省域?qū)W分銀行建設(shè)的困境與思考

郭淑貞，劉朝宗，謝韻佳，孫耀庭

(1.福建開放大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350013；2.福建開放大學(xué)教務(wù)處，福建 福州 350013)

一、引言

黨的十九屆四中全會決議公報(bào)明確提出構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系的要求，在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》、中共中央十八屆三中全會決議公報(bào)、中共中央十八屆五中全會決議公報(bào)、《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》、《中國教育現(xiàn)代化2035》等一系列政策文件中，也多次提出了建設(shè)學(xué)分銀行的任務(wù)要求。通過梳理學(xué)分銀行的國家政策文件可以看出，“學(xué)分銀行”的宗旨是搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”，滿足學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)的需求，其本質(zhì)是一種新型的學(xué)習(xí)和教育管理制度，其功能定位為學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、積累和轉(zhuǎn)換。同時(shí)也不難發(fā)現(xiàn)，國家對學(xué)分銀行的建設(shè)要求在繼續(xù)教育、普通高等教育、職業(yè)教育等領(lǐng)域都有涉及，并不斷向推進(jìn)構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系方向發(fā)展。

與此同時(shí)，很多省份陸續(xù)進(jìn)行學(xué)分銀行的實(shí)踐探索，截至2020年，共有包括上海、江蘇、浙江等16家省域?qū)W分銀行由教育行政部門發(fā)文成立。目前建立的16家省域?qū)W分銀行多為省教育行政部門主辦，委托省開放大學(xué)(原廣播電視大學(xué))建設(shè)運(yùn)行，服務(wù)對象為省域內(nèi)全體社會成員(各類學(xué)習(xí)者)，以及各類學(xué)習(xí)成果認(rèn)證管理中心(個(gè)人終身學(xué)習(xí)檔案)、學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換服務(wù)平臺。各地根據(jù)自身情況積極開展有益探索，如廣東建立了地方終身教育資歷框架等級標(biāo)準(zhǔn)；湖北、廣東、江蘇、黑龍江建立了學(xué)分銀行實(shí)體中心；上海建立了覆蓋全市、高效協(xié)同的服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了全市高校、自學(xué)考試、國家職業(yè)資格培訓(xùn)、社區(qū)教育、老年教育、試點(diǎn)企業(yè)培訓(xùn)等學(xué)習(xí)成果的存入[1]，并與上海市教育委員會、上海市人力資源和社會保障局聯(lián)合開展4種類型的“雙證融通”試點(diǎn)。但在具體運(yùn)行過程中，省域?qū)W分銀行面臨著法律政策缺失、政府支持缺位、用戶需求和社會認(rèn)知度不高、學(xué)習(xí)成果認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作難度大等問題。[2]

經(jīng)過近10年的探索，學(xué)分銀行在構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)教育體系中的地位日益凸顯，越來越多的省份將成立行政區(qū)域內(nèi)的省域?qū)W分銀行。但縱觀各省已經(jīng)成立的學(xué)分銀行都面臨著進(jìn)展緩慢，學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)難以開展，學(xué)分銀行“立交橋”作用難以發(fā)揮的局面。在此背景下，認(rèn)真梳理與分析省域?qū)W分銀行建設(shè)過程存在的困境與問題，對于未來我國省域?qū)W分銀行的建設(shè)和發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

二、省域?qū)W分銀行學(xué)分認(rèn)定轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)制定困難

