虛假公證檢察監(jiān)督探析

● 張國軍 王以曼 唐 茜/文

公證是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)申請，依法對民事法律行為、有法律意義的事實(shí)及文書的真實(shí)性、合法性予以證明的活動(dòng)。公證機(jī)構(gòu)在預(yù)防糾紛、維護(hù)法律秩序等方面發(fā)揮了重要作用。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)由公證程序作出的公證文書數(shù)量增加的同時(shí)，虛假公證頻發(fā)帶來的社會不穩(wěn)定因素也應(yīng)引起重視。人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)憲法法律權(quán)威，強(qiáng)化對虛假公證的監(jiān)督，遏制虛假公證的發(fā)生，維護(hù)社會公平正義。

一、虛假公證檢察監(jiān)督的必要性與正當(dāng)性

（一）虛假公證有待加強(qiáng)監(jiān)督制約

公證機(jī)構(gòu)的證明活動(dòng)通過對所證明事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性予以認(rèn)可，可以不經(jīng)訴訟直接成為人民法院的執(zhí)行依據(jù)，從而達(dá)到減少訴訟、化解矛盾的效果。虛假公證往往源于公證當(dāng)事人對非法利益的追逐，公證當(dāng)事人為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、逃避債務(wù)等非法目的，單方或者雙方串通，采取虛構(gòu)事實(shí)、提交虛假證據(jù)、進(jìn)行虛假陳述，從而騙取公證文書。虛假公證必然存在其他合法權(quán)益被侵害，由此引發(fā)后續(xù)糾紛的產(chǎn)生，占用更多的司法資源，沖擊正常的司法秩序，對社會穩(wěn)定產(chǎn)生不良影響，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督制約。

（二）現(xiàn)有公證審查程序及糾錯(cuò)程序難以排除虛假公證

虛假公證具有較強(qiáng)的隱蔽性，現(xiàn)有的公證審查程序及現(xiàn)有糾錯(cuò)程序難以排除。其一，在實(shí)際公證過程中，公證員更多對當(dāng)事人提供的材料進(jìn)行形式審查，很少進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查、實(shí)地核實(shí)，在公證事項(xiàng)的申請、受理、出證過程中的程序要求也不夠嚴(yán)格，且無司法調(diào)查權(quán)，難以排除虛假公證。其二，公證債權(quán)文書確有錯(cuò)誤的，人民法院根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定可裁定不予執(zhí)行。但人民法院的執(zhí)行案件數(shù)量龐大，法官人數(shù)有限，其更多的精力放在如何執(zhí)行到位上。在當(dāng)事人不能提供充足證據(jù)的情況下，難以尋求法院救濟(jì)。其三，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及公證活動(dòng)相關(guān)民事案件的若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，對公證書中的民事權(quán)利義務(wù)有爭議的，可以向人民法院提起民事訴訟；若起訴請求變更、撤銷公證書或者確認(rèn)公證書無效的，人民法院不予受理。因此，虛假公證文書難以通過民事訴訟予以撤銷。其四，根據(jù)《公證法》的規(guī)定，公證機(jī)構(gòu)可依公證當(dāng)事人、利害關(guān)系人的申請，對公證文書可能存在錯(cuò)誤的情形進(jìn)行復(fù)查。但實(shí)際上，能夠通過復(fù)查程序推翻原公證書的少之又少。其五，在對公證機(jī)構(gòu)的違法行為調(diào)查中，公證協(xié)會可接受司法行政機(jī)關(guān)的委托，調(diào)查、核實(shí)公證機(jī)構(gòu)是否存在違法行為。同時(shí)，公證協(xié)會是公證業(yè)的自律性組織，依據(jù)章程開展活動(dòng)，對公證機(jī)構(gòu)、公證員的執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。［1］參見湯維建：《關(guān)于公證權(quán)性質(zhì)的若干思考》，《司法改革論評》2007年第2期。但公證協(xié)會作為行業(yè)組織，其內(nèi)部的自我約束一般相對寬松，難以發(fā)揮長期、穩(wěn)定的監(jiān)督作用。

