國家文化公園協(xié)同保護(hù)路徑構(gòu)建
——以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)為視角

汪愉棟

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

習(xí)近平總書記指出：“一個(gè)國家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果?！盵1]從《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》中“規(guī)劃建設(shè)一批國家文化公園，成為中華文化重要標(biāo)識(shí)”，到國務(wù)院辦公廳《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》(以下簡稱《方案》)“到2023年底基本完成建設(shè)任務(wù)，使長城、大運(yùn)河、長征沿線文物和文化資源保護(hù)傳承利用協(xié)調(diào)推進(jìn)局面初步形成，權(quán)責(zé)明確、運(yùn)營高效、監(jiān)督規(guī)范的管理模式初具雛形”，再到《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》“建設(shè)長城、大運(yùn)河、長征、黃河等國家文化公園”，國家文化公園概念正式確立。

近期，國家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《長城國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《長征國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》。同時(shí)，《國家人權(quán)計(jì)劃(2021—2025)》中明確：“推進(jìn)國家文化公園建設(shè)。整合長城、大運(yùn)河、長征、黃河沿線等重要文化資源，強(qiáng)化文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)真實(shí)完整保護(hù)傳承，打造中華文化重要標(biāo)志?！盵2]國家文化公園從產(chǎn)生的萌芽階段已邁入全面加速的建設(shè)時(shí)期。

一、國家文化公園的內(nèi)涵

(一)定性：全新的文化遺產(chǎn)保護(hù)空間

國家文化公園不同于國家公園的自然資源優(yōu)先保護(hù)與就地保護(hù)邏輯，以物質(zhì)文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為載體，以文化為公園虛擬邊界，形成多地區(qū)協(xié)同保護(hù)的文化經(jīng)濟(jì)紐帶。對(duì)內(nèi)將傳統(tǒng)文化與公民生活深度交融，對(duì)外打破西方文化等級(jí)論、蠻族論、黃禍論、中國威脅論等偏見，以文化自信實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。探索國家文化公園協(xié)同保護(hù)的路徑，應(yīng)當(dāng)以厘清國家文化公園的內(nèi)涵與外延為起點(diǎn)。

1.國家文化公園是文化空間。在空間維度上，國家文化公園本質(zhì)形態(tài)既能承載文化記憶所蘊(yùn)含的歷史、情感、意義、符號(hào)，又能體現(xiàn)出建設(shè)實(shí)踐中人與人、人與空間多元互動(dòng)的文化空間[3]。孫華將國家文化公園進(jìn)行維度解構(gòu)，厘清公園與私園、自然公園與文化公園、國家公園與其他公園的區(qū)別，指出“國家文化公園是國家一級(jí)政府基于保護(hù)國家重要文化資源、展示國家文化精華的目的，為歷史研究、文化傳承、公眾教育和人們休息提供服務(wù)，依托重要遺產(chǎn)的公共事業(yè)單位、場所或文化產(chǎn)品”[4]。該定義確定了國家的管理主體地位、目的、功能，并將國家文化公園定性為公共事業(yè)單位機(jī)構(gòu)、場所或者產(chǎn)品。但該定義在使用“國家一級(jí)政府”的表述、國家文化公園的事權(quán)歸屬等方面還值得商榷。

2.以物質(zhì)文化遺產(chǎn)為物質(zhì)基礎(chǔ)，國家文化公園涉及文物、會(huì)址、遺址等特色文化地點(diǎn)、景點(diǎn)等?！顿F州省長征國家文化公園條例》第二條指出：“本條例所稱的長征國家文化公園是指……與紅軍長征相關(guān)聯(lián)的重要不可移動(dòng)文物、會(huì)議會(huì)址、活動(dòng)遺址、紀(jì)念設(shè)施、村落以及相關(guān)旅游景區(qū)、景點(diǎn)等。具體范圍由省人民政府劃定并公布”。貴州省是首個(gè)針對(duì)國家文化公園出臺(tái)地方性法規(guī)的地區(qū)，其對(duì)國家長征文化公園范圍定義可為協(xié)同立法提供間接參考。

