青年公益組織志愿失靈問題探究*
——以重慶市M青少年之家為例

馮 春 周 軍

(西南政法大學政治與公共管理學院,重慶 401120)

一、研究背景與問題提出

經(jīng)濟高速發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入，在為城市發(fā)展注入活力的同時，也帶來了入城青年教育缺失等社會問題。2011年，重慶市團委設(shè)立首個“市民學?！?2019年更名為青少年之家)，旨在為35歲以下青年群體提供法律政策宣講、困難幫扶、專業(yè)技能培訓、教育輔導、文娛會演等志愿服務(wù)，以此豐富社區(qū)政法文化生活，提高青年群體的文明程度和受教育水平，幫助入城青年更好地融入城市生活，進一步強化青年獲得感和歸屬感。幾年來，青少年之家取得了飛速發(fā)展，常態(tài)化活動的開展豐富了社區(qū)文化，為青年群體解決了較多實際問題，青少年志愿服務(wù)也逐步實現(xiàn)品牌化。

然而，作為新型青年組織，青少年之家在運行中出現(xiàn)了資源匱乏、專業(yè)人才缺失、組織行政化、服務(wù)范圍狹窄等問題，進而引發(fā)志愿失靈。對此，該文分析其發(fā)展困境，并提出優(yōu)化發(fā)展路徑，以期激發(fā)青少年之家的發(fā)展活力，提高青年群體的綜合素質(zhì)，推動青年群體參與社會治理。

二、文獻梳理與案例簡介

(一)文獻梳理

青少年之家由“市民學校”更名而來，學術(shù)界對此鮮有研究，相關(guān)文獻大多集中在對“市民學?！钡难芯俊?000年以來，杭州、天津等城市開始陸續(xù)設(shè)立市民學校。學者們一致認為共青團市委作為市民學校的牽頭設(shè)立單位，對市民學校負有管理考核職能，應(yīng)在市民學校的發(fā)展中發(fā)揮重要的引領(lǐng)和指導作用。開辦共青團市民學校的主要目的是通過開展多樣性的活動，比如“四點半課堂”、助殘“陽光行”、知識技能培訓等，讓共青團以更貼近居民生活的方式參與社會治理[1]，推動居民互助互愛，促進社區(qū)和諧健康穩(wěn)定發(fā)展。共青團作為市民學校的指導者，一是要強化指導，推動市民學校的品牌化運作；二是要建立科學規(guī)范的結(jié)對機制，引導市民學校與企業(yè)、高校、其他社會組織建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系；三是要為市民學校創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)資源共享機制，利用新媒體如微信、微博等服務(wù)終端，促進市民學校和居民之間的信息交流；四是要搭建服務(wù)制度平臺，對工作進度進行監(jiān)督[2]。

市民學校的運轉(zhuǎn)模式主要是“團市委+社工+志愿者”。研究發(fā)現(xiàn)，社工在進行活動宣傳的時候，仍然采取張貼海報、上門宣傳等方式，宣傳效益不高[3]。團市委作為市民學校的牽頭組織，為市民學校的活動設(shè)計提供指引，同樣會為其篩選社會服務(wù)機構(gòu)協(xié)助開展日?；顒樱瑘F市委應(yīng)通過引入競爭機制優(yōu)化社工服務(wù)團隊[4]。志愿者作為市民學校的又一重要資源，其隊伍也存在不穩(wěn)定性。因此，市民學校的發(fā)展，一方面要充分挖掘各類社會資源，包括學校、醫(yī)院、企業(yè)以及社會愛心人士，另一方面也應(yīng)建立必要的志愿者激勵機制[5]。

青少年之家是典型的社會組織，隨著我國社會組織規(guī)模逐漸壯大，學者們開始從志愿失靈的視角探討和分析組織的失靈現(xiàn)象。社會組織志愿失靈具有本土化的特殊性，主要表現(xiàn)在組織的行政色彩過重、資金短缺、人才不足等方面[6]。而關(guān)于社會組織志愿失靈的原因，部分學者歸結(jié)為組織社會公信力丟失、社會籌資能力減弱[7]。另外，社會組織具有天生的缺陷，比如組織團隊欠缺志愿服務(wù)精神、團隊專業(yè)背景不足，這也是導致志愿服務(wù)形式化的重要因素[8]。

多數(shù)學者認為，政府擁有絕對的資源優(yōu)勢，對社會組織具有主導作用，應(yīng)成為消解國內(nèi)社會組織志愿失靈的主體。政府應(yīng)充分利用自身優(yōu)勢，為治理社會組織的志愿失靈提供更多支持[9]。有學者進一步研究認為，慈善組織的志愿失靈與政府、社會的監(jiān)管有關(guān)，應(yīng)從法制建設(shè)、組織制度建設(shè)、政府監(jiān)管和組織評估等方面消除慈善組織的志愿失靈[10]。

