地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策特征研究
——基于2011—2020年河南省政策文本量化分析

陳書偉, 郭肖寧, 鄧鈺

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046)

一、引言

加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化，審時(shí)度勢作出的重大決策。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)“推動國內(nèi)大循環(huán)，必須堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革這一主線，提高供給體系質(zhì)量和水平，以新供給創(chuàng)造新需求，科技創(chuàng)新是關(guān)鍵”。作為科技創(chuàng)新的主體，企業(yè)創(chuàng)新能力和創(chuàng)新效果對各地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展驅(qū)動具有極其重要的意義。企業(yè)創(chuàng)新的核心作用發(fā)揮得是否充分，不僅是影響企業(yè)競爭成敗的關(guān)鍵，而且是推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的關(guān)鍵。企業(yè)創(chuàng)新問題引起了地方各級政府的高度關(guān)注，多地政府在“十四五規(guī)劃”和“二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要”中提出：把創(chuàng)新放在現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技創(chuàng)新作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。為了促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新能力的提升，以省級政府為主體的地方各級政府出臺了大量支持企業(yè)創(chuàng)新的政策。為了厘清地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策導(dǎo)向、發(fā)展脈絡(luò)，以河南省級政府(包括省級各廳局機(jī)構(gòu))“十二五”以來頒布的支持企業(yè)創(chuàng)新政策文本為研究對象，從政策文本年度頻數(shù)分布、主體發(fā)文數(shù)量、類型分布和主題詞關(guān)聯(lián)分析等4個(gè)方面進(jìn)行文本定量分析，描述和呈現(xiàn)地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策情境及政策側(cè)重點(diǎn)，進(jìn)而概括出地方政府支持企業(yè)發(fā)展政策的特征，以期為完善和優(yōu)化政府支持影響企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制提供理論參考與政策依據(jù)。

二、文獻(xiàn)綜述

學(xué)者們從不同的角度以不同的方式論證了政府支持對企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要意義。有的學(xué)者從政府與市場的關(guān)系出發(fā)，探討政府支持企業(yè)創(chuàng)新的必要性，認(rèn)為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新具有較強(qiáng)的溢出效應(yīng)，會帶來市場失靈問題，如收益小于投入成本、投資收益的不確定性、創(chuàng)新收益的非排他性等，需要政府通過支持企業(yè)創(chuàng)新來解決創(chuàng)新的市場失靈問題[1]-[8]。政府不同的支持政策或方式對企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的作用機(jī)制及影響效果也不盡相同，也有學(xué)者研究政府支持方式對企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的影響[9]-[13]。

以上研究回答了政府支持企業(yè)創(chuàng)新的必要性，以及采用什么樣的方式進(jìn)行創(chuàng)新支持的問題。政府支持企業(yè)創(chuàng)新通常具有系統(tǒng)性、持續(xù)性、穩(wěn)定性及適應(yīng)性，政府支持企業(yè)創(chuàng)新的方式則是實(shí)現(xiàn)政府支持目標(biāo)的手段。部分學(xué)者研究政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策體系、政策邏輯及政策變遷等問題。如Dodgson等[14]認(rèn)為政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策是政府為推動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展活動的各項(xiàng)政策的綜合體，其中技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)政策是政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策的核心；田志龍等[15]通過對武漢東湖高新區(qū)、武漢市、湖北省和中央四級政府的創(chuàng)新政策文本及體系分析，對我國政府創(chuàng)新政策的內(nèi)涵及作用機(jī)制進(jìn)行探討，認(rèn)為我國政府創(chuàng)新政策及政策體系通過競爭性政策過程，而非單一的直接政府補(bǔ)貼，激發(fā)地方政府間和企業(yè)間對政策資源的競爭，推動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展；王海等[16]基于新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策文本的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，分析了地方產(chǎn)業(yè)政策與行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，認(rèn)為地方產(chǎn)業(yè)政策通過強(qiáng)化市場競爭和降低企業(yè)融資約束，能夠有效激勵(lì)新能源汽車行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

已有研究對于認(rèn)識和理解政府支持政策對企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的影響奠定了重要基礎(chǔ)，提供了分析思路和方法。本研究的邊際貢獻(xiàn)主要在于：突破現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從靜態(tài)的角度和整體層面對政府創(chuàng)新政策對企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展影響的研究，將政策錨定某一省級政府支持政府創(chuàng)新政策，并對一個(gè)較長時(shí)間內(nèi)的政策文本進(jìn)行梳理分析，考察地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策特征及演變邏輯，對于探討政府支持對企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的影響及作用機(jī)制具有重要意義。