在省域?qū)W分銀行學(xué)分轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)開展中，學(xué)分認(rèn)定轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)的制定至關(guān)重要，它關(guān)系到學(xué)分能否轉(zhuǎn)換、學(xué)分如何轉(zhuǎn)換、學(xué)分轉(zhuǎn)換是否科學(xué)規(guī)范等核心問題。如高等教育不同院校之間的學(xué)歷課程的學(xué)分轉(zhuǎn)換，職業(yè)教育與高等教育學(xué)歷課程的學(xué)分轉(zhuǎn)換，職業(yè)資格證書、職業(yè)技能等級證書、通用水平能力評價(jià)證書等非學(xué)歷證書與學(xué)歷教育課程的學(xué)分轉(zhuǎn)換，競賽獎(jiǎng)勵(lì)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、社會服務(wù)、工作經(jīng)歷等非正式學(xué)習(xí)成果與學(xué)歷教育課程的學(xué)分轉(zhuǎn)換等必須有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和轉(zhuǎn)換的規(guī)則，以區(qū)分和評判這些學(xué)習(xí)成果之間能夠轉(zhuǎn)換或互認(rèn)互換。在具體實(shí)踐中，雖然廣東對外發(fā)布了資歷框架，但在具體實(shí)施中存在一定的困難，且至今沒有出臺國家的資歷框架，因此，在職業(yè)培訓(xùn)等各類學(xué)習(xí)成果層度等級認(rèn)定上，缺乏統(tǒng)一權(quán)威的資歷層級制度設(shè)計(jì)；在各類學(xué)習(xí)成果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，缺乏涵蓋知識和能力要素的資歷標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)依據(jù)；在各類學(xué)習(xí)成果量化認(rèn)定和轉(zhuǎn)換流通上，缺乏資歷學(xué)分統(tǒng)一當(dāng)量的學(xué)分銀行的“學(xué)分貨幣”等問題。

國內(nèi)外在學(xué)分轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)的制定上有以下3種情形：一是采用“資歷框架+認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)”的方式。如英國、澳大利亞、南非和中國香港等150多個(gè)國家或地區(qū)，首先建立起全國性或地區(qū)性基于學(xué)習(xí)成果(知識、技能與能力)的多層級基準(zhǔn)，然后分行業(yè)領(lǐng)域大類制訂各行業(yè)的等級標(biāo)準(zhǔn)，再開發(fā)能力單元以作為教學(xué)培訓(xùn)、教材編寫和評價(jià)認(rèn)證的參考。[3]我國的國家開放大學(xué)學(xué)分銀行也是采用這種方式。從2012年起，國開學(xué)分銀行建立了10個(gè)等級的學(xué)習(xí)成果框架，在此基礎(chǔ)上完成了20多個(gè)行業(yè)千余個(gè)認(rèn)證單元開發(fā)。國開“資歷框架+認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)”模式能夠?qū)崿F(xiàn)各種學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證轉(zhuǎn)換，解決人才培養(yǎng)與用人需求相脫節(jié)的問題，實(shí)現(xiàn)不同教育的縱向銜接和橫向溝通。但該模式下需要重構(gòu)學(xué)歷教育的人才培養(yǎng)方案和課程，工程浩大且周期較長，因此容易造成“有標(biāo)準(zhǔn)、無轉(zhuǎn)換”的局面，短時(shí)間很難“落地”實(shí)施。二是采取以高等教育的專業(yè)和課程體系作為學(xué)分認(rèn)證的參照標(biāo)準(zhǔn)[3]，以課程為最小單位，如美國、加拿大開展的先前學(xué)習(xí)認(rèn)證機(jī)制。實(shí)施該種模式需要具備完善的教育認(rèn)證制度，一般要設(shè)立共同核心課程，并且通過簽訂協(xié)議的方式開展學(xué)分轉(zhuǎn)換。三是以國家職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)為參考，按職業(yè)分類分行業(yè)制訂若干等級標(biāo)準(zhǔn)，并以此開展職業(yè)經(jīng)歷和技能認(rèn)證，如法國和德國。[3]

