民辦高等教育地方立法的建設(shè)與實(shí)施

郭 航

1.廣州商學(xué)院，廣東 廣州 511363；2.華南師范大學(xué)，廣東 廣州 510631

一、民辦高等教育地方立法現(xiàn)狀

新中國(guó)成立伊始，在全國(guó)第一次教育大會(huì)上將民辦高校納入國(guó)內(nèi)高等教育管理機(jī)制中［1-2］。1952年，國(guó)家調(diào)整加快對(duì)民辦院校的改造與管理，并將民辦私立院校全部改為公立。1980年教育部出臺(tái)高等教育自學(xué)制度，為民辦私立院校崛起與發(fā)展提供良機(jī)。此階段，以自考輔導(dǎo)為主民辦教育機(jī)構(gòu)逐漸興起。1982年我國(guó)《憲法》正式從國(guó)家層面規(guī)定與鼓勵(lì)社會(huì)集體經(jīng)濟(jì)組織、企事業(yè)單位與社會(huì)其他力量協(xié)同開(kāi)展各類(lèi)教育事業(yè)，為民辦私立高等教育合法提供政策依據(jù)。這一階段，民辦高等教育立法在初期取得成效，并為后續(xù)立法與執(zhí)行指明方向。但需注意的是，《憲法》雖肯定民辦高等教育具備正當(dāng)性，但并清晰劃分其與公辦教育間的關(guān)系及定位。由此，立法缺位與遲滯導(dǎo)致民辦院校缺乏標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，進(jìn)而造成民辦教育市場(chǎng)出現(xiàn)生存亂象。

政策構(gòu)建，清晰制度的模糊實(shí)施。在國(guó)家出臺(tái)《民辦教育促進(jìn)法》之前，相關(guān)政策、規(guī)定僅表述民辦教育具有非營(yíng)利性與公益性特征，未在執(zhí)行與實(shí)施層面提供清晰標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。1987年，針對(duì)民辦高等教育立法，國(guó)家制定與出臺(tái)《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若暫行規(guī)定》。該規(guī)定既是中國(guó)第一部關(guān)于民辦高等教育立法的有關(guān)政策規(guī)定，可看作其立法變遷的首個(gè)“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。1993年，國(guó)家頒布《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)民辦私立院校不得將盈利作為辦學(xué)宗旨。此后，諸多政策制度文件均沿用上述表述，旨在規(guī)制民辦高等教育事業(yè)與辦學(xué)實(shí)踐。整體看，該階段民辦高等教育實(shí)踐常出現(xiàn)違背立法初衷現(xiàn)象。且上述說(shuō)明雖在政策、制度、立法上有清晰明確表述且并未發(fā)生變化，但在真正執(zhí)行過(guò)程中存在模糊特征。

政策轉(zhuǎn)向，靈活詮釋立法內(nèi)容。2002年國(guó)家出臺(tái)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》），將民辦高等教育納入公益性事業(yè)，成為其立法體系的第二個(gè)“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。在此過(guò)程中，不以營(yíng)利為辦學(xué)宗旨的表述在《民辦教育促進(jìn)法》中刪除，取而代之的是“合理回報(bào)”表述。2004年與2007年國(guó)家分別就民辦高等教育立法作出調(diào)整，一定程度上減弱其“公益性”“合理報(bào)酬”間的矛盾。然而，這些立法文本內(nèi)容仍在語(yǔ)義上存在較大模糊性，諸多出資人仍可從不同角度靈活詮釋立法內(nèi)容，并采用該方式獲取經(jīng)濟(jì)利益。這一階段，民辦高等教育立法文本出現(xiàn)政策轉(zhuǎn)向，且關(guān)于“不將營(yíng)利作為辦學(xué)目的”表述刪除，引發(fā)社會(huì)各參與主體對(duì)之展開(kāi)靈活詮釋?zhuān)黾用褶k高等教育立法背后各參與主體間的矛盾。