3.以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為精神內(nèi)核，國家文化公園是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大文化工程?！斗桨浮分兄赋觥皣椅幕珗@是國家推進(jìn)實(shí)施的重大文化工程，通過整合具有突出意義、重要影響、重大主題的文物和文化資源，實(shí)施公園化管理運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)保護(hù)傳承利用、文化教育、公共服務(wù)、旅游觀光、休閑娛樂、科學(xué)研究功能”。許立勇等[5]以功能、定位的外延出發(fā)，明確大運(yùn)河國家文化公園的地理邊界，結(jié)合文化教育、公共服務(wù)、對(duì)外交往等功能邊界綜合確定其內(nèi)涵。其中，國家文化公園線路中蘊(yùn)含的大量非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，對(duì)外形成弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的新窗口，對(duì)內(nèi)以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，促進(jìn)各民族的文化認(rèn)同。

(二)法律屬性：因地制宜的立法標(biāo)準(zhǔn)

國家文化公園內(nèi)涵至少包含：定性、目的、功能、特點(diǎn)與范圍等問題。學(xué)者們從“事業(yè)單位”“場所”“場景”“公共服務(wù)產(chǎn)品”“重大文化工程”等視角闡釋國家文化公園的定性問題。學(xué)科視角不同，決定分析問題的方法論之不同。在法律視角下，公園實(shí)體組織的定性更關(guān)注組織存續(xù)形式，即國家文化公園是獨(dú)立具有管轄權(quán)限的公共事業(yè)單位，或隸屬、受委托設(shè)立的不具有法人資格的專門機(jī)構(gòu)，甚至是其他存續(xù)形式。

同時(shí)，國家文化公園具象化功能應(yīng)與國家政策一致，其目的需符合中國傳統(tǒng)文化的傳承利用、文化教育、公共服務(wù)、旅游觀光、休閑娛樂、科學(xué)研究等功能。換言之，證成某文化空間是否屬于公家文化公園，只要不符合任何一項(xiàng)構(gòu)成要件，則不會(huì)被納入到國家文化公園保護(hù)范疇之中。另外，明確國家文化公園范圍是確定外延的關(guān)鍵。以地方性法規(guī)為間接指引，國家文化公園范圍主要包括：文物、會(huì)議會(huì)址、活動(dòng)遺址、紀(jì)念設(shè)施、村落以及相關(guān)旅游景區(qū)、景點(diǎn)。結(jié)合非遺整體性保護(hù)原則，國家文化公園也應(yīng)接納人文景觀、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等內(nèi)容。同時(shí)，各省市可因地制宜，依據(jù)現(xiàn)存可以開發(fā)的文化資源進(jìn)行調(diào)研、建檔與數(shù)據(jù)分析，調(diào)整重點(diǎn)保護(hù)范圍。

需要明確的是國家文化公園與國家公園無直接聯(lián)系，不應(yīng)混淆。有學(xué)者指出國家文化公園不同于“國家公園”“國家遺址公園”“國家文化遺產(chǎn)公園”，其理念要點(diǎn)在于國家是屬性、文化是內(nèi)涵、公園是形式[6]。國家公園發(fā)源于美國，依據(jù)國內(nèi)不同的文化和審美的自覺，美國國家公園兼具自然資源保護(hù)與國家文化保護(hù)雙重功能，明確與國內(nèi)國家公園定義與范圍有所區(qū)別[7]。國家文化公園是全新的文化遺產(chǎn)保護(hù)方式，不應(yīng)納入國家公園的保護(hù)范疇，其政策背景與文化強(qiáng)國的需要以及國家公園建設(shè)目標(biāo)完全不同，非隸屬也非交叉關(guān)系。

因此，筆者認(rèn)為國家文化公園的法律定義為：以國家長城、長征、黃河、大運(yùn)河線路遺產(chǎn)為項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)，主要涉及文物、會(huì)址遺址、紀(jì)念設(shè)施建筑、村落及景區(qū)景點(diǎn)、人文景觀等物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，為實(shí)現(xiàn)傳承利用、文化教育、公共服務(wù)、旅游觀光、休閑娛樂、科學(xué)研究等目的而成立的專門機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)、獨(dú)立性、管轄權(quán)限與當(dāng)?shù)鼐幹婆c財(cái)政有關(guān)，可能出現(xiàn)地方差異，即可能為事業(yè)單位、受委托單位、公司法人等形式。