通過以上分析可以看出，不同的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方式各有利弊和適用背景。當(dāng)前在我國實(shí)踐基礎(chǔ)還未充分發(fā)展的情況下，可以按照“兩步走”模式開展工作。第一步，主要按照不同學(xué)歷教育課程涵蓋的知識能力要求“點(diǎn)對點(diǎn)”地比對認(rèn)定，形成認(rèn)定轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)，并同步開展資歷框架項(xiàng)目研究探索。如上海終身教育學(xué)分銀行按學(xué)歷教育的專業(yè)組織專家組，將學(xué)歷教育課程與非學(xué)歷證書的教學(xué)和考核要求進(jìn)行比對，按照知識與能力要素，制定了包含425 個(gè)非學(xué)歷職業(yè)資格證書可轉(zhuǎn)換為50個(gè)本?？茖I(yè)的學(xué)歷教育課程學(xué)分的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)[1]；上海市普通高校、中高職院校和成人高校開設(shè)的學(xué)歷教育課程學(xué)分，經(jīng)上海市學(xué)分銀行認(rèn)定，憑學(xué)分銀行成績證明可替代國家職業(yè)資格證書的理論考試；同時(shí)，上海市終身教育學(xué)分銀行從2014年立項(xiàng)實(shí)施資歷框架研究項(xiàng)目，目前已經(jīng)形成6級資歷框架。第二步，實(shí)踐基礎(chǔ)比較完善的情況下，在國家層面上構(gòu)建涵蓋學(xué)歷教育、職業(yè)培訓(xùn)等各類學(xué)習(xí)成果的資歷框架。制定國家資歷框架既是《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》等國家重大政策的建設(shè)要求，也是國際上先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的啟示，同時(shí)也是我國省域?qū)W分銀行有效運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的基本要求。

通過“兩步走”的發(fā)展路徑，既可以鼓勵(lì)省域?qū)W分銀行進(jìn)行認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的積極探索，并在標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)較為成熟的地區(qū)先行試點(diǎn)；同時(shí)，在促使區(qū)域?qū)W分銀行在地方認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)時(shí)也放眼未來，盡量考慮資歷框架寬領(lǐng)域與寬對接的功能，為未來各區(qū)域間的兼容與銜接奠定基礎(chǔ)，以解決區(qū)域間缺乏兼容性引起的沖突。[4]同時(shí)，地方的探索路徑也能為國家資歷框架的建設(shè)提供相應(yīng)的參考。

三、省域?qū)W分銀行在學(xué)分轉(zhuǎn)換中的作用與問題

就目前我國已經(jīng)成立的省域?qū)W分銀行在學(xué)分認(rèn)定轉(zhuǎn)換中的作用存在不少問題。首先是學(xué)分的認(rèn)定轉(zhuǎn)換主體問題。學(xué)分銀行本身不是頒證機(jī)構(gòu)，不是學(xué)分認(rèn)定主體；同時(shí)，高校具有辦學(xué)自主權(quán)，可根據(jù)自身實(shí)際、辦學(xué)水平和辦學(xué)特色，自主確定學(xué)習(xí)成果認(rèn)定和學(xué)分轉(zhuǎn)換的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和辦法，在沒有學(xué)分銀行參與的情況下，各高校也進(jìn)行著學(xué)分轉(zhuǎn)換，那么省域?qū)W分銀行在學(xué)分轉(zhuǎn)換中究竟能起到什么作用？省域?qū)W分銀行作為學(xué)分轉(zhuǎn)換的公共服務(wù)平臺究竟能提供哪些服務(wù)？這是學(xué)分銀行在學(xué)分轉(zhuǎn)換過程中必須理清的最基本問題。其次，從學(xué)分轉(zhuǎn)換的廣度看，存在覆蓋面較窄、學(xué)分轉(zhuǎn)換“唯開大”的問題。從當(dāng)前建立的省域?qū)W分銀行的實(shí)踐來看，學(xué)分轉(zhuǎn)換的開展基本是在繼續(xù)教育和職業(yè)教育，并且較多是開放大學(xué)(原廣播電視大學(xué))系統(tǒng)或由開放大學(xué)舉辦的高職院校進(jìn)行。再次，從學(xué)分轉(zhuǎn)換的深度來看，存在學(xué)分轉(zhuǎn)換“單向不互通”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象突出表現(xiàn)在目前進(jìn)行的學(xué)歷教育課程之間的轉(zhuǎn)換，主要是將其他高校相應(yīng)的學(xué)歷教育課程轉(zhuǎn)換成開放大學(xué)的學(xué)歷教育課程，鮮少有其他高校同意將開放大學(xué)的學(xué)歷教育課程轉(zhuǎn)換成該校的學(xué)歷教育課程[5]，大多表現(xiàn)為學(xué)歷教育課程學(xué)分可轉(zhuǎn)換為職業(yè)資格證書、通用技能等級證書，但卻很少有學(xué)歷教育的學(xué)習(xí)成果可以轉(zhuǎn)換為職業(yè)資格證書。

