檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的法律問題研究

周京昊

青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，青海 西寧 810000

隨著新一輪司法改革的推進(jìn)，行政公益訴訟已經(jīng)在我國多個地區(qū)開展。行政公益訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟不同，相比起國外法制發(fā)達(dá)的國家，在我國運(yùn)行時間較短，顯然國外一些司法體系相當(dāng)成熟的國家對公共利益的保護(hù)更為全面。

自2017年7月1日起，《行政訴訟法》的修改和施行，使行政公益訴訟制度在我國實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)行，行政公益訴訟的提起主體是檢察機(jī)關(guān)，必然要對行政公益訴訟有更加全面充分的理解，應(yīng)正視自身在這其中遇到的問題，深究其原因，總結(jié)并落實(shí)改進(jìn)政策。

一、檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟問題分析

（一）內(nèi)部改革不徹底，外部不協(xié)調(diào)

檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟，這是歷次司法改革最重大的一個突破，是全面改革的體現(xiàn)之一，改革自上而下，同以往司法改革一樣，先自中共中央提出，經(jīng)過全國人大授權(quán)，由最高人民檢察院制定具體方案。全程幾乎無地方檢察機(jī)關(guān)身影，改革思路的確定或者是方案的執(zhí)行，地方檢察機(jī)關(guān)基本沒有參與到其中，尤其是省級以下檢察機(jī)關(guān)。部分地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)并沒有提起對改革要求的高度重視，只是為了完成上級下發(fā)的任務(wù)。行政公益訴訟改革是此次司法改革的重頭戲，因此不能違背司法基本規(guī)律，必須要有合適的條件為前提，才能保證其平穩(wěn)推進(jìn)，但是部分地區(qū)對司法改革和行政改革還沒有形成清楚的認(rèn)識，將二者混淆，如此一來使得具體改革效果適得其反。［1］

檢察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)的工作不協(xié)調(diào)，思路不一致。尤其是檢察機(jī)關(guān)的思路與法院思路不在一條線上，這也是過去到現(xiàn)在仍沒有被糾正的一個弊病。但是在此次行政公益訴訟改革中，以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，也不意味著全部依靠檢察機(jī)關(guān)，還需要協(xié)同其他機(jī)關(guān)，相互配合，才能夠保證改革效果達(dá)到最佳。此次改革中各個機(jī)關(guān)所下發(fā)的文件皆是以各自單獨(dú)的名義下發(fā)，事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)和法院如果持有同樣的思路，統(tǒng)一制定方案，協(xié)同推動改革，可以有效避免各自文件沖突和出入，從而讓改革更具權(quán)威性和專業(yè)性。

（二）檢察機(jī)關(guān)多重身份，影響法院主導(dǎo)地位

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟工作中是公益訴訟人，和一般的訴訟當(dāng)事人不一樣，檢察機(jī)關(guān)代表的、維護(hù)的是公共利益，檢察機(jī)關(guān)和案件本身無直接利害關(guān)系。然而多數(shù)時候，為了勝訴，檢察機(jī)關(guān)表面是公益訴訟人的身份，但會行使法律監(jiān)督職責(zé)，在一定程度上會影響法院的審判，要想避免這一問題，必然要對其身份予以明確。不可否認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)有著公益訴訟人和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的雙重身份，但二者卻有一定的主次順序，毫無疑問，公益訴訟人排在前面，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)居于次位，只是補(bǔ)充。檢察機(jī)關(guān)必須對自己在司法實(shí)踐中的身份有明確的定位，作為公益訴訟人，提起訴訟這一行為本身就是履行法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)的體現(xiàn)，致力于維護(hù)公共利益，彰顯案件公平與公正，如果施加額外影響，顯然與法律不符，很容易影響案件審判。