二、國家文化公園協(xié)同保護(hù)的立法背景

(一)立法困惑

根據(jù)國家文化公園內(nèi)涵與外延的解讀，其類別主要依托物質(zhì)文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。那么現(xiàn)行《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》以及下位條例規(guī)章不能成為國家文化公園的法治保障嗎？從國家文化公園總體規(guī)劃來看，其更強(qiáng)調(diào)在整體性保護(hù)中形成文化經(jīng)濟(jì)帶，同時(shí)克服物質(zhì)文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)分散保護(hù)弊端，并且能夠結(jié)合旅游開發(fā)模式，整合文物保護(hù)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與宣傳，打破文物保護(hù)與文化傳承束之高閣的現(xiàn)狀，讓公眾更好地理解并參與到文化建設(shè)與保護(hù)中。

(二)立法需求

《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》中特別強(qiáng)調(diào)“要修訂制定法律法規(guī)，推動(dòng)保護(hù)傳承利用協(xié)調(diào)，推進(jìn)理念入法入規(guī)；要按照多規(guī)合一要求，結(jié)合國土空間規(guī)劃，分別編制長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃”[8]。從政府層面已經(jīng)明確國家文化公園立法需求。

另外，實(shí)踐中利益主體具有立法需求。站在法律實(shí)證主義的視角，法治不再是以某種暴力手段強(qiáng)加在混亂社會(huì)結(jié)構(gòu)上已構(gòu)成社會(huì)秩序的東西，反而擁有法律則可符合個(gè)人和社會(huì)愿望，以法治代替人治。國家文化公園建設(shè)涉及跨區(qū)段、跨領(lǐng)域的公私主體，其利益需求有所差異，立法應(yīng)予以回應(yīng)。基于解決利益沖突的立法需求，國家文化公園立法是功能發(fā)展的結(jié)果，符合所涉公私主體利益，而非以法條意義和道德品格來進(jìn)行評(píng)價(jià)[9]。

(三)相關(guān)立法文件

國家文化公園立法可協(xié)同參照的法律、法規(guī)、政策性文件主要有：《長江保護(hù)法》《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《長城保護(hù)條例》《大運(yùn)河條例》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》《貴州省長征國家文化公園條例》《江蘇省人大常委會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化建設(shè)的決定》《浙江省大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《淮安市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》《長城國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《長征國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《北京市大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》等。

三、國家文化公園協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)：從治理、協(xié)同治理再到協(xié)商共治

(一)治理

從黨的十八大“加強(qiáng)創(chuàng)新社會(huì)管理”，到十八屆三中全會(huì)“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，到黨的十八屆五中全會(huì)“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”，到黨的十九大 “打造共建共治共享的社會(huì)治理格局……社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，再到十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的社會(huì)治理體系，協(xié)同共治已具備政策層面的理論基礎(chǔ)。

(二)協(xié)同治理

1.集體的自主行為?！爸卫怼薄肮仓巍薄皡f(xié)同”下具備多元化理論基礎(chǔ)。Andrew Campbell從戰(zhàn)略管理角度探討協(xié)同治理。格里·斯托克提出治理的主體出自政府且不限于政府，治理是行為體網(wǎng)絡(luò)的自主自治，肯定了集體行為的價(jià)值。但是，責(zé)任隨著自治的擴(kuò)張而趨于模糊[10]。

2.各方表達(dá)利益的協(xié)商平臺(tái)。學(xué)者們?cè)趨f(xié)同共治、多元治理模式之上肯定共治的積極作用，但其角度、適用領(lǐng)域不同。如在農(nóng)村社會(huì)治理中，學(xué)者肯定協(xié)商共治在鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要作用，認(rèn)為協(xié)同治理是隨著我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境變化而產(chǎn)生的制度，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》同樣明確健全多元治理的共治模式[11]。又如在河、江域治理中，協(xié)商共治模式能夠靈活地將流域治理置于開放性的環(huán)境當(dāng)中，為各方主體提供利益表達(dá)渠道并構(gòu)建多層次的協(xié)商平臺(tái)[12]。