2016年《教育部關(guān)于推進(jìn)高等教育學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作的意見》中，關(guān)于學(xué)分銀行主要功能具體描述為：一是建立咨詢平臺，匯集高等學(xué)校學(xué)歷與學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換辦法等；二是建立個(gè)人學(xué)習(xí)賬號，如實(shí)記錄、存儲學(xué)習(xí)者在不同高等學(xué)校、通過不同渠道獲得的學(xué)習(xí)成果，為高等學(xué)校認(rèn)定學(xué)分提供基本依據(jù)。在實(shí)踐基礎(chǔ)上，本文提出省域?qū)W分銀行可以以互認(rèn)聯(lián)盟為突破口發(fā)揮其在學(xué)分互認(rèn)轉(zhuǎn)換中的作用。具體來說，在省教育行政部門的組織下，在省域內(nèi)建立多個(gè)類別、多種層次的互認(rèn)聯(lián)盟，學(xué)分銀行為互認(rèn)聯(lián)盟的學(xué)分認(rèn)證與轉(zhuǎn)換提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)，學(xué)分銀行制定聯(lián)盟內(nèi)的學(xué)習(xí)成果認(rèn)定和轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)、辦法，聯(lián)盟成員在學(xué)分銀行的指導(dǎo)下，根據(jù)聯(lián)盟實(shí)際和特色在學(xué)分銀行信息管理平臺開展相應(yīng)的學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)。這樣在省域內(nèi)先實(shí)現(xiàn)同一類型、同一層次的高等學(xué)校之間的學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換，等政策完善與條件成熟后，再拓展到不同類別、不同層級的學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換。

學(xué)分銀行在學(xué)分認(rèn)定轉(zhuǎn)換中提供以下4種服務(wù)：(1)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)服務(wù)。學(xué)分銀行從學(xué)習(xí)成果認(rèn)定轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)建立、質(zhì)量監(jiān)控等方面為省域內(nèi)的各類學(xué)分轉(zhuǎn)換工作提供標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)。(2)轉(zhuǎn)換信息記錄服務(wù)。通過學(xué)分銀行的信息管理平臺，匯集高校的學(xué)歷與學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)、高校自學(xué)考試、人社培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等各類辦學(xué)機(jī)構(gòu)的學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換辦法等轉(zhuǎn)換信息。(3)成績服務(wù)。學(xué)分銀行基于個(gè)人終身檔案庫的建立，累積了學(xué)習(xí)者在一定時(shí)期內(nèi)的有效學(xué)習(xí)成果(包括學(xué)歷、非學(xué)歷、非正式)的總和，而無數(shù)個(gè)學(xué)習(xí)者集合成全社會的學(xué)習(xí)者數(shù)據(jù)庫，并在此基礎(chǔ)上，為聯(lián)盟內(nèi)成員的學(xué)分轉(zhuǎn)換建立了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)者成績的可查詢、可追溯，為省域內(nèi)各類學(xué)分轉(zhuǎn)換提供成績服務(wù)。同時(shí)，學(xué)分銀行可以為省域各類學(xué)分轉(zhuǎn)換提供轉(zhuǎn)換信息記錄，實(shí)現(xiàn)學(xué)分轉(zhuǎn)換的規(guī)范管理。(4)提供學(xué)分轉(zhuǎn)換平臺。學(xué)習(xí)者通過學(xué)分銀行信息管理平臺進(jìn)行學(xué)分轉(zhuǎn)換申請，高校等辦證機(jī)構(gòu)在平臺上對學(xué)習(xí)者的學(xué)分轉(zhuǎn)換進(jìn)行審核，學(xué)分銀行作為學(xué)分轉(zhuǎn)換的公共服務(wù)平臺，為省域內(nèi)不同類型的學(xué)歷教育、非學(xué)歷教育等各類學(xué)分轉(zhuǎn)換提供良好的技術(shù)支撐和服務(wù)環(huán)境。