(二)案例簡介

本研究主要采用典型案例分析。截至2020年9月，重慶市青少年之家增加至896家，覆蓋了重慶各區(qū)縣城鎮(zhèn)社區(qū)，并吸納了大批志愿者加入。

M青少年之家是典型的城市社區(qū)青年組織，位于重慶市渝北區(qū)H社區(qū)。社區(qū)有80幢住宅，服務(wù)對象2.89萬多戶，總?cè)丝?4730余人，服務(wù)重點為3～35歲的青少年群體，約2800名。M青少年之家設(shè)立在社區(qū)便民服務(wù)中心內(nèi)，占地965.8平方米，M青少年之家活動場地約500平方米，包含圖書閱覽室、展覽室、鋼琴室、舞蹈房、心理咨詢室、矛盾調(diào)解室等功能區(qū)。M青少年之家有4名常駐工作人員，其中兩人由社區(qū)工作人員兼任，包括作為M青少年之家負責人的社區(qū)書記，另外兩人為常住社工和西部志愿者。

三、理論基礎(chǔ)：志愿失靈理論

在市場失靈和政府失靈的社會背景下，美國學者拉薩蒙提出了社會組織的志愿失靈理論。志愿失靈是指社會組織在開展志愿服務(wù)時，受限于種種原因無法正常有效開展志愿服務(wù)的現(xiàn)象。志愿失靈涵蓋四個方面的內(nèi)容：一是慈善資源不足。長期以來，政府的資助是社會組織賴以維繼的主要資源。在新公共管理和政府重塑運動的背景下，政府支持組織的能力下降，社會組織的資源缺口日益顯現(xiàn)。二是服務(wù)對象受限。當志愿組織為有需求的民眾提供志愿服務(wù)時，往往受限于自身資源和能力，只能關(guān)注到部分特殊群體，使得志愿組織的服務(wù)對象具有局限性。三是“家長式”管理作風。具有較大資源掌控力的組織或個體更傾向于根據(jù)自身喜好開展志愿活動，即志愿組織的管理具有“父權(quán)行為”特點。四是慈善的業(yè)余性。受限于自身資源的局限性和匱乏性，志愿組織難以提供充足的福利待遇來吸引更多人才加入，表現(xiàn)出隨意性、業(yè)余性的組織特點[11]。青少年之家是典型的社會組織，其發(fā)展過程中面臨諸多困境，以該理論為基礎(chǔ)對青少年之家進行剖析，具有指導性和適用性。

四、M青少年之家志愿失靈的表現(xiàn)及成因分析

(一)行政化凸顯

行政化是M青少年之家志愿失靈的首要表現(xiàn)，也是最深層的問題。團市委為青少年之家提供包括人才、經(jīng)費和資源等方面的支持，對如何使用資源及日常活動的開展都有較大的話語權(quán)，團市委的過度干預使得M青少年之家存在較強的依賴心理，缺乏獨立性，長足發(fā)展動力不足。具體體現(xiàn)在兩個方面：一方面，團市委對M青少年之家的活動進行包辦安排。團市委每月均會發(fā)布活動指引，M青少年之家多數(shù)情況下只是被動執(zhí)行。大型活動由團市委下發(fā)文件，提出明確要求，并安排人員制訂活動方案、驗收活動成效。團市委對活動的“家長式”指導有利于把控M青少年之家的發(fā)展方向，但也扼殺了組織的創(chuàng)新性。此外，由于每個社區(qū)居住的群體存在差異，居民的需求也不盡相同，統(tǒng)一的活動指引并不適合每個社區(qū)，無差別的活動主題不僅造成資源浪費，也無法滿足居民的真實需求。

另一方面，各類考核使得M青少年之家工作人員應(yīng)接不暇，疲于應(yīng)對。M青少年之家受到了政府和團市委的支持，也需要接受相應(yīng)的考核。團市委對其考核評估項目繁雜具體，涉及到基礎(chǔ)工作、管理工作、業(yè)務(wù)工作、宣傳工作等各個方面，種類繁多，要求較高，這在一定程度上推動了M青少年之家的規(guī)范發(fā)展，但社區(qū)工作者身兼數(shù)職，各個上級督查太多，檢查過頻[12]，讓基層工作人員不堪重負。同時，煩瑣的考核指標也為M青少年之家的發(fā)展設(shè)置了重重枷鎖。