3.國家文化公園屬于文化治理的范疇。結(jié)合協(xié)同治理基礎(chǔ)理論中集體協(xié)商的基礎(chǔ)屬性，文化協(xié)同治理是治理理論在保障公民文化人權(quán)的實(shí)踐轉(zhuǎn)化，更強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性。國家、社會(huì)、市場與公民均為文化治理的主體，合作共治參與文化治理。同時(shí)，文化共治需要弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，鞏固黨的執(zhí)政之基的作用，要求治理者采取更隱蔽的治理手段，關(guān)注社會(huì)交往中社會(huì)關(guān)系的營造，形成塑造社會(huì)秩序[13]。

(三)協(xié)商共治

協(xié)商共治理論是指為政府部門與部門之間、政府與企業(yè)間、政府與公眾、企業(yè)與公眾之間提供理性與平等的協(xié)商平臺(tái)，以達(dá)成對(duì)公共利益分配的共識(shí)，體現(xiàn)治理的真實(shí)性、參與性、合理性等價(jià)值，內(nèi)在包含民主之治、依法之治、多元之治[14]。協(xié)商共治強(qiáng)調(diào)主體多元性、權(quán)力下放性及民主決策等理念，尋求政府、企業(yè)、公民協(xié)同治理的共振，使相關(guān)利益者的耦合治理成為現(xiàn)實(shí)[15]。

協(xié)商共治理論與協(xié)同治理理論相互聯(lián)系，呈現(xiàn)遞進(jìn)關(guān)系，即協(xié)商共治是在協(xié)同治理基礎(chǔ)上形成的更高層面的民主交流機(jī)制。在共建、共治、共享的社會(huì)治理中更需要治理主體間搭建起融合各方利益為基礎(chǔ)的協(xié)商共治機(jī)制?；鶎用癖娔軌蜃韵露媳磉_(dá)訴求，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)。治理主體在協(xié)商共治中共同參與公共事務(wù)的治理，實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。通過協(xié)商共治可以明確各方利益訴求，有利于在參與主體平等協(xié)商基礎(chǔ)上尋求最大公約數(shù)[16]。國家文化公園應(yīng)采用協(xié)商共治方式，并滿足跨省、省內(nèi)跨市區(qū)的協(xié)同需求，厘清中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)，解決物權(quán)及孳息不明晰、本地自然資源開發(fā)利用不合理、傳統(tǒng)村寨開發(fā)利益沖突、文物保護(hù)效果不佳、傳承人利益難以保障等問題。

四、國家文化公園協(xié)同保護(hù)的主要困境

(一)跨地綜合協(xié)調(diào)機(jī)制未形成合力

國家文化公園綜合協(xié)調(diào)機(jī)制困難在于“點(diǎn)面結(jié)合”下文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)呈現(xiàn)數(shù)量多、跨地區(qū)、利益群體分散廣、地區(qū)差異大的實(shí)踐現(xiàn)狀，極大增加了前期立法成本。

國家文化公園綜合協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)包含區(qū)域外協(xié)調(diào)與區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)分類，但總體上區(qū)域內(nèi)立法協(xié)調(diào)實(shí)施較好，而區(qū)域外協(xié)調(diào)機(jī)制并未大范圍啟動(dòng)。比如浙江省在《江蘇省人大常委會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》(以下簡稱《決定》)第4項(xiàng)、第22項(xiàng)、第24項(xiàng)，《浙江省大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第26條，以及《淮安市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第25條均提及大運(yùn)河文化公園的立法建設(shè)等問題，特別是《決定》第22項(xiàng)明確了協(xié)調(diào)機(jī)制，即“建立完善相鄰設(shè)區(qū)的市之間、縣(市、區(qū))之間和跨省界的水域聯(lián)巡聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)機(jī)制，開展跨區(qū)域多層次交流合作”。但可惜的是地方條例中對(duì)國家文化公園建設(shè)實(shí)施細(xì)則與協(xié)調(diào)機(jī)制并未提及，后期浙江省內(nèi)、跨省協(xié)調(diào)的困難較大，制度執(zhí)行力不強(qiáng)。