四、積極打破現(xiàn)行某些教育制度的制約性，發(fā)揮好省域?qū)W分銀行的功能

理想狀態(tài)下學(xué)分銀行功能的發(fā)揮有利于實(shí)現(xiàn)不同類型學(xué)歷教育、學(xué)歷與非學(xué)歷教育、校內(nèi)與校外教育之間互通銜接；對于學(xué)習(xí)者而言，可以節(jié)省時(shí)間、避免重復(fù)學(xué)習(xí)，同時(shí)學(xué)習(xí)者可以根據(jù)自身要求，靈活選擇學(xué)習(xí)資源和學(xué)習(xí)途徑，對提高學(xué)習(xí)者的積極性、增強(qiáng)教學(xué)效率有積極效果；對于社會而言，不同類型學(xué)習(xí)成果的學(xué)分互認(rèn)，有助于教育資源的共享和利用，進(jìn)而減少資源的浪費(fèi)；對于國家而言，學(xué)分銀行能打破學(xué)校界限，溝通銜接各類教育，架構(gòu)終身學(xué)習(xí)“立交橋”，拓展人才成長通道，有利于終身學(xué)習(xí)體系的構(gòu)建與完善，實(shí)現(xiàn)人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時(shí)時(shí)可學(xué)，促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會建設(shè)。

但現(xiàn)行的某些教育制度限制了學(xué)分轉(zhuǎn)換的開展。首先，根據(jù)教育部規(guī)定，高校學(xué)歷教育的學(xué)生均須進(jìn)行學(xué)籍注冊。學(xué)生按專業(yè)錄取后，學(xué)校進(jìn)行編班管理，根據(jù)幾乎封閉的教學(xué)計(jì)劃和人才培養(yǎng)方案進(jìn)行課程學(xué)習(xí)。學(xué)生對修學(xué)的課程、修學(xué)的時(shí)間、修學(xué)的形式幾乎沒有自主選擇權(quán)。以2016年《教育部關(guān)于推進(jìn)高等教育學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作的意見》中高等教育學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換的落實(shí)為例，該《意見》涉及的高等教育學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換主要包括：一是針對在校生學(xué)習(xí)外校課程的認(rèn)定和轉(zhuǎn)換，存在著高校課程開放機(jī)制不完善，非學(xué)分制收費(fèi)與管理、各學(xué)校的學(xué)分學(xué)時(shí)設(shè)置缺乏相對統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等問題；二是轉(zhuǎn)換非學(xué)歷學(xué)習(xí)成果存在國家資歷框架缺失問題；三是社會成員學(xué)習(xí)高校課程，也存在未實(shí)行完全學(xué)分制、高校課程開放機(jī)制不完善等問題。省域?qū)W分銀行當(dāng)前所處的教育制度環(huán)境使得學(xué)分銀行功能的發(fā)揮距離黨的十八屆三中全會決議提出的“試行普通高校、高職院校、成人高校之間學(xué)分轉(zhuǎn)換，拓寬終身學(xué)習(xí)通道”，解決一考定終身的弊端，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享這一目標(biāo)還有較大差距。