三、樣本選擇與研究方法

(一)樣本選擇

樣本選擇均為河南省級政府(包括省級各廳局機(jī)構(gòu))支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策文本。本著可及性和代表性原則，政策文本主要來自河南省級政府網(wǎng)站和河南省發(fā)改委、科技廳、財(cái)政廳、人力資源與社會保障廳、工業(yè)與信息化委員會和教育廳等省級廳局部門的政務(wù)公開資料。通過在河南省人民政府網(wǎng)站及相關(guān)廳局網(wǎng)站，分別以“創(chuàng)新”“政策”“公司”和“企業(yè)”作為關(guān)鍵詞，以“標(biāo)題”為查詢范圍，對政府相關(guān)文件進(jìn)行檢索，檢索的時(shí)間跨度為“十二五”至“十三五”期間，即2011—2020年。

通過檢索得到相關(guān)政策文本資料將近1 300份，為保證政策文本的可靠性、準(zhǔn)確性、代表性和相關(guān)性，對檢索到的政策文本資料按照如下原則進(jìn)行篩選：一是文件唯一性，即刪除重復(fù)文件；二是文件內(nèi)容與研究主題的相關(guān)性，將與政府支持企業(yè)創(chuàng)新無關(guān)的文件刪除；三是將非文件性文本，如會議、資訊和培訓(xùn)通知等刪除；四是對政府文本中缺失發(fā)布時(shí)間、部門和主題三要素且無法補(bǔ)全信息的文件刪除。最終篩選出有效政策文本共計(jì)761份，其中河南省人民政府發(fā)文186份，各省級廳局機(jī)構(gòu)發(fā)文575份。

(二)研究方法

對于政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策的考察，基于文本多維度統(tǒng)計(jì)分析方法，能夠準(zhǔn)確客觀地呈現(xiàn)政策變遷特征和演變邏輯，其中主題關(guān)聯(lián)分析作為挖掘文本類型、主題及其演變的分析工具，已經(jīng)較為成熟地在政策文本分析中得以應(yīng)用[17]。本文主要采用政策文本量化分析法，對河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策文本進(jìn)行定量研究，通過對政策文本進(jìn)行頻數(shù)分布、發(fā)文主體與發(fā)文數(shù)量、類型分布和主題關(guān)聯(lián)性分析，呈現(xiàn)河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策實(shí)踐、支持主體和支持方式；在進(jìn)行主題關(guān)聯(lián)性分析時(shí)，主要采用共詞分析方法，基于Bibexcel軟件建立河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策的高頻主題詞共詞分布矩陣，運(yùn)用Ucinet軟件分析得出這些高頻主題詞的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)圖譜。探討地方省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策特征、側(cè)重點(diǎn)、政策演變邏輯以及內(nèi)在影響機(jī)制等。

四、河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策文本量化分析

(一)政策文本數(shù)量年度頻數(shù)分布

河南省級政府始終堅(jiān)持將創(chuàng)新擺在現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把創(chuàng)新作為全省發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，不斷強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新在創(chuàng)新體系中的主體地位?！笆濉碧岢觥鞍芽萍歼M(jìn)步和創(chuàng)新作為重要支撐”，“十三五”進(jìn)一步提出在增長動力和競爭優(yōu)勢培育中，“實(shí)現(xiàn)由要素驅(qū)動為主向創(chuàng)新驅(qū)動為主轉(zhuǎn)變”，將“創(chuàng)新能力和實(shí)力明顯增強(qiáng)”作為河南“十三五”七大發(fā)展目標(biāo)之一，明確提出進(jìn)一步突顯企業(yè)的創(chuàng)新主體地位。與此相適應(yīng)，河南省級政府及相關(guān)廳局部門出臺了《河南省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)國發(fā)〔2009〕36號文件精神進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》《河南省人民政府關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的實(shí)施意見》等一系列支持包括企業(yè)在內(nèi)的市場主體創(chuàng)新發(fā)展政策性文件。這些支持企業(yè)創(chuàng)新的各類政策性文件，有力地支撐了河南省創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，有效地推動了河南省科技創(chuàng)新工作不斷深入發(fā)展，為創(chuàng)新主體和創(chuàng)新人才活力的持續(xù)激發(fā)提供了堅(jiān)實(shí)的政策保障。