又如《貴州省長征文化公園條例》是首個(gè)針對(duì)國家文化公園專門設(shè)立的地方法規(guī)，其第5條明確“省建立長征國家文化公園綜合協(xié)調(diào)機(jī)制……”，第6條“省人民政府長征國家文化公園主管部門和市州人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的決策……文化和旅游、發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、退役軍人、交通運(yùn)輸?shù)扔嘘P(guān)部門以及史志研究、檔案等機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)做好相關(guān)工作?！泵鞔_了國家文化公園省級(jí)主管機(jī)關(guān)，落實(shí)聯(lián)席的責(zé)任部門，厘清權(quán)限劃分，提高后期執(zhí)行效率，開啟綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的法治化進(jìn)程。

實(shí)踐困境在于：同步啟動(dòng)中央與地方立法的概率較小。為加速推進(jìn)國家文化公園法治保障工作，地方立法往往成為實(shí)踐中的主要選擇。以浙江、貴州為代表的省份陸續(xù)開啟國家文化公園的立法工作，出臺(tái)了地方性法規(guī)等法律文件。除了“跨省合作水域聯(lián)巡”機(jī)制，跨省協(xié)同機(jī)制處于法律空白或滯后狀態(tài)，明顯屬于“各自立法”的情況。國家文化公園中無論是長城、長征、黃河與大運(yùn)河，均會(huì)涉及跨省段的文化帶保護(hù)。若地方各自規(guī)劃、各自立法、各自管理，后期則可能與上位法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章沖突，違反法律優(yōu)先的原則，加大統(tǒng)一立法的難度。同時(shí)，結(jié)合不同地區(qū)可開發(fā)的文化資源存在差異的情況，若地方立法中優(yōu)惠政策出現(xiàn)差異，傳統(tǒng)社區(qū)、集體、個(gè)人等在共治共享國家文化公園中可能出現(xiàn)利益不均，不利于實(shí)踐工作的開展。比如，長征文化公園以流動(dòng)線路為主體，缺少連貫的地物，難以形成連貫的旅游流網(wǎng)絡(luò)，呈現(xiàn)出紅色旅游的“流空間”極不均衡[17]。

(二)協(xié)同保護(hù)中主體眾多

總體上國家文化公園協(xié)商保護(hù)分為3個(gè)層面：政府內(nèi)部層面、物質(zhì)文化層面、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)層面。

1.政府內(nèi)部層面涉及中央政府及文化主管部門、跨區(qū)橫向政府、區(qū)域內(nèi)不同縱向政府及文化主管部門，以及橫向綜合協(xié)調(diào)的參與部門。橫縱向交叉的行政權(quán)，以及出現(xiàn)及參與部門間職能劃分、管轄力度、行政權(quán)限的沖突，直接地降低了協(xié)同保護(hù)決策效率。

2.物質(zhì)文化層面。在權(quán)屬方面，合理配置產(chǎn)權(quán)是保護(hù)自然資源的前提。國家文化公園各區(qū)段涉及國有、集體用地的地權(quán)劃分，以及自然資源的產(chǎn)權(quán)判定。以此為基礎(chǔ)產(chǎn)生了孳息歸屬和傳統(tǒng)社區(qū)、集體、個(gè)人對(duì)自然資源合理利用權(quán)限范圍等問題。同時(shí)，在文物保護(hù)、傳統(tǒng)村寨開發(fā)、遺址保護(hù)、建筑保護(hù)中，還需考慮利益補(bǔ)償機(jī)制的必要性與補(bǔ)償機(jī)制合理性等問題。