導(dǎo)致學(xué)分銀行功能發(fā)揮的理想與現(xiàn)實(shí)的巨大差距，究其原因在于現(xiàn)有部分教育制度與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、學(xué)分銀行要求的不適應(yīng)，具體來說包括：一是完全學(xué)分制的缺失。完全學(xué)分制，就是用學(xué)分管理課程，由學(xué)生自己選擇專業(yè)、自己安排學(xué)習(xí)計(jì)劃、自己決定畢業(yè)時(shí)間，累計(jì)學(xué)分，達(dá)到畢業(yè)要求即發(fā)畢業(yè)證書。[6]就我國高校而言，在入學(xué)、畢業(yè)和學(xué)習(xí)年限等方面基本上還是學(xué)年制管理，即使學(xué)習(xí)者修滿了學(xué)分也需等學(xué)習(xí)年限符合要求了才能畢業(yè)，這嚴(yán)重制約了學(xué)分轉(zhuǎn)換的需求和成才通道。二是學(xué)校課程開放機(jī)制的不完善。一方面，現(xiàn)行各高等學(xué)校封閉的人才培養(yǎng)方案和教學(xué)計(jì)劃，抑制了在校生靈活、自主學(xué)習(xí)的可能性；另一方面，目前學(xué)校開設(shè)的課程很少向社會學(xué)習(xí)者開放，制約了優(yōu)質(zhì)教育資源的共享與終身學(xué)習(xí)通道的暢通。三是不同類型教育層次之間的溝通銜接制度不健全。包含學(xué)習(xí)者的初始學(xué)校教育與繼續(xù)教育、普通教育與職業(yè)教育、學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育、同層次同類型教育不同學(xué)校之間的銜接制度不健全。

近年來，隨著我國教育的發(fā)展以及相關(guān)文件的出臺，特別是在2019年《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》出臺后，不同類型的銜接制度環(huán)境有很大好轉(zhuǎn)。實(shí)踐中一些省域通過高校聯(lián)盟或大學(xué)城之間實(shí)行少量跨校選課，也有不少省域?qū)W分銀行在這方面開展了積極探索，如湖南嘗試將高職專業(yè)與開放教育進(jìn)行銜接；云南將中職院校與開放教育?？七M(jìn)行銜接。就目前已經(jīng)成立的省域?qū)W分銀行的學(xué)分轉(zhuǎn)換開展情況看，總體呈現(xiàn)轉(zhuǎn)換數(shù)量偏少，且主要是將非學(xué)歷證書轉(zhuǎn)換成學(xué)歷教育課程，而學(xué)歷教育課程之間的學(xué)分轉(zhuǎn)換開展得較少。出現(xiàn)此類問題的主要原因不在于社會沒有學(xué)歷教育課程互相轉(zhuǎn)換的需求，而在于當(dāng)前的教育教學(xué)制度抑制了需求。

因此，要真正發(fā)揮學(xué)分銀行的作用，需要逐步推進(jìn)相應(yīng)的教育教學(xué)改革。首先，要從國家頂層設(shè)計(jì)層面，循序漸進(jìn)地在高校中普遍推行完全學(xué)分制，包括要取消學(xué)習(xí)時(shí)限、學(xué)籍保留時(shí)限等規(guī)定，實(shí)行彈性學(xué)制、靈活修學(xué)等制度。[7]其次，要建立教育機(jī)構(gòu)的開放教育機(jī)制，讓學(xué)習(xí)者可以到不同的學(xué)校進(jìn)行選課學(xué)習(xí)，并逐步建立開放性的申請學(xué)歷證書和學(xué)位制度；要充分發(fā)揮學(xué)分銀行在教育教學(xué)改革中的作用；要明確參與學(xué)分銀行是政府職能部門、高校的職責(zé)，高校的辦學(xué)自主權(quán)表現(xiàn)在參與過程中，可以自主確定學(xué)習(xí)成果認(rèn)定和學(xué)分轉(zhuǎn)換的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方法。同時(shí)，根據(jù)國家大力推進(jìn)“1+X”的大背景下，要切實(shí)開展辦學(xué)機(jī)構(gòu)的教學(xué)、教材改革，深入改革院校的課程結(jié)構(gòu)與教學(xué)形態(tài)。