回顧過去兩個(gè)五年計(jì)劃期間河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策實(shí)踐可以看出，河南省級政府始終重視企業(yè)創(chuàng)新在創(chuàng)新體系中的主體地位，進(jìn)而帶動整個(gè)社會的創(chuàng)新發(fā)展。如何促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能動性和積極性一直是河南省政策制定和實(shí)施中的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。通過對河南省“十二五”“十三五”期間政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策性文件的梳理，從整體上看，河南省級政府及各機(jī)構(gòu)出臺的支持科技創(chuàng)新的政策文件數(shù)量相對較多，十年間出臺政策數(shù)量達(dá)到761份，平均76.1份/年。河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策年度分布及變動態(tài)勢見表1 和如圖1所示。

表1 河南省各省級相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)文數(shù)目 單位：份

圖1 河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策數(shù)量年度頻率分布

(二)政策文本發(fā)文主體及發(fā)文數(shù)量

河南省人民政府發(fā)文共計(jì)186份。按相關(guān)檢索關(guān)鍵詞分類如下：以“創(chuàng)新”作為檢索詞，檢索到政府文件共45份，其中，文號為“豫政”的文件19份，文號為“豫政辦”的文件26份；以“公司”作為檢索詞，檢索到政府文件共8份，其中文號為“豫政”的文件2份，文號為“豫政辦”的文件6份；以“企業(yè)”作為檢索詞，檢索到政府文件共99份，其中文號為“豫政”的文件35份，文號為“豫政辦”的文件64份；以“政策”作為檢索詞，檢索到政府文件共34份，其中文號為“豫政”的文件9份，文號為“豫政辦”的文件25份。通過發(fā)文數(shù)量可以看出，“豫政辦”發(fā)文數(shù)量均較“豫政”發(fā)文數(shù)量多。具體情況見表2。

表2 河南省級政府2011—2020年各檢索詞發(fā)文頻次 單位：份

河南省人民政府發(fā)文可以分為“豫政”和“豫政辦”兩個(gè)發(fā)文單位，“豫政”頒布政策文件更多是全局性、戰(zhàn)略性和統(tǒng)領(lǐng)性的，以及應(yīng)當(dāng)由省-級政府頒布的；“豫政辦”大多是執(zhí)行層面、具體研究部署和實(shí)施。

檢索出河南省發(fā)改委、科技廳、財(cái)政廳、人力資源與社會保障廳、工業(yè)與信息化委員會和教育廳等省級廳局部門文件共575份，其中發(fā)改委55份、科技廳134份、財(cái)政廳143份、人力資源和社會保障廳52份、工業(yè)和信息化委員會104份、教育廳34份，其他機(jī)構(gòu)53份。各單位發(fā)文及在“十二五”和“十三五”期間的分布見表3。

表3 河南省各省級相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)文數(shù)目 單位：份

從發(fā)文頻次來看，財(cái)政廳發(fā)文的頻次最高，其次是科技廳和工信委，然后是發(fā)改委、人社廳、教育廳等。財(cái)政廳在企業(yè)創(chuàng)新方面的職能主要是安排資金支持，為企業(yè)創(chuàng)新提供財(cái)政稅務(wù)優(yōu)惠幫助，這在一定程度上說明，資金支持依然是河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新的最主要的方式之一?？萍紡d的主要職能是規(guī)范科技創(chuàng)新管理，制定、組織以及實(shí)施企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策。從科技廳的發(fā)文頻次可以看出，政策支持是政府支持企業(yè)創(chuàng)新的主要方式之一。工業(yè)和信息化委員會的主要職能是擬定實(shí)施行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及標(biāo)準(zhǔn)，推動重大技術(shù)裝備發(fā)展和自主創(chuàng)新等，在企業(yè)創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)確定、創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用等方面支持企業(yè)創(chuàng)新也起著非常重要的作用。財(cái)政廳、科技廳、工業(yè)和信息化委員會發(fā)文占總發(fā)文數(shù)量的66.26%，表明這3個(gè)部門在政府支持企業(yè)創(chuàng)新中發(fā)揮著極其重要的作用和影響。