（三）程序銜接制度空白，訴訟實(shí)效及判斷標(biāo)準(zhǔn)缺失

大多數(shù)行政公益訴訟在訴前就得以化解，人們普遍關(guān)注訴訟程序，關(guān)注訴前的極少。一般情況下，行政機(jī)關(guān)先于檢察機(jī)關(guān)接觸案件，所以行政機(jī)關(guān)在證據(jù)收集和掌握上要比檢察機(jī)關(guān)直接、完整得多，就司法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)已掌握的部分事實(shí)和證據(jù)，判斷它們是否具有同等效力仍需研究；行政機(jī)關(guān)如何配合檢察機(jī)關(guān)展開調(diào)查和證據(jù)移交工作，目前立法上仍然空白。

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)依法提起行政公益訴訟，經(jīng)法院裁判后勝訴，理論上行政機(jī)關(guān)會依照判決書的結(jié)果履行相應(yīng)職責(zé)，然而法院會考慮到行政權(quán)力，并不會直接于判決書中寫明行政機(jī)關(guān)如何履行其職責(zé)和程度等具體內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)依法履職后，履職結(jié)果向誰反饋并無具體規(guī)定。若行政機(jī)關(guān)并未依據(jù)法院判決結(jié)果履行相應(yīng)的職責(zé)，被檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后，檢察機(jī)關(guān)又應(yīng)當(dāng)通過何種程序和方式繼續(xù)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行還不太明確，有關(guān)行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)至今也是法律空白。

（四）受案范圍狹窄，難以滿足公眾期待

影響檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟案件深度與廣度的重要因素有兩個：行政公益訴訟案件的受案范圍和案件線索來源，結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)踐的分析，受案范圍和線索來源受限?！缎姓V訟法》第二十五條之四款表明了行政公益訴訟案件的受案范圍，包括環(huán)境資源保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、國有財產(chǎn)保護(hù)、食品和藥品安全等，這個等字在部分學(xué)者看來就表明檢察機(jī)關(guān)可以參與的行政公益訴訟案件受案范圍遠(yuǎn)不止這幾大領(lǐng)域，但當(dāng)前多數(shù)行政公益訴訟案件仍在這幾個領(lǐng)域當(dāng)中，很難滿足公眾的訴訟需求。［2］

（五）投入資源較多，訴訟成本較高

行政公益訴訟案件耗時長，期間檢察機(jī)關(guān)投入的時間、資源和精力不是小數(shù)，訴訟成本高，客觀條件的限制使得檢察機(jī)關(guān)的受案范圍存在局限，并且浩大的工程量對增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件的動力和熱情是一個阻礙。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件中必須要承擔(dān)大量舉證責(zé)任，那么這就需要大量的證據(jù)材料，這對檢察機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員來講任務(wù)繁重，會面臨較大的工作壓力。檢察機(jī)關(guān)辦理涉及群眾生命健康的案件，如食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的行政公益訴訟案件時，工作范圍擴(kuò)大，工作量增加，不僅需要檢察機(jī)關(guān)調(diào)派人手，更有可能請求當(dāng)?shù)匦姓块T人員共同展開工作，耗費(fèi)大量精力和資源，而現(xiàn)階段大多數(shù)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)并沒有充分利用先進(jìn)技術(shù)，這是對檢察機(jī)關(guān)新的考驗(yàn)和要求。

二、檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的完善

（一）明確受案范圍，明確檢察機(jī)關(guān)履職內(nèi)容

對《行政訴訟法》二十五條第四款中所列舉的行政公益訴訟案件的受案范圍作深度理解，為突出法律的可預(yù)測性及行為的嚴(yán)謹(jǐn)性，往往不會加上等字的后綴，而既然包含一個等字，就證明了這一行為的開放性，是為了彌補(bǔ)法律的不足。結(jié)合對當(dāng)前公共利益保護(hù)形勢的分析，行政公益訴訟案件的受案范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止法條中所列舉的這幾個領(lǐng)域，諸如土地征收、文物保護(hù)、刑罰執(zhí)行、安全管理等領(lǐng)域亦有可能存在因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不作為、不完全作為，或者是違法作為而導(dǎo)致公共利益受到損害的情況，也應(yīng)當(dāng)屬于行政公益訴訟的受案范圍，檢察機(jī)關(guān)可以啟動相應(yīng)程序，避免公共利益受損狀態(tài)放大。