五、大力強(qiáng)化省域?qū)W分銀行建設(shè)運(yùn)行的法律保障

眾所周知，法律與政策在制定主體、制定程序、規(guī)范的范圍及效力是有所不同的。就本文討論的省域?qū)W分銀行建設(shè)領(lǐng)域，法律規(guī)范的是涉及學(xué)分銀行的全體社會成員和全部機(jī)構(gòu)，而政策針對的是職能部門管理的相關(guān)教育機(jī)構(gòu)和在籍學(xué)生。我國已經(jīng)建立的省域?qū)W分銀行都為政府主辦與管理，且大部分的定位是省域內(nèi)終身教育各類學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累和轉(zhuǎn)換的公共服務(wù)平臺。從省域?qū)W分銀行的涉及面上看，學(xué)分銀行的服務(wù)對象是全體社會成員，涉及學(xué)歷教育、非學(xué)歷培訓(xùn)、社會教育及用人單位等社會各方面。同時(shí)，學(xué)分銀行的功能又是之前沒有的全新業(yè)務(wù)。這些都決定了當(dāng)前現(xiàn)行出臺的政策文件無法支撐學(xué)分銀行的運(yùn)行和發(fā)展要求，省域?qū)W分銀行的建立和發(fā)展需要立法保障。

國際上通常也是通過立法啟動(dòng)學(xué)分銀行建設(shè)。如韓國1995年開始國家學(xué)分銀行建設(shè)立法調(diào)研，1997年正式立法啟動(dòng)學(xué)分銀行建設(shè)，頒布了《關(guān)于學(xué)分銀行認(rèn)證的法律》(第5 275號)以及《總統(tǒng)令》(第1 548號)，并依法指定韓國教育開發(fā)院作為學(xué)分銀行的主管機(jī)構(gòu)；1998年2月頒發(fā)的《教育部令》(第713號)，規(guī)定了學(xué)分銀行的具體實(shí)施細(xì)則。[8]除韓國之外，國際上各國類似學(xué)分銀行制度的資歷框架建設(shè)也都是通過立法實(shí)施的，英國早在1997年就建立了國家資格框架，并于2008年正式公布資格與學(xué)分框架(QCF)及其規(guī)范與操作方法[9]；2004年，澳大利亞出臺了《先前學(xué)習(xí)認(rèn)證的國家原則和操作指南》，將先前學(xué)習(xí)認(rèn)證作為明確的政策目標(biāo)納入國家跨部門指南中；2009年，澳大利亞的《澳大利亞資格框架之學(xué)分計(jì)劃全國政策指南》，為各類學(xué)分認(rèn)定提供指導(dǎo)[3]；2019年，法國頒布《關(guān)于國家資歷框架的法令》，依據(jù)該法令建立全新的國家資歷框架[10]。

目前，我國在發(fā)展和運(yùn)行的省域?qū)W分銀行就碰到必須運(yùn)用法律制度給予解決的基本問題：一是學(xué)分銀行公共服務(wù)平臺的性質(zhì)問題，是政府公共服務(wù)項(xiàng)目還是第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，這涉及到學(xué)分銀行的公信力與權(quán)威性。二是學(xué)分銀行作為一個(gè)公共服務(wù)平臺與高校等辦學(xué)機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題，這涉及到辦學(xué)機(jī)構(gòu)參與積極性以及學(xué)分銀行覆蓋面的基本問題。三是學(xué)分銀行制定學(xué)分轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)的政策法律依據(jù)問題，以及學(xué)分銀行學(xué)分轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)和權(quán)威性問題。沒有國家立法保障、沒有國家出臺資歷框架，學(xué)分轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)難以有效推廣與運(yùn)用。四是成績是學(xué)生的隱私，高校等辦學(xué)機(jī)構(gòu)將學(xué)生學(xué)習(xí)成果存入學(xué)分銀行的依據(jù)及機(jī)制的建立問題。以運(yùn)行較好的上海為例，在現(xiàn)行政策下，高校將學(xué)習(xí)成果存入上海市終身教育學(xué)分銀行并無法律依據(jù)，而是有上海市教委文件背書；同時(shí)，還存在非教育系統(tǒng)的學(xué)習(xí)成果如職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、自考存入學(xué)分銀行的依據(jù)，現(xiàn)行的政策多由教育行政部門頒布，對部、委、辦、廳、局等部門開展的各類培訓(xùn)學(xué)習(xí)成果存入學(xué)分銀行并無政策依據(jù)。五是學(xué)分銀行成績資信證明的法律屬性問題，如高校等辦學(xué)機(jī)構(gòu)依據(jù)學(xué)分銀行成績證明開展學(xué)分轉(zhuǎn)換的法律政策依據(jù)，學(xué)分銀行向社會開放提供成績查詢的法律政策依據(jù)，用人單位是否可以依據(jù)學(xué)分銀行開具的成績證明進(jìn)行相關(guān)的人事安排，學(xué)習(xí)者利用學(xué)分銀行開具的成績證明進(jìn)行出國公證的效力認(rèn)可等。