(二)慈善不足

M青少年之家作為社會組織，公益性是其最大的特征，不能以有償方式為公眾提供服務(wù)增加收入。社會組織的經(jīng)費來源主要包括政府補貼、社會愛心人士及部分愛心企業(yè)的捐贈，但捐贈往往具有不穩(wěn)定性，因此大部分經(jīng)費只能依靠政府補貼。M青少年之家每年的活動經(jīng)費共計10萬元，包括微型少年宮的7萬元活動經(jīng)費，以及近年新追加的3萬元運營經(jīng)費，其他社會捐贈較少，每場活動的經(jīng)費預算一般為1000～2000元。以2019年開展的活動為例，這一年，M青少年之家共開展67場活動，參與人數(shù)超過20人的僅有2場?；顒咏?jīng)費的緊缺和?？顚Ｓ玫囊?guī)定限制了活動的規(guī)模，使得青少年之家的活動策劃束手束腳。

此外，M青少年之家的慈善不足還體現(xiàn)在經(jīng)費提供的滯后。M青少年之家經(jīng)費劃撥時間在年中，使得上半年只能借助辦公經(jīng)費的方式開展活動，下半年又容易因經(jīng)費過剩被財政回收，活動規(guī)劃較為困難。從2019年活動的時間分布來看，6—12月開展的活動有50場，下半年的活動場次遠遠多于上半年的27場。長此以往，活動經(jīng)費滯后一方面制約著活動的整體性質(zhì)量，另一方面也會影響人員的工作熱情，不利于活動的延續(xù)性。

(三)專業(yè)化程度不高

M青少年之家開展的活動帶有志愿性，難以吸引專業(yè)人才參與，這也導致組織出現(xiàn)業(yè)余性。首先是人員匱乏。M青少年之家的規(guī)定配置人員為4名，包括1名常駐志愿者、1名專職社工，以及2名社區(qū)兼職管理人員。但常駐志愿者和專職社工幾年前就已離職。H社區(qū)人員也很緊缺，配置人員16名，實際工作人員僅有9名。社區(qū)人手本就緊缺，2名參與青少年之家管理的人員還包括日常工作極為繁忙的社區(qū)主任，因此真正負責青少年之家活動的人員僅有1人，人員匱乏問題極為突出。

其次是工作團隊專業(yè)素養(yǎng)欠缺。社區(qū)在職在崗的9名工作人員除了社區(qū)主任外，都是臨時聘用，學歷以?？茷橹鳌Ｉ鐓^(qū)工作人員并非社會工作專業(yè)出身，從2021年重慶渝北區(qū)發(fā)布的社區(qū)專職干部招聘要求來看，所有崗位除了年齡要求35歲以下，對專業(yè)的要求一欄都是“不限”。社區(qū)工作人員缺乏專業(yè)性，也直接影響青少年之家活動開展的質(zhì)量。

另外，就志愿者和社工而言，M青少年之家的志愿者主要包含本地居民、工職院的大學生、社區(qū)黨員等，部分志愿者認為志愿服務(wù)活動就是滿足居民一些低端需求，無需浪費時間開展專業(yè)化培訓。還有部分志愿者只是為了完成學校規(guī)定的志愿服務(wù)時長，并未理解志愿服務(wù)的真正意義。更有部分志愿者只是去活動現(xiàn)場湊個熱鬧，抱著玩一玩的心態(tài)。社工來源于社工組織，相對于社區(qū)工作人員和志愿者，本應(yīng)具有一定的專業(yè)化背景[13]，但根據(jù)調(diào)研情況，人員配備并不理想。這個社工組織約2/3的人員為大專學歷，而且具有醫(yī)療、康復、心理咨詢等方面知識的專業(yè)社工十分稀缺。在此背景下，M青少年之家很難提供全面、專業(yè)的志愿服務(wù)。

(四)服務(wù)范圍局限

M青少年之家的室內(nèi)活動場所面積約500平方米，包含鋼琴室、舞蹈房、圖書室、微型少年宮等功能區(qū)，而微型少年宮是開展活動的主要陣地。M青少年之家依托微型少年宮，為放學后需要看管的3～10歲青少年開展各類課后輔導和興趣類活動。另外，M青少年之家還在便民服務(wù)中心入口處設(shè)置當日活動展示牌，發(fā)布活動項目、活動地點、活動時間等信息，其中微型少年宮的活動占據(jù)多數(shù)。雖然M青少年之家定性為服務(wù)于35歲以下青年的組織，但實地了解發(fā)現(xiàn)，其開展活動的服務(wù)對象更多集中在幼兒與小學生。M青少年之家的定位本應(yīng)主要為青年群體提供幫助，特別是失去行動能力的青年殘疾人、社區(qū)戒毒青年、沒有收入來源的低保人員等。由于實際服務(wù)對象集中在學齡前兒童和低年級小學生，M青少年家甚至被誤認為是托管所，偏離了組織成立的初衷。