政策重構(gòu)，合理與合法間存在較大沖突。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布，分別就營(yíng)利與非營(yíng)利民辦高等院校作出相關(guān)管理規(guī)定，成為我國(guó)民辦私立院校立法體系的第三個(gè)節(jié)點(diǎn)。此后就民辦院校營(yíng)利性內(nèi)容開(kāi)展分類(lèi)管理，并給予政策制度支持。2013年，針對(duì)民辦高等院校審慎立法及“合理回報(bào)”表述展開(kāi)討論，最終并未通過(guò)立法規(guī)定。不難發(fā)現(xiàn)，《綱要》中關(guān)于民辦高等教育立法的突破不徹底，但在一定程度上促使民辦教育立法形成路徑依賴，促使立法規(guī)則的結(jié)果發(fā)生變化。這一階段中，相關(guān)政策制度對(duì)民辦高等教育立法提供政策制度理解，并詮釋法律的模糊性。其中，若將民辦高等教育立法作為標(biāo)準(zhǔn)，該階段將使得立法變遷被看作是制度轉(zhuǎn)換，即重新詮釋民辦高等教育立法規(guī)則，進(jìn)而引致規(guī)則結(jié)果發(fā)生改變。

政策創(chuàng)新，戰(zhàn)略考慮。2016年，國(guó)家重新修訂《民辦教育促進(jìn)法》內(nèi)容，但在具體實(shí)施過(guò)程中存在諸多曲折。期間，立法試點(diǎn)為各地區(qū)民辦高校提供政策指導(dǎo)，為其選擇合適發(fā)展目標(biāo)與方向指明道路。經(jīng)過(guò)多次修訂，《民辦教育促進(jìn)法》一定程度上保留民辦高等教育公益性特征，并將“合理表述”這一內(nèi)容刪除，明確營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦高等教育分類(lèi)管理方向，成為其立法體系的第四個(gè)節(jié)點(diǎn)。在后續(xù)立法與政策制度制定過(guò)程中，多數(shù)條款明確指出營(yíng)利性民辦高等院校應(yīng)始終將社會(huì)效益放在辦學(xué)首位。這一階段立法文本逐漸從更深層次角度探究民辦高等教育辦學(xué)宗旨與目標(biāo)，并突出社會(huì)效益在辦學(xué)中的重要性。且由于公益與營(yíng)利長(zhǎng)期博弈且并無(wú)結(jié)果，相關(guān)政府部門(mén)通過(guò)擺脫桎梏，將準(zhǔn)公共物品作為社會(huì)效益切入口，以探索出更匹配時(shí)代發(fā)展特征的民辦高等教育立法。該階段中，上述立法內(nèi)容同樣體現(xiàn)出模糊特征，但在一定程度上為后續(xù)立法創(chuàng)新提供可能。

二、民辦高等教育地方立法問(wèn)題

（一）營(yíng)利性民辦高校稅費(fèi)優(yōu)惠尚需明確

當(dāng)前，營(yíng)利性民辦高等院校的稅費(fèi)優(yōu)惠尚未明晰化，致使地方政府缺乏上位法。在實(shí)施稅費(fèi)優(yōu)惠過(guò)程中，部分地方政府的政策文件在有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠方面的解釋較為籠統(tǒng)模糊，導(dǎo)致民辦高校創(chuàng)辦者在區(qū)分院校性質(zhì)時(shí)產(chǎn)生擔(dān)憂及疑慮［3］。區(qū)分營(yíng)利及非營(yíng)利民辦院校的關(guān)鍵在于國(guó)家對(duì)民辦院校給予優(yōu)惠政策的程度，也就是社會(huì)各界及政府部門(mén)給予民辦院校的支持力度及稅收優(yōu)惠政策力度。轉(zhuǎn)設(shè)期營(yíng)利性民辦院校創(chuàng)辦者需要在營(yíng)利及非營(yíng)利之間做出選擇，模糊的稅費(fèi)優(yōu)惠政策不僅不利于民辦院校創(chuàng)辦者進(jìn)行院校性質(zhì)的選擇，在日后的院校運(yùn)營(yíng)工作中，還會(huì)給利益相關(guān)者造成困擾。

（二）民辦院校分類(lèi)管理措施尚需完善

現(xiàn)行民辦院校分類(lèi)管理措施還需要一定完善。民辦院校創(chuàng)設(shè)者的逐利性與教育事業(yè)本身的公益性存在矛盾，且民辦教育實(shí)踐辦學(xué)現(xiàn)狀及出資辦學(xué)公益性本質(zhì)之間存在矛盾，多種原因造成民辦高等教育在立法方面出現(xiàn)諸多尷尬［4-5］。盡管各類(lèi)約束性條款散見(jiàn)于不同時(shí)期印發(fā)的中央及地方文件中，但仍存覆蓋面監(jiān)管失靈、不夠廣、執(zhí)法依據(jù)不足、不成體系等問(wèn)題。2017年頒布的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》將民辦教育性質(zhì)定義為公益性事業(yè)，給予民辦高校創(chuàng)辦者具有自主選擇非營(yíng)利性、營(yíng)利性民辦高校的權(quán)利，民辦高校也由此正式拉開(kāi)分類(lèi)管理的序幕。而民辦教育的定性改革起步較晚，民辦院校的分類(lèi)管理相關(guān)配套政策也因此存在滯后性。我國(guó)民辦教育分類(lèi)改革正在進(jìn)行，民辦院校分類(lèi)監(jiān)管的相關(guān)政策措施仍需要進(jìn)一步宏觀制度設(shè)計(jì)，以指導(dǎo)地方政府制定民辦院校分類(lèi)監(jiān)管細(xì)則，推進(jìn)民辦教育的分類(lèi)管理。