我國學(xué)分銀行建設(shè)走的是“地方先行探索—國家制度設(shè)計(jì)—全國推行”的路徑。從2010年國家中長期教育改革發(fā)展綱要開始，省域?qū)W分銀行已經(jīng)探索10年，在學(xué)分銀行政策與法律保障上，需適時(shí)出臺學(xué)分銀行建設(shè)綱領(lǐng)性文件，并在條件成熟地區(qū)先行開展學(xué)分銀行制度的地方立法，然后逐漸上升到國家立法。針對省域?qū)W分銀行與高校等各類辦學(xué)機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題，可以借鑒上海的做法。學(xué)分銀行建設(shè)是國家要求，高校、自學(xué)考試、人社培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等各類辦學(xué)機(jī)構(gòu)必須積極參與省域?qū)W分銀行建設(shè)，接受學(xué)分銀行學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、積累和轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)作為辦學(xué)主體，高校等辦學(xué)機(jī)構(gòu)具有學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換自主權(quán)。通過立法明確學(xué)分銀行作為面向全省學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證管理機(jī)構(gòu)和學(xué)分轉(zhuǎn)換服務(wù)平臺的地位，明確學(xué)分銀行各類學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證、積累、查詢和轉(zhuǎn)換服務(wù)等方面的職能；明確高校、自學(xué)考試、人社培訓(xùn)等各類辦學(xué)機(jī)構(gòu)參與學(xué)分銀行建設(shè)的要求和職責(zé)。同時(shí)，根據(jù)各省積累的學(xué)分認(rèn)定轉(zhuǎn)換的經(jīng)驗(yàn)，出臺學(xué)分認(rèn)定的操作指南，以明確各類學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、轉(zhuǎn)換的程序辦法、管理機(jī)構(gòu)和各方職責(zé)等，推動(dòng)我國省域?qū)W分銀行的建設(shè)。

六、結(jié)語

省域?qū)W分銀行是區(qū)域性終身教育學(xué)習(xí)體系的重要組成部分，但已經(jīng)建立的學(xué)分銀行在發(fā)展中都或多或少地遇到瓶頸問題，具體表現(xiàn)為：學(xué)分認(rèn)定轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)制定困難、在學(xué)分轉(zhuǎn)換中的地位與作用尷尬、現(xiàn)行的部分教育制度制約了學(xué)分轉(zhuǎn)換的開展、學(xué)分銀行的建設(shè)缺乏法律保障等問題。這些問題反映出經(jīng)過十多年的實(shí)踐發(fā)展，省域?qū)W分銀行的發(fā)展需要國家和政府部門進(jìn)行科學(xué)有效的頂層設(shè)計(jì)，建立起學(xué)分銀行運(yùn)行和發(fā)展的配套機(jī)制。為確保省域?qū)W分銀行取得看得見的實(shí)施效果，并為國家學(xué)分銀行和國家資歷框架的建設(shè)提供框架基礎(chǔ)，需要政府和社會將學(xué)分銀行放置在構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系這一大的經(jīng)濟(jì)社會背景下考察，需要立法保障，明確學(xué)分銀行公共服務(wù)平臺的屬性，明晰與高校等辦學(xué)機(jī)構(gòu)的關(guān)系；需要國家盡快建立國家資歷框架；需要教育行政主管部門進(jìn)行相應(yīng)的教育教學(xué)改革。唯有立法、政策、制度形成合力，才能使學(xué)分銀行在服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系、構(gòu)建符合我國基本國情的學(xué)習(xí)型社會中發(fā)揮“立交橋”作用。