(三)政策文本類型分布

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(中辦發(fā)〔2012〕14號)中關(guān)于公文種類的規(guī)定，公文種類主要包括決議、決定、命令(令)、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要等15種。根據(jù)上述關(guān)于公文種類的規(guī)定，結(jié)合省-級人民政府的公文效力、規(guī)章制度以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的規(guī)范性文件等政策文本類型，將政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策文本形式分為：意見(若干意見、實(shí)施意見、指導(dǎo)意見)、通知、決定、通報(bào)、方案、細(xì)則、辦法、條例、綱要等9種類型(見表4)。

表4 河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策文本類型分布

對表4的分析可以發(fā)現(xiàn)，在河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策文本類型分布中，“辦法”是數(shù)量最多的一種類型，有226份政策文本屬于此類，占全部政策文本的34.95%，如圖2所示。

圖2 各政策文本類型占比

(四)政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策主題詞關(guān)聯(lián)分析

對政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策主體分析，從政策主體中提煉出高頻主題詞，并對這些高頻主題詞進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，可以發(fā)現(xiàn)不同政策主體高頻關(guān)聯(lián)詞之間的關(guān)系，探究不同部門支持企業(yè)創(chuàng)新影響機(jī)制的不同著力點(diǎn)和內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系。在主題詞選取上，基于扎根理論對政策文本進(jìn)行主題詞分析，在此基礎(chǔ)上，每個(gè)政策文本提取出3～5個(gè)代表性主題詞，形成政策主體主題詞詞庫，最終在這些主題詞詞庫中提取高頻主題詞。高頻主題詞的選擇標(biāo)準(zhǔn)為：在各部門各政策文本中，主題詞出現(xiàn)3次及以上頻次的給予標(biāo)注，當(dāng)標(biāo)注達(dá)到90%以上的覆蓋率時(shí)，確定為高頻主題詞，然后對這些高頻主題詞進(jìn)行相關(guān)統(tǒng)計(jì)分析。

通過對“十二五”和“十三五”(2011—2020年)十年間的政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策主體的761份政策文本分析，共提取出327個(gè)政策文本主題詞，其中307個(gè)主題詞可由31個(gè)高頻主題詞予以標(biāo)注，超過90%的標(biāo)注覆蓋率的高頻主題詞標(biāo)準(zhǔn)(見表5)。

表5 2011—2020年河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策高頻主題詞頻次及點(diǎn)度中心度

運(yùn)用Ucinet軟件進(jìn)一步處理后得到這些高頻主題詞的共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)(如圖3所示)。

圖3 2011—2020年河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新高頻主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖譜

由表5和圖3可知，創(chuàng)新、支持、科技和技術(shù)開發(fā)等高頻主題詞處于該共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)核位置，說明這些是實(shí)現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)新的核心本質(zhì)體現(xiàn)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展、成果轉(zhuǎn)化、科研、融資、補(bǔ)助(補(bǔ)貼)和稅收(優(yōu)惠)緊緊圍繞核心位置呈環(huán)形分布，而這些高頻主題詞恰恰是政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策的體現(xiàn)，說明政府政策支持對企業(yè)創(chuàng)新具有高密度的支持，是政府支持企業(yè)創(chuàng)新的影響機(jī)制的中介和載體；最外環(huán)的是服務(wù)、創(chuàng)新中介、知識產(chǎn)權(quán)、表彰、規(guī)劃、人力資源、財(cái)政和資本市場等高頻主題詞則體現(xiàn)了影響企業(yè)創(chuàng)新的機(jī)制或制度。共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖的3個(gè)層面位置及其對應(yīng)的高頻主題詞，在一定程度上印證了政府支持企業(yè)創(chuàng)新的影響機(jī)制，制度或機(jī)制通過具體的支持舉措作用于企業(yè)創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)，這3個(gè)層面是機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一體。

五、地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策特征及演變邏輯

(一)地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策特征

通過對“十二五”和“十三五”(2011—2020年)期間河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新文本量化分析，可以概括出地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策特征如下。

第一，從政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策發(fā)文年度分布時(shí)間維度來看，“十二五”期間發(fā)文數(shù)量共487份，平均每年97.4份；“十三五”期間發(fā)文數(shù)量共274份，平均每年54.8份。與“十二五”相比，“十三五”期間發(fā)文數(shù)量銳減，發(fā)文數(shù)量下降43.7%。從發(fā)文數(shù)量來看，政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策由粗放轉(zhuǎn)向集約。但在每一個(gè)五年計(jì)劃各年度發(fā)文也呈現(xiàn)出非均衡特征，具體來說，每一個(gè)五年計(jì)劃前四年發(fā)文比較平穩(wěn)，但五年計(jì)劃最后一年發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)驟然增多的特征。