3.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)層面。國家文化公園建設(shè)涉及不同地區(qū)、不同傳承體系、不同名錄下的同一類型非遺項(xiàng)目。國家文化公園制度一旦與《非遺法》存在不同解釋，那么社區(qū)、集體、個(gè)人組成的協(xié)同保護(hù)非遺利益主體則可能會(huì)呈現(xiàn)出不同的公共參與積極性，造成區(qū)段差異，不利于整體性的保護(hù)邏輯。比如，各國家文化公園建設(shè)區(qū)段內(nèi)傳承人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，不同區(qū)段傳統(tǒng)村寨開發(fā)利用中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，或者當(dāng)?shù)鼐用裨趨^(qū)段內(nèi)對(duì)傳統(tǒng)自然資源非遺開發(fā)利用權(quán)限存在差異。利益相關(guān)人則可能偏好選擇或消極保護(hù)，不利于實(shí)質(zhì)平等，會(huì)影響后續(xù)國家文化公園的整體性建設(shè)。

(三)公眾參與方式不清晰

公眾參與是國際社會(huì)普遍認(rèn)可與執(zhí)行的文化遺產(chǎn)保護(hù)原則，體現(xiàn)在《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》中。文化遺產(chǎn)保護(hù)強(qiáng)調(diào)公民、法人、其他非法人組織通過提供資金援助、技術(shù)等方式，自愿加入、協(xié)助、支持文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，積極參與文化遺產(chǎn)信息分享、經(jīng)營運(yùn)作、監(jiān)督管控等環(huán)節(jié)。從國內(nèi)法看，我國已經(jīng)出臺(tái)了有關(guān)公眾參與的文化保護(hù)制度，但實(shí)施效果不佳，尤其體現(xiàn)在非遺的立項(xiàng)、驗(yàn)收、結(jié)項(xiàng)、數(shù)據(jù)建立等環(huán)節(jié)。公民、法人、其他非法人組織無法律授權(quán)，執(zhí)行力不強(qiáng)。而按照羅爾斯的正義論原則，公眾參與能夠有效防范政府自利傾向，調(diào)和不同利益主體訴求所造成的社會(huì)矛盾[18]。

五、國家文化公園協(xié)同協(xié)商保護(hù)的路徑

(一)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的立法完善

1.中央出臺(tái)統(tǒng)一的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌銜接地方性法規(guī)。綜合協(xié)調(diào)機(jī)制立法邏輯應(yīng)以推進(jìn)中央立法為核心。如推進(jìn)制定《國家文化公園法》《大運(yùn)河保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》《長城保護(hù)法》等上位法律文件，確定綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的主管機(jī)關(guān)，強(qiáng)調(diào)文化主管部門以相關(guān)部門在跨省跨區(qū)中的責(zé)任范圍，應(yīng)對(duì)地方性法規(guī)中認(rèn)定、功能劃分、利益補(bǔ)償、資金籌集等不同規(guī)定帶來的實(shí)踐沖突，降低國家文化公園建設(shè)中個(gè)人本位的競爭意識(shí)，加強(qiáng)共贏下跨省的整體保護(hù)與合作。

綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施必須依賴于具體主管機(jī)構(gòu)，因而需要立法確認(rèn)。但是，是否需要成立專門的管理機(jī)構(gòu)？各地情況有所不同。受制于地方財(cái)政、編制的影響，是否需求成立專門的主管機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出不同的治理選擇。比如貴州省在長征國家文化公園建設(shè)中并未成立專門機(jī)構(gòu)，確定省人民政府長征國家文化公園主管部門和市州人民政府的主管權(quán)限。江蘇省在大運(yùn)河文化帶建設(shè)中成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)大運(yùn)河文化建設(shè)工作。有學(xué)者建議盡快組織實(shí)體管理機(jī)構(gòu)建立，如設(shè)立江蘇省大運(yùn)河國家文化公園管理局，并按照功能分區(qū)下“一總多分”格局，設(shè)立江蘇省大運(yùn)河國家文化公園分園管理委員會(huì)[19]。

