《金融穩(wěn)定法》的核心、意義與改進建議

文/鄭聯(lián)盛 編輯/張美思

2022年4月，人民銀行發(fā)布《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“草案”），這標志著我國金融穩(wěn)定立法工作邁出了重大一步。在充分征求意見基礎上，履行相關立法程序后，《金融穩(wěn)定法》將可能盡快實施，這將為我國金融機構平穩(wěn)運營、金融系統(tǒng)功能發(fā)揮和金融風險應對處置提供制度支撐，為我國金融穩(wěn)定和金融安全提供法律保障。

《金融穩(wěn)定法》草案的核心要點

草案共六章四十八條，主要有總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任和附則等內容。草案基于市場化、法治化原則，以期建立一套覆蓋金融風險演進全過程，注重強化金融風險防范、化解及處置功能的法制規(guī)范。同時，草案著力壓實金融機構及其股東、地方政府和監(jiān)管部門等相關主體的分工與職責，明確處置資金的來源和使用次序，細化處置的措施和工具，厘清處置部門與人民法院的司法銜接，并注重強化各類主體的法律責任。

草案著重指出了金融穩(wěn)定的政策目標。維護金融穩(wěn)定的目標是保障金融機構、金融市場和金融基礎設施持續(xù)發(fā)揮關鍵功能，不斷提高金融體系抵御風險和服務實體經濟的能力，防止單體局部風險演化為系統(tǒng)性全局性風險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。這與全球金融危機后國際社會對金融穩(wěn)定的政策要求一致。金融穩(wěn)定是金融體系處于能夠有效發(fā)揮其關鍵功能的狀態(tài)，同時金融管理部門要具有維持金融功能有效發(fā)揮的能力。為此，《金融穩(wěn)定法》是金融監(jiān)管部門維持金融系統(tǒng)功能有效發(fā)揮的法制保障。

整體而言，草案更加強化風險暴露后的機構處置、機制協(xié)調與政策應對。當前草案的政策目標是構建金融風險防范、化解及處置的法律制度。其核心內容主要是第二章金融風險防范、第三章金融風險化解和第四章金融風險處置，特別是第四章金融風險處置下設處置工作機制、處置資金來源、處置措施和工具、司法銜接等四個節(jié)?？梢钥闯觯莅钢娀瘑栴}金融機構的處置工作，以有效防范問題金融機構的風險溢出甚至發(fā)生系統(tǒng)性金融風險。這與國際社會強化問題金融機構恢復與處置一脈相承。

《金融穩(wěn)定法》的重要作用

從國際比較看，系統(tǒng)性金融風險防控和金融穩(wěn)定立法是全球金融危機后國際社會重要的政策實踐，以宏觀審慎政策框架及金融穩(wěn)定治理體系為支撐的法律及制度建設是重中之重。在2008年金融危機爆發(fā)后，美國強化了系統(tǒng)性金融風險防控及金融穩(wěn)定立法工作。2008年，奧巴馬政府不斷強化金融業(yè)監(jiān)管，設置系統(tǒng)性金融風險監(jiān)察委員會，并出臺《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》以及極為嚴格的沃爾克規(guī)則。在特朗普政府時期，美國金融監(jiān)管有所放松，但美國應對系統(tǒng)性金融風險的政策框架、組織機構以及法律體系基本得以保持。非美發(fā)達國家中，英國是金融穩(wěn)定立法完善最典型的國家。金融危機后，英國先后出臺了《2009年銀行法》《2012年金融服務法》《2016年英格蘭銀行與金融服務法》等法律法規(guī)，進一步改革其金融治理體系，強化了制度安排，確定了金融穩(wěn)定、貨幣政策和微觀監(jiān)管的法定職責、組織體系和政策舉措。此外，德國、日本、澳大利亞、巴西、印度、俄羅斯等也強化了金融穩(wěn)定法律或制度的設立或修訂。在全球金融危機后，我國對《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》等都進行了修訂，但整體是為了匹配相關機構改革而進行，并未針對系統(tǒng)性金融風險防控進行全局性立法安排。