第二，從政策主體高頻主題詞來看，稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼補(bǔ)助、獎勵(lì)等直接物質(zhì)補(bǔ)助是政府支持企業(yè)創(chuàng)新的主要措施，這些政府財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出有效地支持了河南省企業(yè)創(chuàng)新績效，這反映出河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策依然比較重視發(fā)揮財(cái)政支持和宏觀調(diào)控的作用，這也是財(cái)政資金在地方政府支持創(chuàng)新企業(yè)影響機(jī)制中占據(jù)主導(dǎo)作用的體現(xiàn)。

第三，重視發(fā)揮激勵(lì)和信號引導(dǎo)作用。在進(jìn)行直接財(cái)政補(bǔ)貼支持的同時(shí)，積極發(fā)揮表彰激勵(lì)和支持的信號引導(dǎo)功能，引導(dǎo)社會資源和外部支持，有效發(fā)揮社會力量共同促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新績效。從政府發(fā)文情況和政府創(chuàng)新補(bǔ)貼的信號作用來看，政府的表彰文本和政府補(bǔ)貼支持的信號作用顯著，均有效地說明政府同時(shí)重視激勵(lì)和信號引導(dǎo)作用。

第四，基礎(chǔ)性支持和市場性支持越來越受到重視?；A(chǔ)性支持方面，包括在科研院所、高等學(xué)校開展專業(yè)技術(shù)人才的定向培養(yǎng)和針對性培養(yǎng)，促進(jìn)重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會開放、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面；市場性支持方面，包括不斷加大技術(shù)開發(fā)力度和科研成果市場轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)技術(shù)轉(zhuǎn)移體系建設(shè)，加大政府科技成果和產(chǎn)品市場化采購力度等。這些方面的支持在更深層次和更大程度上進(jìn)一步深化了對企業(yè)創(chuàng)新的支持力度。

第五，積極發(fā)揮制度和市場的協(xié)同作用，更加重視發(fā)揮政策的支持效果。比如重視資本市場對企業(yè)創(chuàng)新的融資支持；強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新中介的作用；進(jìn)一步加強(qiáng)獎金監(jiān)管力度，規(guī)范政府支持企業(yè)創(chuàng)新的措施、制度等。這說明地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新的影響機(jī)制從具體層面向機(jī)制、制度和市場層面進(jìn)一步深化。

(二)地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策演變邏輯

通過對河南省“十二五”和“十三五”這十年間政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策分析，從影響機(jī)制的角度探討政策演變的邏輯，可以得出如下結(jié)論：

第一，地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新手段多元化。從原來相對單一的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠，到表彰激勵(lì)、獎勵(lì)等正向引導(dǎo)，再到發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用和政策、制度、機(jī)制保障作用。政府支持企業(yè)創(chuàng)新手段越來越多元，而且在影響機(jī)制方面，也由直接影響轉(zhuǎn)向直接影響與間接影響并重，發(fā)揮多重影響功能。

第二，地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新的影響機(jī)制由單純支持企業(yè)創(chuàng)新，到支持企業(yè)、高等院校、科研院所和創(chuàng)新載體并重，支持對象由單一向復(fù)合演變。更加重視影響機(jī)制的復(fù)合效應(yīng)。

第三，地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新的影響機(jī)制由原來偶發(fā)、單一和隨機(jī)性向具有可持續(xù)性、可發(fā)展性和可復(fù)制性轉(zhuǎn)變，更加重視長期一致邏輯。這種邏輯進(jìn)一步體現(xiàn)在政府支持企業(yè)創(chuàng)新的影響機(jī)制更加適應(yīng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的逐步深化訴求上。只有保證可持續(xù)性、可發(fā)展性的一致邏輯的政策機(jī)制，才能更好地適應(yīng)企業(yè)創(chuàng)新深化發(fā)展的訴求。

第四，地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策理念的權(quán)變邏輯。隨著各地科技創(chuàng)新發(fā)展的進(jìn)一步深入、市場機(jī)制的進(jìn)一步完善、發(fā)展階段的深化，科技對影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性進(jìn)一步強(qiáng)化。為了適應(yīng)這些變化態(tài)勢，各地政府需適時(shí)調(diào)整和完善政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策理念，由單一支持向多元支持、財(cái)政支持向多角度支持引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，從具體政策、措施向制度、機(jī)制和依賴市場發(fā)展。這些支持企業(yè)創(chuàng)新影響機(jī)制的變化，無不體現(xiàn)政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策理論的權(quán)變邏輯。

