《安全生產(chǎn)法》法律責(zé)任規(guī)定方面存在的若干問題

王朝陽

北京大成（廣州）律師事務(wù)所，廣東 廣州 510623

一、《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行存在的問題

（一）行政強(qiáng)制執(zhí)行可否二次或多次的問題?！栋踩a(chǎn)法》第九十四條、九十七條、九十八條、九十九條、一百零一條、一百零九條規(guī)定的基本模式為責(zé)令限期改正并罰款，逾期未改正的，處罰款（金額比前一個罰款的金額多）。按《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》）第十二條的規(guī)定，加息罰款性質(zhì)上屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，即后一個罰款是對逾期未改正行為的行政強(qiáng)制執(zhí)行，不同于對違法行為進(jìn)行的行政罰款。而第一百一十二條規(guī)定的按日連續(xù)罰款性質(zhì)上也屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行①《安全生產(chǎn)法》第一百一十二條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位違反本法規(guī)定，被責(zé)令改正且受到罰款處罰，拒不改正的，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以自作出責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。，上述條文規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行與第一百一十二條規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行均基于一個違法行為，條文的組合構(gòu)成兩個行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。針對一個違法行為施加兩個行政強(qiáng)制執(zhí)行存在是否必要性和合理性的問題。若施加兩個行政強(qiáng)制執(zhí)行都無法使行政相對人改正違法行為，有必要考慮其他的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。安全生產(chǎn)關(guān)系到人民的生命和財產(chǎn)安全，對安全生產(chǎn)領(lǐng)域的違法行為進(jìn)行處罰，往往針對的是生產(chǎn)過程中的安全隱患或管理缺陷，兩者均可能導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，從而導(dǎo)致人身傷亡、財產(chǎn)損失的后果。而且，無論是安全隱患的整改或管理缺陷的糾正均具有時間方面的緊迫性，延遲處理，將使安全生產(chǎn)處于不確定性狀態(tài)，屬于不可接受的風(fēng)險，也需要采取一定的強(qiáng)制措施。基于上述理由，無論是行政罰款還是行政強(qiáng)制執(zhí)行，雖然加重了違法主體的違法成本，但在違法主體不糾正其違法行為時，金錢方面的處罰對其失效，法律上應(yīng)當(dāng)考慮其他的行政強(qiáng)制措施，如查封設(shè)備、設(shè)施、場所或代改履行等。

（二）無論是《安全生產(chǎn)法》第九十四條、九十七條、九十八條、九十九條、一百零一條、一百零九條的加處罰款還是第一百一十二條的按日處罰，均突破了《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）和《行政強(qiáng)制法》）規(guī)定的加處罰款的數(shù)額?！缎姓幜P法》第七十二條第一項(xiàng)規(guī)定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額?！缎姓?qiáng)制法》第四十五條第二款規(guī)定，加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額。顯然《安全生產(chǎn)法》上述條款規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行都突破了《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的加處罰款的數(shù)額。

二、一個違法行為可能導(dǎo)致二次行政罰款，違反《行政處罰法》二十九條規(guī)定① 《行政處罰法》二十九條規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

《安全生產(chǎn)法》第九十三條第二款的規(guī)定與第一百一十四條的規(guī)定存在部分重合，可能構(gòu)成一事再罰。第九十三條第二款與第一百一十四條均以發(fā)生安全事故為前提，個人經(jīng)營的投資人應(yīng)當(dāng)理解為不具有法人資格的個體工商戶、個人獨(dú)資企業(yè)等，這些生產(chǎn)經(jīng)營單位與個人投資人在法律上被認(rèn)為是一個主體。若因未能保證安全生產(chǎn)所必需的資金投入而導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故時，均滿足這兩條規(guī)定的處罰前提條件，如果按這兩條規(guī)定同時進(jìn)行罰款處罰，顯然構(gòu)成了一事二罰。