（三）民辦院校教育性質(zhì)的司法認(rèn)定不統(tǒng)一

《民辦教育促進(jìn)法》的問(wèn)世盡管對(duì)民辦高等教育的性質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行了界定。但在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，司法部門(mén)仍需參考民辦高等院校出資是否非政府財(cái)政補(bǔ)助、資人性質(zhì)、訴訟請(qǐng)求、民辦高校自身性質(zhì)等，進(jìn)一步辨析民辦高等教育單位的性質(zhì)，辨析其與《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）適用的配飾程度。而當(dāng)前我國(guó)缺少相應(yīng)的民辦高等院校的性質(zhì)判別準(zhǔn)則，導(dǎo)致法院難以準(zhǔn)確高效對(duì)民辦高等教育單位性質(zhì)加以判別，引致司法實(shí)踐結(jié)果的異質(zhì)性［6-8］。另外，民辦院校是否具有公益性的標(biāo)準(zhǔn)界定模糊，導(dǎo)致我國(guó)《民法典》的適用問(wèn)題也產(chǎn)生了一定爭(zhēng)議。根據(jù)相關(guān)司法解釋?zhuān)谂袆e民辦高校是否承擔(dān)《民法典》規(guī)定的責(zé)任時(shí)，需同時(shí)判別其是否具有公益性，當(dāng)公益性的民辦高等學(xué)校承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，社會(huì)公共利益就會(huì)因此受到損害。司法實(shí)踐中部分法院判定民辦院校就校內(nèi)全部財(cái)產(chǎn)具有完全處置權(quán)，因?yàn)槊褶k高校屬于獨(dú)立教學(xué)單位，其通過(guò)非國(guó)家財(cái)政支持，而獲得各類(lèi)資金以興辦教學(xué)，學(xué)校投資者擁有所收取學(xué)費(fèi)的自主支配權(quán)，因此民辦院校具有營(yíng)利性，應(yīng)承擔(dān)《民法典》中的擔(dān)保責(zé)任。而司法實(shí)踐中的另一部分法院認(rèn)為，民辦院校即使為公益性院校性質(zhì)，在外負(fù)債時(shí)，民辦院校的投資方及學(xué)校仍應(yīng)以學(xué)校財(cái)產(chǎn)承擔(dān)其債務(wù)，不因其公益性質(zhì)享有豁免權(quán)。

三、民辦高等教育地方立法建議

（一）完善民辦院校相關(guān)法律實(shí)施條例

民辦高校分類(lèi)管理的法律制度依據(jù)即是《民辦教育促進(jìn)法》。在民辦高校分類(lèi)管理前提下，相關(guān)部門(mén)需完善《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，進(jìn)一步貫徹落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》，深入明晰兩類(lèi)民辦院校的具體扶植措施，依法尊法保障民辦高校創(chuàng)辦者的合法權(quán)益。同時(shí)相關(guān)部門(mén)應(yīng)協(xié)調(diào)或適當(dāng)刪減修改《民辦教育法促進(jìn)實(shí)施條例》與《民辦教育促進(jìn)法》之間缺乏匹配的內(nèi)容，并按照國(guó)務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)文件進(jìn)行新規(guī)則的制定，提升具體法規(guī)可實(shí)施性及合理性。另外，在《民法典》已然實(shí)施的視域下，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》應(yīng)充分考慮盈利性及非營(yíng)利性民辦高校的區(qū)別、學(xué)習(xí)《公司法》及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等文件，各部門(mén)在理解有關(guān)文件法律法規(guī)當(dāng)中的明確規(guī)定后，進(jìn)行相關(guān)條例的修訂及調(diào)改。綜上，地方政府應(yīng)依據(jù)其審批權(quán)，對(duì)民辦院校的設(shè)立、變更、進(jìn)行審查及批準(zhǔn)，保障政府對(duì)民辦院校的公正公開(kāi)、民主化。