六、提高政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策影響效果的對策建議

基于河南省級政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策文本量化分析和政策主體高頻主題詞共詞分析法，對“十二五”和“十三五”期間(2011—2020年)河南省政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策實(shí)踐、政府支持方式、支持主體等進(jìn)行分析，并概括出地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策特征和政策演變邏輯。值得注意的是，雖然以河南省為樣本代表的地方政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的方式呈現(xiàn)多元化特征，開始更加重視基礎(chǔ)性支持和市場性支持，并積極發(fā)揮制度和市場等機(jī)制提升政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策績效，但以財(cái)政轉(zhuǎn)移和稅收補(bǔ)貼為代表等物質(zhì)支持仍然是主要的支持方式，這種方式在相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究中已被證明其發(fā)揮作用的有限性[18][19]。據(jù)此，提出提高政府支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策效果的對策建議如下。

第一，加強(qiáng)政策的協(xié)同，充分釋放政策效應(yīng)。政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策的影響機(jī)制的發(fā)揮是一種復(fù)合效應(yīng)。政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策及措施，是實(shí)現(xiàn)推動或促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的中介或載體，其效果發(fā)揮的優(yōu)劣或充分與否，需要通過市場、制度以及機(jī)制實(shí)現(xiàn)。因此，政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策，不是單一或孤立的，需要從系統(tǒng)的角度出發(fā)，更加強(qiáng)調(diào)政策之間的協(xié)同效應(yīng)，充分釋放政策對促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的影響紅利。

第二，豐富政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策內(nèi)容，提高政策影響企業(yè)創(chuàng)新效果。從投入-產(chǎn)出兩個(gè)維度出發(fā)，投入維度作為政府政策內(nèi)容，如前文分析，包括供給支持、環(huán)境制度和需求促進(jìn)，具體包括財(cái)政經(jīng)費(fèi)資助、創(chuàng)新補(bǔ)貼、人才培養(yǎng)等，為促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新績效而進(jìn)行的制度性引導(dǎo)、政策性措施，以及政府招標(biāo)采購、合作激勵(lì)、科技成果轉(zhuǎn)化等。在政府支持企業(yè)創(chuàng)新的各個(gè)政策內(nèi)容層面，進(jìn)一步豐富政策的激勵(lì)性，發(fā)揮政策的服務(wù)本質(zhì)和市場本性，合理使用控制型政策，通過正向強(qiáng)化引導(dǎo)、負(fù)向約束和遵循市場的基本作用，評估政策支持邊界，提高政策影響企業(yè)創(chuàng)新效果。

第三，進(jìn)一步擴(kuò)大政府支持企業(yè)創(chuàng)新的對象參與范圍，引導(dǎo)多方力量支持企業(yè)創(chuàng)新。企業(yè)作為市場主體和創(chuàng)新主體，創(chuàng)新績效的提高和創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要社會各方力量的參與。其中，政府不能也不應(yīng)包攬全部責(zé)任，要合理界定政府促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的引導(dǎo)、激勵(lì)角色，發(fā)揮企業(yè)作為創(chuàng)新主體的自主角色，加強(qiáng)社會促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新良性循環(huán)的互動角色，以及奠定市場實(shí)現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)新利益的基礎(chǔ)角色。因此在制度政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策或措施時(shí)，應(yīng)充分考慮發(fā)揮包括政府、企業(yè)、高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、市場、金融機(jī)構(gòu)等各方主體力量的作用。

第四，強(qiáng)化政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策的信號傳遞機(jī)制，充分發(fā)揮政府促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的信號機(jī)制。政府的創(chuàng)新補(bǔ)貼對企業(yè)創(chuàng)新提高的直接促進(jìn)作用比較有限而且只是直接的影響，更大范圍的影響主要體現(xiàn)在政府創(chuàng)新補(bǔ)貼向外部傳遞政府支持的信號，從而為企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面獲得社會關(guān)注和外部資源的支持。這是企業(yè)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新提升的最重要的政策效應(yīng)體現(xiàn)。因此要充分發(fā)揮社會媒介的作用，擴(kuò)大政府支持企業(yè)創(chuàng)新的政策社會知曉面和知曉度，最大可能地發(fā)揮政府支持政策的信號傳遞作用，提高政府支持企業(yè)創(chuàng)新政策績效。