檢察機(jī)關(guān)必須正視自身法律監(jiān)督者的角色，明確自身職責(zé)，切忌權(quán)力的放大，也要避免不作為。檢察機(jī)關(guān)履責(zé)表現(xiàn)就是發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件的線索，案件線索既來自內(nèi)部，也包含外部，內(nèi)部就是指各個行政部門在具體開展各項(xiàng)工作時，因行政機(jī)關(guān)作為或不作為而致使公共利益受到損害而產(chǎn)生的行政公益訴訟案件線索。［3］外部則是指檢察機(jī)關(guān)接受公民及其他組織、機(jī)構(gòu)、單位的舉報所獲得的行政公益訴訟案件線索。

（二）完善調(diào)查聽證制度，強(qiáng)化訴前程序

因其作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟案件是其依據(jù)自身職權(quán)所進(jìn)行的法律監(jiān)督活動，因此檢察機(jī)關(guān)擁有一定調(diào)查取證的權(quán)力。司法實(shí)踐中，為了查明行政機(jī)關(guān)不作為，或者違法作為而導(dǎo)致公共利益受到損害的事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)大量舉證責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)需展開對行政機(jī)關(guān)收集、儲存的證據(jù)資料的調(diào)查和研究，對相關(guān)行政機(jī)關(guān)人員進(jìn)行詢問，還可以展開對知情公民或其他主體的調(diào)查活動。那么從法律的角度完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查、取證、聽證的規(guī)定，以立法賦予檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中能夠拘束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，才能夠保證檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作的順利進(jìn)行。

聽證制度可考慮引入訴前程序，進(jìn)一步保證行政公益訴訟案件的公開和透明。目前的訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的參與更多，且建議送達(dá)多為書面形式，封閉性明顯?？煽紤]檢察機(jī)關(guān)在向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢查建議前，采取社會公開聽證的方式，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)履職意識，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)自我糾正，讓社會公眾能夠有機(jī)會參與到行政公益訴訟的訴前程序當(dāng)中，使行政公益訴訟面向大眾。

（三）爭取各方支持，打造良好訴訟環(huán)境

要想解決當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟工作中存在的問題，持續(xù)推進(jìn)訴訟工作發(fā)展，使得擁有行政公益訴訟案件唯一訴訟主體資格的檢察機(jī)關(guān)積極履行自身職責(zé)，能夠盡力維護(hù)公共利益，就必須要獲得全社會的關(guān)注，爭取各方力量支持，為今后檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟工作的順利開展提供保障，打造一個良好的訴訟環(huán)境。

第一，檢察機(jī)關(guān)需全程認(rèn)真聽從和接受黨的領(lǐng)導(dǎo)來參與行政公益訴訟工作，行政公益訴訟案件不是一般性質(zhì)的司法活動，和政治緊密關(guān)聯(lián)，因?yàn)樗冀K緊緊圍繞著以人民為中心的思想，和黨的宗旨一脈相承，檢察機(jī)關(guān)就要時刻接受黨的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，就行政公益訴訟工作進(jìn)展，實(shí)踐中所獲得的成就以及整個訴訟工作中所遇困難，爭取上級的重視與支持。在黨委的呼吁下，檢察機(jī)關(guān)可以獲得各方支持，從而針對自己遇到的困難和阻礙找到解決方案。第二，檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟案件的根本目的是維護(hù)公共利益，而行政機(jī)關(guān)的職責(zé)中，公共利益的維護(hù)也是重要內(nèi)容，二者的工作目標(biāo)明顯一致，這就需要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的協(xié)同配合，資源共享，立足當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+”趨勢，幫助檢察機(jī)關(guān)控制成本，可以使其能夠在第一時間掌握關(guān)鍵信息，在達(dá)成維護(hù)行政公益目的的同時，又可以完成維護(hù)公共利益的目標(biāo)。行政機(jī)關(guān)可以充分利用當(dāng)前信息平臺，構(gòu)建專業(yè)人才數(shù)據(jù)庫，通過專家學(xué)者提供專業(yè)咨詢意見與指導(dǎo)來不斷提升檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)素養(yǎng)。與此同時，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)注重自身人才培養(yǎng)，與同級部門展開交流與協(xié)作，邀請和鼓勵優(yōu)秀工作人員相互分享經(jīng)驗(yàn)與方法。