（三）檢察機(jī)關(guān)對虛假公證監(jiān)督具有正當(dāng)性

檢察機(jī)關(guān)是我國憲法和法律規(guī)定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督作為正式的、規(guī)范化的監(jiān)督制約機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)法治統(tǒng)一、推進(jìn)法治的重要保障。［2］參見張雪樵、萬春、王軼等：《民事檢察業(yè)務(wù)》，中國檢察出版社2022年版，第19頁。針對公證審查程序及現(xiàn)有糾錯(cuò)程序難以排除虛假公證的情況，檢察機(jī)關(guān)合理運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)，對虛假公證予以監(jiān)督，一則可以糾正已經(jīng)發(fā)生的虛假公證，維護(hù)司法公正和司法秩序，維護(hù)相關(guān)主體的合法權(quán)益；二則可以規(guī)范公證行業(yè)的行為，避免因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督或監(jiān)督乏力導(dǎo)致虛假公證的發(fā)生，起到預(yù)防違法的作用。近年來，檢察機(jī)關(guān)立足職能定位，不斷強(qiáng)化民事檢察監(jiān)督職能，已經(jīng)開始對虛假公證案件進(jìn)行檢察監(jiān)督，如最高人民檢察院第十四批指導(dǎo)性案例中的“陜西甲實(shí)業(yè)公司等公證執(zhí)行虛假訴訟監(jiān)督案”。［3］參見《最高人民檢察院第十四批指導(dǎo)性案例》，《檢察日報(bào)》2019年5月23日。

二、虛假公證檢察監(jiān)督的實(shí)踐困境

（一）對虛假公證的監(jiān)督缺乏具體法律規(guī)定

公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立、依照法定程序辦理公證事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)，但公證機(jī)構(gòu)并非國家司法機(jī)關(guān)，不具有司法權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督權(quán)主要是針對法院的審判、執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對虛假公證監(jiān)督缺乏具體法律規(guī)定和操作規(guī)范。在此情況下，檢察機(jī)關(guān)辦理虛假公證案件，難免存在溝通協(xié)調(diào)難、調(diào)查核實(shí)不順暢的情況，檢察人員探索辦案中的監(jiān)督質(zhì)效難以保障。

（二）虛假公證發(fā)現(xiàn)難、核實(shí)難

公證依據(jù)當(dāng)事人的申請辦理，在辦理時(shí)一般不為利害關(guān)系人所知曉，當(dāng)事人自身向檢察機(jī)關(guān)反映存在虛假公證的情況也很少。進(jìn)入法院執(zhí)行程序后，利害關(guān)系人甚至意識不到自己的合法權(quán)益被侵害。因?yàn)楫?dāng)事人為了獲取公證文書，掩蓋其非法目的，往往會精心偽造證據(jù)、編造更加合理的案件事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)僅通過審查法院的執(zhí)行卷宗很難發(fā)現(xiàn)問題。對于案外人而言，對案件情況不了解，舉證難、取證難，甚至連相關(guān)線索都難以提供，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的難度較大。即便當(dāng)事人后續(xù)反悔，因其曾主動(dòng)向公證機(jī)構(gòu)申請公證，并對公證事項(xiàng)予以認(rèn)可，在原有證據(jù)及陳述意見的基礎(chǔ)上，推翻已有公證文書的難度很大，檢察機(jī)關(guān)需要調(diào)取更多、更扎實(shí)的證據(jù)來印證。

（三）公證機(jī)構(gòu)對檢察監(jiān)督的接受度不高

實(shí)踐中，公證機(jī)構(gòu)對檢察監(jiān)督的接受度不高，也成為檢察機(jī)關(guān)開展虛假公證監(jiān)督工作的一種阻力。公證機(jī)構(gòu)一般認(rèn)為，公證機(jī)構(gòu)并非國家機(jī)關(guān)，現(xiàn)已有內(nèi)部監(jiān)督制度和行業(yè)監(jiān)督規(guī)則，法院也有權(quán)對虛假公證裁定不予執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)對公證的監(jiān)督缺乏法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)對其進(jìn)行監(jiān)督，且檢察監(jiān)督會導(dǎo)致公證機(jī)構(gòu)作為承擔(dān)民事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)加大，因此對檢察監(jiān)督存在一定的抵觸、不配合。

三、虛假公證檢察監(jiān)督的路徑

公證制度是司法制度的重要組成部分。公證機(jī)構(gòu)依法設(shè)立，依法出具的公證文書，理應(yīng)納入檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍。在法律規(guī)定不明確及缺乏具體操作規(guī)范的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)參與社會治理，能動(dòng)履職，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依據(jù)典型案例等檢察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極探索對虛假公證進(jìn)行檢察監(jiān)督的路徑。