三、法律適用的問題

（一）《安全生產(chǎn)法》第九十四條、九十七條、九十八條、九十九條、一百零一條、一百零九條與第一百一十二條規(guī)定的適用問題?！栋踩a(chǎn)法》第一百一十二條規(guī)定從文義解釋方面來說存在模糊地帶，首先，使用的是“責(zé)令改正”，而第九十四條、九十七條、九十八條、九十九條、一百零一條、一百零九條中使用的是“責(zé)令限期改正”，語義并不完全相同；其次，罰款開始時間是“自作出責(zé)令改正之日的次日起”，從文義解釋上可理解為行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正和罰款決定之日的次日起開始按日連續(xù)處罰。將在九十四條、九十七條、九十八條、九十九條、一百零一條、一百零九條規(guī)定的對生產(chǎn)經(jīng)營單位違法行為予以基礎(chǔ)處罰的同時，不給予生產(chǎn)經(jīng)營單位改正時間便再次處罰，顯然不合理。探求立法者對一百一十二條規(guī)定的本意，按日連續(xù)處罰的時點(diǎn)應(yīng)該是指責(zé)令限期改正之日中的限期屆滿之日起的次日。需要注意的是，《安全生產(chǎn)法》第九十四條、九十七條、九十八條、九十九條、一百零一條、一百零九條使用的是“逾期未改正的”用語，而一百一十二條使用的是“拒不改正的”用語，二者在用語方面并不完全相同。逾期未改正包括生產(chǎn)經(jīng)營單位主觀不愿改正和客觀不能改正兩種情形，而拒不改正更多強(qiáng)調(diào)的是生產(chǎn)經(jīng)營單位主觀不愿改正，二者之間的邏輯關(guān)系屬于屬種關(guān)系?！坝馄谖锤恼摹钡那樾伟恕熬懿桓恼摹鼻樾?。既然二者是屬于屬種關(guān)系，就可能存在重合的情形，遇到這種情況時，監(jiān)管部門在進(jìn)行處罰時就面臨著法律適用的問題。是擇一條款處罰還是按兩條規(guī)定同時處罰?“拒不改正”如果按前述方式理解，從邏輯上還可解決法律適用問題，即生產(chǎn)經(jīng)營單位明確表示拒絕改正的，按第一百一十二條處罰，其他情形按上述條款中逾期未改正的情形處罰。即對逾期未改正的情形進(jìn)行限縮解釋，排除拒不改正的情形。但考察《安全生產(chǎn)法》第九十四條、九十七條、九十八條、九十九條、一百零一條、一百零九條的規(guī)定，所規(guī)定的違法行為并不存在客觀上不能改正的情形。也就是說前述條款中的“逾期未改正的”與一百一十二條中的“拒不改正的”基本為同義。之所以說基本為同義，逾期不改正的情形尚包括生產(chǎn)經(jīng)營單位愿意改正只是未能在限定的期限內(nèi)完成改正的情形。若按兩個條文規(guī)定同時處罰，則明顯偏離了行政處罰的比例原則、合理性原則規(guī)定，若擇一處罰，將虛置，條文得不到適用的機(jī)會。

（二）《安全生產(chǎn)法》第九十三條第二款適用問題。《安全生產(chǎn)法》第九十三條第二款對生產(chǎn)經(jīng)營單位中的個人經(jīng)營投資人與其他類型的公司、企業(yè)在處罰上采取了區(qū)別對待。單獨(dú)將個人經(jīng)營的生產(chǎn)經(jīng)營單位列出的立法目的是什么，修正草案并未說明，同一種違法行為區(qū)別不同的主體而采取不同的處罰顯然構(gòu)成了主體的歧視，不符合公平的法律原則。此外，個人經(jīng)營的投資人也可能是生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人，按九十三條第二款的規(guī)定，也需要給予撤職處分，但相對于法人類型的生產(chǎn)經(jīng)營單位，個人經(jīng)營的投資人附加了額外的罰款處罰。

四、生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人職業(yè)禁入規(guī)定不合理的問題

《安全生產(chǎn)法》九十四條第三款規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人職業(yè)禁入罰存在不合理的問題?！栋踩a(chǎn)法》事實(shí)上規(guī)定了高危行業(yè)和一般行業(yè)的安全生產(chǎn)，礦山、金屬冶煉及危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營單位等高危行業(yè)其安全管理的要求、人員的配備、安全生產(chǎn)責(zé)任險的投保等均與一般行業(yè)有區(qū)別，或者說在安全生產(chǎn)方面的要求是高于一般行業(yè)。九十四條第三款規(guī)定，對重大、特別重大生產(chǎn)安全事故負(fù)有責(zé)任的，終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人。重大、特別重大生產(chǎn)安全事故可能發(fā)生的單位是一般行業(yè)，如機(jī)械加工行業(yè)，也就是說，對發(fā)生了重大、特別重大生產(chǎn)安全事故負(fù)有責(zé)任的機(jī)械加工行業(yè)的主要負(fù)責(zé)人，其不能擔(dān)任機(jī)械加工行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人，但并未限制其擔(dān)任高危行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人，這顯然不太合理。職業(yè)禁入罰的目的，一方面是對負(fù)有責(zé)任的人員進(jìn)行處罰，另一方面更重要的應(yīng)該是防止這些人擔(dān)任其他生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人再次發(fā)生生產(chǎn)安全事故。對發(fā)生重大事故或特別重大事故負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人，其再次擔(dān)任生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人是否更容易發(fā)生生產(chǎn)安全事故，目前并未看到統(tǒng)計數(shù)據(jù)的支持。但法律既然作出規(guī)定，至少表明立法者認(rèn)為其擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人對其任職的生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故的發(fā)生的可能性更大，按此邏輯，若其從一般風(fēng)險行業(yè)進(jìn)入高風(fēng)險行業(yè)，發(fā)生事故的可能性可能相同，但高危行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生事故的嚴(yán)重程度比一般行業(yè)更大。第九十四條第三款未能細(xì)分不同行業(yè)危險程度，而粗略地作出這樣的規(guī)定，可能并不能實(shí)現(xiàn)立法的目的。故筆者認(rèn)為，該條可調(diào)整為“對發(fā)生重大事故或特別重大事故負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人終身不得擔(dān)任生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人”。