從內部需求看，內外復雜形勢使我國金融風險暴露更加凸顯，防范化解系統(tǒng)性金融風險任務更加嚴峻，亟待《金融穩(wěn)定法》為金融風險防范、化解和處置提供法律保障。在新冠肺炎疫情沖擊、中美博弈深化以及內部發(fā)展轉型等多重因素影響下，我國國內金融風險呈現(xiàn)加速累積和暴露的態(tài)勢，系統(tǒng)性金融風險威脅并未實質性解除。特別是在需求收縮、供給沖擊和預期轉弱的三重壓力下，金融部門風險將從時間維度和空間維度加速呈現(xiàn)，宏觀杠桿率高企、地方政府隱性債務、房地產市場風險等內部風險和美聯(lián)儲政策變化等外溢沖擊可能相互疊加，可能對金融機構有序經營造成沖擊，倘若處置不當則可能引發(fā)系統(tǒng)性風險。通過強化對金融機構特別是問題金融機構的風險防范、化解和處置，將問題金融機構處置的法律保障提至更高層面，是對金融機構運行穩(wěn)健的扎實保障。同時，構建國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，通過金融穩(wěn)定立法及實施，也將為境外金融機構更全面、深入地參與我國金融改革開放提供法律保障和政策指引。

從體制機制上，《金融穩(wěn)定法》將為有效處置綜合經營與分業(yè)監(jiān)管“制度性錯配”提供法律支撐。長期以來，我國金融立法工作持續(xù)穩(wěn)步推進，形成了以《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等為支撐的金融法律體系，為金融業(yè)務有效開展、金融機構平穩(wěn)運行和金融體系功能發(fā)揮提供了較為扎實的法律保障。我國金融部門立法基本是以分業(yè)監(jiān)管作為基礎，是一個分業(yè)經營與分業(yè)監(jiān)管相互匹配的法律體系，但是，隨著綜合經營或混業(yè)經營不斷深化甚至成為主流，這種條線經營和條線監(jiān)管的模式就難以有效應對混業(yè)經營或橫向發(fā)展的金融風險，從而出現(xiàn)了影子銀行、資金空轉、監(jiān)管低效、監(jiān)管規(guī)避、監(jiān)管套利以及資本無序擴張等問題。這些問題本質上是混業(yè)經營與分業(yè)監(jiān)管的“制度性錯配”，是諸多金融風險甚至系統(tǒng)性金融風險的重大威脅，其應對需要具有跨越不同行業(yè)、領域和市場的功能性金融法律體系的支撐。2018年4月份出臺的《關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見》及其配套政策，是應對資產管理領域跨界、綜合或混業(yè)經營的有效制度規(guī)范，這是對混業(yè)經營和分業(yè)監(jiān)管“制度性錯配”的一次有效應對，同時也充分凸顯了需要從金融系統(tǒng)整體層面出臺能有效覆蓋金融機構、金融業(yè)務以及金融市場等絕大部分領域的金融穩(wěn)定法律制度。

在金融穩(wěn)定治理上，《金融穩(wěn)定法》制訂、出臺和實施是金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的基礎保障。在經濟金融風險多發(fā)階段，金融機構處置將是一個顯性挑戰(zhàn)，在缺乏統(tǒng)一法律制度安排情形下，各個部門、市場和地方可能各自為政，使問題金融機構處置難以取得真正成效，甚至引發(fā)次生金融風險。在金融改革開放、金融風險處置以及金融體系治理中，國內仍然存在改革部門化、治理碎片化、處置被動化、監(jiān)管運動式等治理體系不健全以及治理能力不完善等問題，這些問題的癥結在于缺乏較為完善的金融法律體系支撐。通過健全金融穩(wěn)定法律體系，厘清中央政府、監(jiān)管部門以及地方政府職責，明確金融機構、監(jiān)管機構、屬地政府以及處置機構等風險防范、化解及處置責任，構建風險沖擊應對特別是危機時刻的協(xié)調機制、政策框架和救助體系，有序進行機構恢復和處置，有效統(tǒng)籌內外兩個市場和內外兩種風險，充分保障金融功能平穩(wěn)發(fā)揮，是金融穩(wěn)定治理的基本保障。

對于金融穩(wěn)定法律體系改進的建議

草案開始征求意見，是金融穩(wěn)定法律體系建設的重要進展。在征求意見后，人民銀行等部門可能將會加快推進《金融穩(wěn)定法》的制訂和出臺進程，使中國金融穩(wěn)定治理和保障具有更加牢固的制度基礎。從制度完善的角度，筆者認為，草案需要強化統(tǒng)籌以下四個方面的關系。