綜上，青少年之家志愿失靈的諸多表現(xiàn)中，慈善不足、業(yè)余性、服務(wù)局限性屬于社會組織在運行過程中的表面現(xiàn)象，而行政化問題則是深層次的問題，其根本原因在于尚未建立起有效的治理機制。

一方面，M青少年之家在團市委的大力支持和倡導下成立，成立之初即帶有明顯的行政色彩。它雖扎根于社區(qū)，作為一個非營利性的組織，有著嚴格的工作制度和明確的服務(wù)對象。但社區(qū)在團市委的指導下開展日?；顒?，使得M青少年之家名義上是社會組織，實際上卻是準行政機構(gòu)。M青少年之家的負責人就是社區(qū)主任，管理人員由社區(qū)工作者兼任，辦公地點在社區(qū)。由于人員混用、管理不善、定位不清，使得M青少年之家被社區(qū)直接管理，喪失了組織的獨立性。

另一方面，M青少年之家的經(jīng)費大部分來源于政府的專項經(jīng)費，極少部分來源于社會渠道籌集的資金。關(guān)于專項經(jīng)費，團市委對其使用作了較為嚴格的要求。經(jīng)費自主支配權(quán)的缺失給組織發(fā)展帶來了諸多障礙，這讓M青少年之家工作人員束手束腳，影響了活動的開展。另外，M青少年之家依附于社區(qū)便民服務(wù)中心，沒有專門的辦公地點，活動場地也是共用的。經(jīng)費的限制、辦公與活動場所等組織運行基礎(chǔ)保障的缺失，使青少年之家缺少獨立的治理機構(gòu)，進而出現(xiàn)獨立性較弱、靈活性較差等問題。

五、青少年之家志愿失靈的治理對策

M青少年之家是眾多青年社會組織的一個縮影，在發(fā)展中出現(xiàn)“志愿失靈”是有原因的。消解失靈需要“內(nèi)求創(chuàng)新，外求突破”，其中，“去行政化”是推動其高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

(一)轉(zhuǎn)變治理機制

青少年之家“家長式”作風嚴重，阻礙了組織的健康發(fā)展。為此，首先，團市委應(yīng)減少行政干預，重新定位自身與青少年之家的關(guān)系。團市委是青少年之家發(fā)展的堅強后盾，應(yīng)為青少年之家提供資金、政策等支持，但不再是直接管理控制者。其次，培養(yǎng)青少年之家的自主獨立意識，鼓勵其在合理范圍內(nèi)擁有自主決策權(quán)，充分利用自身資源，以居民需求為導向，拓寬思維開展各類創(chuàng)新性活動。最后，青少年之家應(yīng)提升資源的挖掘和轉(zhuǎn)換能力，轉(zhuǎn)變現(xiàn)行治理模式，主動與禁毒辦、婦聯(lián)、公安機關(guān)等行政機構(gòu)及高校、企業(yè)開展合作，以高質(zhì)量的志愿服務(wù)提升品牌效應(yīng)，提升綜合實力和話語權(quán)，避免和減少對團市委的過度依賴。

(二)擴大資金來源渠道

當前，團委的資金支持仍然是青少年之家的主要經(jīng)費來源[14]。因此，團委應(yīng)加大對社會組織的資金投入。充足的活動經(jīng)費可以有效提升活動的創(chuàng)新性，同時也能降低場地等因素對活動開展的限制，為更多青年人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時，應(yīng)給予更多的經(jīng)費使用權(quán)，設(shè)立可靈活調(diào)度的經(jīng)費。當然，對這部分經(jīng)費應(yīng)嚴格監(jiān)管，設(shè)立違規(guī)或貪污追責機制，對有正當理由開支經(jīng)費應(yīng)予以審批，對挪用、貪污資金的責任人應(yīng)予以問責。