2.制定低于地方性法規(guī)的地方政府規(guī)章、政策性規(guī)范等文件。地方政府規(guī)章的靈活性在于能夠有效地提高綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施效果。因此，制定下位規(guī)范中協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)容，明確文物保護(hù)、遺址保護(hù)、傳統(tǒng)村落保護(hù)、建筑保護(hù)、非遺保護(hù)方面具體協(xié)調(diào)內(nèi)容。同時(shí)，在地方規(guī)章與政策性文件中處理好國家文化公園同國家公園與文化帶的銜接關(guān)系。如黃河國家公園建設(shè)中與國家公園、長城與長征國家文化公園有空間交疊，應(yīng)在文化和自然差異下各自側(cè)重，共同利用建設(shè)資源與平臺(tái)，規(guī)劃層面有所區(qū)分與協(xié)調(diào)，防止平臺(tái)重復(fù)建設(shè)、互相掣肘、互相影響[20]。

(二)明確利益補(bǔ)償機(jī)制

《長江保護(hù)法》中涉及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國家文化公園建設(shè)中黃河國家文化公園的整體建設(shè)與長江流域保護(hù)具有一定共性，可提供間接指引。

《民族區(qū)域自治法》第65條中對(duì)“輸出自然資源的民族自治地方給予一定利益補(bǔ)償”，破解以利益受損為前提的矯正性補(bǔ)償模式。國家文化公園建設(shè)與民族自治地方高度關(guān)聯(lián)。如長征國家文化公園貴州段中多民族聚居的特點(diǎn)反映此特征。因此，國家文化公園利益補(bǔ)償機(jī)制具備了參考基礎(chǔ)。

國家文化公園會(huì)特別影響民族自治地方對(duì)森林、農(nóng)牧業(yè)、流域、礦產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)與利用，考慮民族自治地方本身經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和規(guī)?，F(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)建立民族地區(qū)文化遺產(chǎn)流域生態(tài)補(bǔ)償，主要以經(jīng)濟(jì)手段為主[21]。同時(shí)，傳統(tǒng)村寨開發(fā)過程中各主體地位不對(duì)等，特別是傳統(tǒng)社區(qū)、集體、個(gè)人可能信息相對(duì)不對(duì)稱。如傳統(tǒng)社區(qū)、集體、個(gè)人既要配合與尊重行政權(quán)的行使，又要被動(dòng)接受開發(fā)企業(yè)“誰投資，誰受益”的商業(yè)模式。國家文化公園建設(shè)可善用利益分享機(jī)制，履行事先同意的程序道德。如“家庭或個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)制”“收入的集體所有原則”“以家屋為本的管理體制”等[22]。

(三)提高公眾參與

國家文化公園協(xié)同保護(hù)中明確了公眾參與。其中《貴州省長征文化公園條例》第3條“長征國家文化公園……統(tǒng)籌推進(jìn)、社會(huì)參與的原則”。地方性法規(guī)中明確社會(huì)參與是一項(xiàng)原則。按照20世紀(jì)70年代初現(xiàn)代自然法學(xué)的趨勢，特別是富勒所論述的法律與道德不可分割聯(lián)系，將道德區(qū)別為愿望道德與義務(wù)道德。愿望道德是人們贏取并努力實(shí)現(xiàn)的有關(guān)善行的道德，它是肯定性道德，公民實(shí)行愿望道德會(huì)受到贊揚(yáng)。而義務(wù)道德是必須遵守的道德，若公民未遵守義務(wù)道德將受到譴責(zé)[23]。公眾參與作為一項(xiàng)基本原則，并非“命令”“義務(wù)”，更應(yīng)看作一種“道德”，而這種“道德”更偏向富勒所指的愿望道德，協(xié)同政府共同治理國家文化公園。那么，將肯定性道德與公眾參與進(jìn)行連接，政府主管部門通過榮譽(yù)稱號(hào)等精神性獎(jiǎng)勵(lì)等方式表揚(yáng)協(xié)同保護(hù)中做出重大貢獻(xiàn)的社區(qū)、集體或個(gè)人，提升公眾參與的積極性。因此在內(nèi)容方面，特別是在國家文化公園所涉非遺項(xiàng)目中，地方政府可以在聯(lián)合傳播、市場合作、資源共享、信息整合、人才學(xué)術(shù)交流等方面進(jìn)行合作，發(fā)揮公眾參與，形成有效的非遺協(xié)同保護(hù)機(jī)制[24]。