一是《金融穩(wěn)定法》與各部門監(jiān)管法律的關系?！督鹑诜€(wěn)定法》是立足金融體系整體、具有功能監(jiān)管屬性、實施金融風險相對統(tǒng)一防范化解及處置的制度體系，對金融機構風險應對及處置是一個必要的制度安排。但是，《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等仍是我國現(xiàn)行有效的金融監(jiān)管法律，其中也包括了相關的風險防范、化解和處置的法律制度安排。比如，《商業(yè)銀行法》第七章接管和終止，本質就是問題銀行的恢復和處置安排，并規(guī)定銀行業(yè)監(jiān)管機構決定并組織實施接管及處置，而《金融穩(wěn)定法》更加強調存款保險基金、行業(yè)保障基金市場化法治化處置平臺功能。這就有二者孰先孰后的次序問題，或者哪個部門主導的問題，此外還涉及存款保險基金、行業(yè)保障基金的管轄權力和救助義務的匹配問題。對此，筆者認為，《金融穩(wěn)定法》既然是一部更加強調風險應對及處置的法律，那么應該在技術問題上更加注重與現(xiàn)有法律制度的銜接、對接和再分工問題。

二是《金融穩(wěn)定法》與其他相關法律、制度建設及完善的關系。其一，在立法理念上應該致力于長期視角、全局視角和宏觀視角，強化機構立法與功能立法相結合，著力提高金融穩(wěn)定立法的長期適用性。其二，在立法統(tǒng)籌上，應摒棄行業(yè)、部門和機構的偏見，致力于構建與功能監(jiān)管相統(tǒng)一的金融穩(wěn)定法律，保證不同部門對相同或相似金融業(yè)務的統(tǒng)一監(jiān)管標準。其三，應強化消費者保護立法，著力提高消費者權益保護。相對于金融機構恢復、救助和處置而言，數(shù)量巨大的金融消費者保護是一個短板，更需要法律制度的支撐。其四，亟待完善地方金融監(jiān)管和風險應對的立法。其五，建立金融監(jiān)管問責的法律規(guī)范，通過法律來強化金融監(jiān)管機構的監(jiān)督、評估與問責，有序規(guī)范金融監(jiān)管機構的監(jiān)管行為，嚴格控制監(jiān)管自由裁量權，嚴格依法監(jiān)管。其六，注重國內法律與國際法律、標準及準則的銜接問題，比如，金融機構涉及跨境處置時在第二十七條進行了原則性描述，但跨境處置涉及的法律制度更加多元、流程更為復雜，是采用基本范式還是采用“一事一議”需要有事先的研判或準備。

三是法律基礎設施和數(shù)據(jù)基礎設施的關系。法律制度和數(shù)據(jù)信息都是金融基礎設施的重要組成部分，發(fā)揮差異但又緊密關聯(lián)的監(jiān)督支持功能。金融法律制度能夠有效實施，其重要基礎在于金融監(jiān)管部門有效獲取金融系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息。當前，國內金融數(shù)據(jù)基礎設施具有部門化、碎片化和連通性差等短板，對于金融穩(wěn)定治理具有一定的約束。未來，經濟金融風險收集、甄別、分析、防范、化解及處置要建立在全國統(tǒng)一金融信息之上。應統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，形成全覆蓋的綜合信息系統(tǒng)，實現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)的信息收集、分析與共享系統(tǒng)，建立國家金融數(shù)據(jù)庫，為金融改革與發(fā)展提供大數(shù)據(jù)支持，為宏觀審慎管理、金融監(jiān)管協(xié)調、重大風險應對和金融穩(wěn)定保障提供綜合信息支撐。

四是中央監(jiān)管與地方監(jiān)管的關系。草案極其關注地方政府的屬地責任，在第一章總則第六條要求地方政府履行本行政區(qū)域內金融風險防范化解處置職責，在第二章第十六條規(guī)定地方政府不得干預金融機構的正常經營活動和人事任命等事項，在第三章第二十條更是對地方政府提出主動化解風險的五個要求，同時在第四章第二十八條還提出當風險難以化解時，省人民政府要依法動用地方公共資源。此外，草案還在其他地方多處要求地方政府承擔風險防范、化解和處置功能。地方政府在金融風險防范、化解和處置中承擔較大的責任，但地方政府在金融機構日常經營中并沒有監(jiān)管權，這就造成了地方政府在金融風險處置上存在顯著的權責不對等狀況。在這種情況下，中央監(jiān)管部門存在過度依靠地方政府或過度施壓地方政府承擔金融防范、化解、處置甚至救助職能的可能性。更為重要的是，地方政府動用公共資源包括財政資金來應對金融風險的法律依據(jù)也可能是不足的。為此，《金融穩(wěn)定法》在規(guī)定地方政府金融風險應對責任時要考慮到地方政府的權責匹配，落實行業(yè)監(jiān)管責任以及行業(yè)監(jiān)管部門的風險應對及處置職責，而不能一味強化屬地責任。