（四）細(xì)化訴訟程序，適當(dāng)拓寬訴訟主體資格

修訂后的《行政訴訟法》中，對行政公益訴訟案件的受案范圍、條件以及訴前程序作了一般性的解釋，并未深究細(xì)節(jié)。2018年兩高聯(lián)合制定的檢察公益訴訟司法解釋對訴訟、審判、執(zhí)行程序作出更細(xì)的解釋，所以學(xué)術(shù)界、司法實(shí)務(wù)界依然對此爭議不斷，那么加強(qiáng)法院和檢察機(jī)關(guān)之間的溝通，細(xì)化審判執(zhí)行程序就相當(dāng)有必要。檢察機(jī)關(guān)行使的權(quán)力是行政公益訴訟，這就意味著行政機(jī)關(guān)的不作為，或違法作為所造成的公共利益損失不與檢察機(jī)關(guān)存在直接關(guān)聯(lián)，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體和普通行政訴訟原告并不一樣。［4］《憲法》中又規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者，因此，法院一審后作出的裁判無論是否生效，檢察機(jī)關(guān)都能通過抗訴啟動二審程序。檢察機(jī)關(guān)又肩負(fù)法律監(jiān)督職責(zé)，在提起行政公益訴訟抗訴時，條件可參考普通行政抗訴。在庭審過程中，行政公益訴訟主體就可以補(bǔ)充自身監(jiān)督職責(zé)，對法庭審判活動是否合法進(jìn)行監(jiān)督，假如發(fā)現(xiàn)有影響案件公正審判行為存在，在尊重法庭審判權(quán)的前提下，當(dāng)庭提出異議，并做好記錄。［5］為了防止作為行政公益訴訟人的檢察員濫用權(quán)力，或者存在不作為，甚至有違法行為情況的發(fā)生，可以邀請人大代表、公民代表參與旁聽，征求其建議和意見，并將其作為考核檢察官辦案績效的指標(biāo)之一，保證整個案件過程的公開與透明，并加深民眾對于檢察行政公益訴訟工作的認(rèn)識。

行政公益訴訟制度在我國發(fā)展時間不算很長，且中國特色鮮明。當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展一往無前，法治建設(shè)也在全面推進(jìn)，對公共利益的保護(hù)需求愈加強(qiáng)烈，群眾法治意識和維權(quán)意識不斷增強(qiáng)，所以行政公益訴訟工作未來會成為司法實(shí)踐更多、更重要的內(nèi)容。為滿足社會和人民需求，行政公益訴訟制度從立法角度被正式明確已是大勢所趨。要實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟工作的可持續(xù)發(fā)展，今后可考慮對行政公益訴訟起訴主體資格范圍作適當(dāng)?shù)耐貙?。短期?nèi)檢察機(jī)關(guān)絕對行政公益訴訟主體資格符合我國當(dāng)前的社會形勢以及司法實(shí)踐需要，長遠(yuǎn)來看，行政公益訴訟主體資格范圍必然會不斷擴(kuò)大，雖然目前公民及其他社會組織并沒有被賦予行政公益訴訟主體資格，但不表明其在這方面不具可能性，所以需要采取一定措施積極應(yīng)對。