另外，青少年之家還應(yīng)積極主動與社會機構(gòu)合作，拓寬籌資路徑。一方面，吸收社會捐助，包括社會慈善機構(gòu)、富有愛心的企業(yè)或個人的捐贈。青少年之家可結(jié)合線上線下的方式，比如微信公眾號、電視廣播、頭條、微博、線下活動展架等，做好青少年之家公益服務(wù)宣傳，并設(shè)立捐助賬戶，定時公開捐贈及使用明細。另一方面，開展與營利性機構(gòu)的合作。目前，大量藝術(shù)類培訓機構(gòu)需要走進社區(qū)拓展業(yè)務(wù)，青少年之家可引入此類機構(gòu)，為居民提供便捷的“家門口”藝術(shù)培訓。一則培訓機構(gòu)可拓寬業(yè)務(wù)、節(jié)約管理成本；二則青少年之家可將場地租賃費轉(zhuǎn)化為青少年培訓費用，彌補“慈善”不足。

(三)提升志愿服務(wù)專業(yè)化水平

隊伍的專業(yè)化程度直接決定了志愿服務(wù)的質(zhì)量，青少年之家要為社區(qū)青年提供文化輔導、法律宣講、心理疏導、消防安全教育等諸多服務(wù)，就必須開展專業(yè)化的志愿服務(wù)培訓。通過聘請專家管理者、社工及志愿者進行專業(yè)化培訓，提升志愿服務(wù)的質(zhì)量。培訓應(yīng)劃分不同等級和不同類別，開展差異化培訓，并建立、健全培訓制度。需要注意的是，專業(yè)化的志愿服務(wù)，不僅要有扎實的專業(yè)基礎(chǔ)，還要具備較強的志愿服務(wù)意識，因此要將奉獻意識納入培訓，并集合新媒體、展示墻等宣傳資源，展示志愿者先進事跡，激發(fā)人們的奉獻精神。優(yōu)秀的志愿服務(wù)需要有才、有意、有愛，只有將專業(yè)培訓和意識引領(lǐng)結(jié)合起來，才能切實提升隊伍的工作激情和創(chuàng)新服務(wù)能力。

積極探索志愿服務(wù)激勵機制。青少年之家志愿者的來源以高校、西部志愿者和社區(qū)本地志愿者為主，企業(yè)志愿者較少且時間難以匹配，高校學生需要完成社會實踐的學分要求，成為參與社區(qū)志愿服務(wù)的主力軍。目前，青少年之家志愿者以精神獎勵為主，通過志愿服務(wù)活動獲得滿足感和成就感，以實現(xiàn)自我價值的展現(xiàn)與認同。但僅僅依靠精神激勵，很難吸引以大學生為主的志愿者加入。青少年之家應(yīng)關(guān)心志愿者的切身利益，將傳統(tǒng)的精神激勵與社會權(quán)益獎勵相結(jié)合，比如在評優(yōu)評先方面，服務(wù)達到一定時長的志愿者可優(yōu)先參加各級道德模范評比。就業(yè)方面，優(yōu)先為符合條件的志愿者安排公益工作崗位等?？梢暬募顧C制有利于吸引社區(qū)內(nèi)外的優(yōu)秀人員，提升志愿服務(wù)團隊專業(yè)化水平和對外影響力，推動志愿服務(wù)良性發(fā)展。

(四)擴大受眾范圍

缺少創(chuàng)意的活動很難激發(fā)居民的興趣，因此，為提升民眾參與度，推動青少年之家志愿服務(wù)的內(nèi)容和宣傳的創(chuàng)新勢在必行。一是創(chuàng)新志愿服務(wù)內(nèi)容。定期收集民眾的服務(wù)需求和活動建議，以多數(shù)居民較喜歡的活動方式開展志愿服務(wù)，提高居民的參與積極性。另外，青少年之家之間定期開展交流，分享創(chuàng)新活動成果。最后，通過開展活動點子創(chuàng)新創(chuàng)意大賽，鼓勵和激發(fā)團隊的創(chuàng)新意識。二是創(chuàng)新志愿服務(wù)宣傳。除了利用傳統(tǒng)的設(shè)置張貼欄、上門宣傳方式，還應(yīng)運用微信群、QQ群發(fā)布活動預告。對35歲以下主要服務(wù)人群做好登記，了解他們的需求，并在開展相關(guān)活動前進行精準通知，以保證較高的參與度。還可與電視臺合作，將部分大型活動，比如“六一”兒童節(jié)、“八一”建軍節(jié)等活動表演搬上熒屏，讓青少年之家走進大眾視野，進一步提高知名度。

此外，要構(gòu)建各社區(qū)青少年之家的資源共享機制，擴大受眾范圍。每個青少年之家因所處的社區(qū)地域不同，所擁有的資源也存在差異，所以不僅需要相互學習，而且應(yīng)當做到資源共享。只有實現(xiàn)資源互通共享，不斷擴大資源局域，才能提升青少年之家的資源儲備，進而更好地開展工作，提升組織品牌影響力。