(guān)規(guī)定中，所以建議應(yīng)當(dāng)在日后法律修改中增加檢察建議應(yīng)當(dāng)包含公共利益受損事實(shí)的有關(guān)內(nèi)容。這樣做的好處在于，一方面如果行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后依法履行職責(zé)或者作出整改行為，檢察機(jī)關(guān)可以參照已掌握的公共利益受損情況，對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，如果確認(rèn)受損公共利益在行政機(jī)關(guān)行為下得到修復(fù)，檢察機(jī)關(guān)可以作出不起訴決定；另一方面如果行政機(jī)關(guān)仍未履行職責(zé)或作出整改行為，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的，公共利益受損事實(shí)是檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的證明責(zé)任。

（五）明確訴前程序向訴訟程序轉(zhuǎn)化的判斷標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)是否依法全面履行職責(zé)是檢察機(jī)關(guān)判斷是否需要由訴前程序向訴訟程序轉(zhuǎn)化的標(biāo)準(zhǔn)。目前學(xué)界對(duì)訴前程序和訴訟程序銜接轉(zhuǎn)化的標(biāo)準(zhǔn)有兩種理論，效果論和手段論，效果論以行政機(jī)關(guān)是否真實(shí)有效地制止了相對(duì)人對(duì)公共利益的違法侵害行為或者公共利益經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)整改是否達(dá)到了預(yù)定的目的；手段論則是確認(rèn)行政機(jī)關(guān)是否履行了全部職責(zé)，窮盡了所有執(zhí)法手段。但是在實(shí)踐中確認(rèn)行政機(jī)關(guān)是否全面履行職責(zé)是一個(gè)綜合性的證明問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)綜合不同情況具體分析?？梢詮囊韵氯齻€(gè)階段進(jìn)行討論：首先是侵害公共利益的行為有沒(méi)有被有效制止，如果檢察建議發(fā)出后違法行為仍在持續(xù)侵害公共利益，就不能認(rèn)定行政機(jī)關(guān)充分履行了法定職責(zé)。其次是評(píng)估公共利益的修復(fù)程度，如果違法行為已經(jīng)被制止，但受損的公共利益仍未得到有效修復(fù)，這種情況下負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)有義務(wù)采取有效措施進(jìn)行恢復(fù)，在此之前不能算作全面履行職責(zé)。最后是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是否用盡，如果行政機(jī)關(guān)既沒(méi)終止侵害公共利益行為，受損公共利益也沒(méi)得到恢復(fù)，可以考慮行政機(jī)關(guān)是否窮盡了行政管理手段，如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)用盡了行政手段但公共利益仍無(wú)法得到修復(fù)的，這種情況下可以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法全面履行了職責(zé)，只是由于其他客觀原因?qū)е率軗p公共利益無(wú)法得到完全修復(fù)。