五、生產(chǎn)安全事故發(fā)生時及事故調(diào)查處理期間的違法行為的處罰存在的問題

《安全生產(chǎn)法》第一百一十條規(guī)定的法律責(zé)任存在的問題。該條規(guī)定主要針對生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人在發(fā)生生產(chǎn)安全事故時及事故調(diào)查處理期間的違法行為進(jìn)行處罰。存在的問題表現(xiàn)在：

（一）僅對主要負(fù)責(zé)人在事故調(diào)查處理期間逃匿的行為處以拘留處罰，對性質(zhì)更嚴(yán)重的事故發(fā)生時不組織搶救的行為沒有規(guī)定拘留處罰。發(fā)生生產(chǎn)安全事故時不組織搶救，其危害性顯然比事故調(diào)查期間逃匿的危害性更為嚴(yán)重。迅速組織應(yīng)急救援能有效減少甚至避免人員傷亡和財產(chǎn)損失，而事故調(diào)查期間意味著搶救工作已經(jīng)結(jié)束，事故后果已經(jīng)確定，其逃匿行為并不會加重生產(chǎn)安全事故的后果。故更有必要的是加重對事故發(fā)生時不組織搶救行為的處罰。

（二）“給予降級、撤職處分”的規(guī)定不夠明晰。是同時處以兩個處分還是選擇其中之一進(jìn)行處分，若為后者，何種情形處降級處分，何種情形處撤職處分？若是同時處分，可能對國有性質(zhì)的生產(chǎn)經(jīng)營單位才有意義，對非國有性質(zhì)的生產(chǎn)經(jīng)營單位無意義。

（三）第一百一十條第二款中依照“依照前款規(guī)定處罰”不明確。第二款規(guī)定針對的是對主要負(fù)責(zé)人隱瞞不報、謊報、遲報生產(chǎn)安全事故的行為進(jìn)行處罰，而第一款規(guī)定的處罰包括降級、撤職、罰款、拘留四種處罰，第二款規(guī)定的“依照前款規(guī)定處罰”應(yīng)當(dāng)按這四種處分形式中的哪種或哪幾種處分進(jìn)行處罰未予明確。

六、涉及民事責(zé)任的規(guī)定存在歧義及與民事法律規(guī)定沖突的問題

《安全生產(chǎn)法》第一百一十六條規(guī)定存在的問題。本條規(guī)定了發(fā)生生產(chǎn)安全事故后民事責(zé)任的承擔(dān)。

（一）生產(chǎn)安全事故民事責(zé)任的承擔(dān)是否需要經(jīng)過人民法院的審判程序后再申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，該條沒有規(guī)定，而是直接規(guī)定了由人民法院依法強(qiáng)制執(zhí)行。關(guān)鍵在于對“由人民法院依法強(qiáng)制執(zhí)行”中的“法”的理解，依《安全生產(chǎn)法》的本條規(guī)定，受害人可無須經(jīng)過民事訴訟程序，直接申請人民法院執(zhí)行，若依民法和民事訴訟法，受害人則必須先經(jīng)過法院審判程序，判決生效后方可申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。前一種情況顛覆了民法體系的制度安排，后一種情形，《民法典》已有規(guī)定，此處規(guī)定沒有意義，僅余告知或恐嚇的意義。

（二）第二款規(guī)定中的“受害人發(fā)現(xiàn)責(zé)任人有其他財產(chǎn)的，可隨時請求人民法院執(zhí)行”存在的問題。在民事訴訟中，事故的賠償責(zé)任本質(zhì)上是一種侵權(quán)賠償責(zé)任，根據(jù)《民法典》第一千一百九十一條的規(guī)定，用人單位的工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的，由用人單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。且生產(chǎn)安全事故的責(zé)任主體一般是較多的，可能包括生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員、違章操作的人員，甚至還包括監(jiān)管部門的工作人員，這些人都可稱作責(zé)任人，是否都要承擔(dān)民事賠償責(zé)任？這條規(guī)定也突破了民事法律關(guān)于民事責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定。

七、結(jié)語

安全生產(chǎn)事關(guān)人民的生命、財產(chǎn)安全，加大對安全生產(chǎn)領(lǐng)域的違法行為的處罰力度，提高違法成本是非常有必要的，但《安全生產(chǎn)法》自身法律責(zé)任規(guī)定之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)，《安全生產(chǎn)法》與民事法律、行政處罰法律等其他部門法之間的協(xié)調(diào)也是落實(shí)《安全生產(chǎn)法》需要認(rèn)真考慮的問題。