（二）細(xì)化分類(lèi)管理配套政策和實(shí)施細(xì)則

首先明確地方政府部門(mén)對(duì)民辦教育分類(lèi)管理的主體地位。地方政府應(yīng)就兩種類(lèi)型的民辦高校進(jìn)行明晰的兩類(lèi)政策獎(jiǎng)勵(lì)、分類(lèi)扶持、分類(lèi)管理稅費(fèi)繳納及優(yōu)惠政策等方面的規(guī)定劃分，并以此為基礎(chǔ)，加強(qiáng)對(duì)民辦高校財(cái)務(wù)審計(jì)辦學(xué)管理。其次，盈利及非營(yíng)利民辦高校創(chuàng)立之后，各地方應(yīng)對(duì)法人屬性變化做出不同規(guī)定，確立院校屬性變更后的管理細(xì)則。例如，民辦院?？蛇M(jìn)行一次屬性變更；不允許自由變更或由非營(yíng)利性轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性，進(jìn)一步規(guī)范民辦院校創(chuàng)立者對(duì)院校屬性分類(lèi)登記的選擇。再次，各地方政府管理部門(mén)應(yīng)推進(jìn)配套措施的完善工作，多角度、全方位地對(duì)當(dāng)?shù)孛褶k高校真實(shí)狀況進(jìn)行了解，輔助引導(dǎo)高校創(chuàng)辦者分類(lèi)登記，保障民辦高等院校教職工、創(chuàng)辦者以及受教育者的合法權(quán)益。最后，各地方政府還應(yīng)精簡(jiǎn)程序，減少民辦高等院校辦學(xué)負(fù)擔(dān)，降低民辦院校在分類(lèi)管理改革過(guò)程中的制度化交易成本，推進(jìn)當(dāng)?shù)孛褶k院校向分類(lèi)管理的平穩(wěn)過(guò)渡。

（三）強(qiáng)化民辦高校監(jiān)管

各地政府不僅要對(duì)非營(yíng)利院校進(jìn)行大力扶助，還應(yīng)對(duì)其進(jìn)行科學(xué)管理。各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)充分發(fā)揮并調(diào)動(dòng)社會(huì)資本對(duì)非營(yíng)利性民辦高校支持的積極性，還盡力避免監(jiān)管真空，防止非營(yíng)利學(xué)校淪為斂財(cái)機(jī)構(gòu)。地方政府應(yīng)確保民辦高等教育有章可循。一方面，各地方政府部門(mén)需在教育部門(mén)工商、稅收、財(cái)政等多方面實(shí)行系統(tǒng)、協(xié)同監(jiān)管，共同抵制防治非法辦學(xué)行為。建立健全政府督導(dǎo)、財(cái)務(wù)監(jiān)督、年度檢查等方面的管理制度，設(shè)立完善質(zhì)量評(píng)估、違規(guī)失信懲戒、信息公開(kāi)工作機(jī)制。進(jìn)一步深化民辦學(xué)校民辦高校財(cái)務(wù)遠(yuǎn)程監(jiān)管、選派民辦學(xué)校政府督導(dǎo)專(zhuān)員、年度檢查等監(jiān)管舉措。另一方面，在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，各地方政府可借助一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管平臺(tái)，優(yōu)化民辦教育管理流程。輔助監(jiān)管工作開(kāi)展，利用智能化監(jiān)管設(shè)備進(jìn)一步提升監(jiān)管效率。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前是高等教育發(fā)展的重要?dú)v史階段，面對(duì)高等教育變革的重要?dú)v史機(jī)遇，分析民辦高等教育地方立法的建設(shè)與實(shí)施具有一定前瞻性及挑戰(zhàn)性，是頗具現(xiàn)實(shí)意義的探索課題。各地政府應(yīng)充分考量現(xiàn)階段民辦高等院校立法的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，考慮好政府及民辦高等教育間的出發(fā)及歸宿點(diǎn)，把握民辦高等院校地方立法重點(diǎn)，結(jié)合各地司法實(shí)踐，不斷完善協(xié)調(diào)民辦高校教育地方立法的法律法規(guī)。還需要考慮各方利益，聽(tīng)取社會(huì)公眾建議，充分利用社會(huì)資源打通民辦高校地方立法困局，促進(jìn)各地方民辦高等教育全面發(fā)展，提高地區(qū)人才教育水平。