（一）前移監(jiān)督關(guān)口，探索推進(jìn)虛假公證的源頭治理

現(xiàn)階段，檢察機(jī)關(guān)對虛假公證的監(jiān)督多數(shù)停留在被動(dòng)接受移送線索或依申請監(jiān)督方面。此時(shí)的檢察監(jiān)督往往是事后監(jiān)督，主要作用在于救濟(jì)權(quán)利、糾錯(cuò)程序，而預(yù)防違法行為的效果難以彰顯。檢察機(jī)關(guān)可探索將監(jiān)督工作貫穿于公證全過程，使預(yù)防與救濟(jì)效果并重。

一是加強(qiáng)對民事非訴執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督，堅(jiān)持重點(diǎn)監(jiān)督和謙抑監(jiān)督的原則，在保持民事執(zhí)行權(quán)獨(dú)立行使的前提下，以監(jiān)督公證債權(quán)文書為重點(diǎn)，著重審查公證文書內(nèi)容是否合法、是否具備法定強(qiáng)制執(zhí)行條件等；二是與司法行政機(jī)關(guān)建立常態(tài)化聯(lián)絡(luò)工作機(jī)制，專門就公證文書開展專項(xiàng)檢察監(jiān)督活動(dòng)，重點(diǎn)對公證程序是否合法、公證行為是否具有正當(dāng)性等進(jìn)行監(jiān)督；三是推進(jìn)虛假公證檢察一體化辦案，針對民事檢察人員辦案能力不均衡、調(diào)查能力弱等短板弱項(xiàng)，整合上下級辦案力量，辦理專案或開展專項(xiàng)檢察監(jiān)督活動(dòng)；四是主動(dòng)將虛假公證檢察監(jiān)督工作向地方黨委、人大報(bào)告，獲得有效支持，促使法檢兩院、司法行政機(jī)關(guān)共同優(yōu)化司法環(huán)境，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和法律權(quán)威。

（二）拓寬線索來源，推進(jìn)虛假公證的綜合治理

當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)辦理虛假公證的案件來源主要是利益受損的當(dāng)事人或案外人申請監(jiān)督，但依申請的案件體量小。因此，檢察機(jī)關(guān)對虛假公證的監(jiān)督要在線索來源上拓寬渠道。一是加強(qiáng)民事檢察部門與刑事檢察部門的內(nèi)部溝通。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部民、刑部門形成有效內(nèi)部銜接，著重注意從刑檢部門辦理的經(jīng)濟(jì)犯罪、職務(wù)犯罪案件以及涉黑案件中獲取案件線索。二是加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，建立信息共享機(jī)制。一方面能夠及時(shí)獲知虛假公證線索；另一方面可以在規(guī)制虛假公證方面形成打擊合力，借助外力彌補(bǔ)自身調(diào)查取證能力不足的缺陷。另外，針對辦案中發(fā)現(xiàn)的公證人員違法、違背職業(yè)操守等行為，應(yīng)深挖虛假公證違法犯罪線索，及時(shí)移送司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等作出處理。三是提升運(yùn)用科技手段辦理虛假公證案件的能力，充分利用大數(shù)據(jù)分析，為拓寬案源和案件研判提供有力保障。四是加大宣傳力度，提升群眾對檢察機(jī)關(guān)查辦虛假公證的知曉度和信任度。暢通當(dāng)事人申請監(jiān)督渠道，全面開通線上線下受理平臺，如創(chuàng)建民事檢察“微平臺”，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程申請、網(wǎng)上受理，積極引導(dǎo)當(dāng)事人依法尋求救濟(jì)途徑。

（三）區(qū)分不同情形，探索選用合理的檢察監(jiān)督手段

在開展虛假公證檢察監(jiān)督過程中，要根據(jù)虛假公證不同違法情形，合理選用不同的檢察監(jiān)督手段。一是對于不影響最終公證證明結(jié)果，但存在輕微程序瑕疵的，一般不宜書面監(jiān)督，可給予公證機(jī)構(gòu)口頭監(jiān)督、提示，避免同類問題再次發(fā)生；二是對于因存在管理、操作漏洞，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)多個(gè)類案問題，有可能引發(fā)深層次違法問題的，可向公證機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)關(guān)制發(fā)社會治理類檢察建議，或者向人民法院制發(fā)類案監(jiān)督檢察建議；三是對于侵害當(dāng)事人、第三人合法權(quán)益，或是利用虛假公證文書擾亂司法秩序、損害司法權(quán)威的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公證文書效力所處環(huán)節(jié)，選擇向公證機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)關(guān)或人民法院制發(fā)檢察建議予以監(jiān)督。

（四）強(qiáng)化精準(zhǔn)監(jiān)督，提升虛假公證的監(jiān)督能力