積極推動(dòng)江蘇國(guó)家文化公園立法

錢寧峰 徐奕斐

近期，國(guó)家啟動(dòng)長(zhǎng)江國(guó)家文化公園建設(shè)，標(biāo)志著國(guó)家文化公園建設(shè)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，形成了長(zhǎng)城、長(zhǎng)征、大運(yùn)河、黃河和長(zhǎng)江等國(guó)家文化公園齊頭并進(jìn)的格局。江蘇地處大運(yùn)河和長(zhǎng)江的交匯區(qū)域，國(guó)家文化公園建設(shè)將由單一建設(shè)區(qū)域向多元建設(shè)區(qū)域延伸，有必要在國(guó)家文化公園擴(kuò)容背景下充分利用省級(jí)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，推動(dòng)國(guó)家文化公園建設(shè)立法，為全國(guó)統(tǒng)一性立法探路。

當(dāng)前國(guó)家文化公園立法的基本類型

從歷史來(lái)看，國(guó)家文化公園在眾多公園立法中雖然起步較晚，但是立法推進(jìn)力度較大。特別是在地方立法中已經(jīng)初露端倪，形成了國(guó)家文化公園立法類型，為國(guó)家文化公園立法體系的形成奠定了一定基礎(chǔ)。從總體來(lái)看，國(guó)家文化公園立法的區(qū)域在地方，立法的重點(diǎn)也在地方，大致可以歸納為以下立法類型：

第一，專門立法。所謂專門立法，就是通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章等法律形式以國(guó)家文化公園為單一立法對(duì)象的立法方式。這種立法方式將國(guó)家文化公園作為立法名稱，并貫穿于所有法律條款之中。在這方面，2021年《貴州省長(zhǎng)征國(guó)家文化公園條例》是一種立法探索。該條例分為七章，即總則、保護(hù)、建設(shè)、利用、管理、法律責(zé)任以及附則，共52條。其中，“保護(hù)”部分主要涉及與長(zhǎng)征遺址遺存的文物保護(hù)等，“建設(shè)”部分主要涉及長(zhǎng)征國(guó)家文化公園的管控保護(hù)區(qū)、主題展示區(qū)、文旅融合區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)等，“利用”部分主要涉及長(zhǎng)征文化資源的合理利用等，“管理”部分主要涉及長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)資金投入、經(jīng)營(yíng)管理、監(jiān)督考核等。這種立法模式大體反映了公園立法的一般體例，即規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)、利用、開發(fā)和服務(wù)等。由于該條例在全國(guó)范圍內(nèi)首次為國(guó)家文化公園立法，因此，其對(duì)國(guó)家文化公園立法起到了示范作用。

第二，專門條款。所謂專門條款，就是在一種法律形式中以法律條款專門規(guī)定國(guó)家文化公園事項(xiàng)的立法方式。這種立法方式意味著相關(guān)立法并不是特別針對(duì)國(guó)家文化公園立法，而是在相關(guān)立法中專章或者專節(jié)乃至不分章節(jié)地予以專門規(guī)定。2021年《河北省長(zhǎng)城保護(hù)條例》第三章“長(zhǎng)城利用”部分第33條、第34條、第35條、第36條分別對(duì)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)主體、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、建設(shè)布局、建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)投入作出規(guī)定。該條例雖然沒(méi)有專章規(guī)定國(guó)家文化公園建設(shè)，但是顯然意識(shí)到國(guó)家文化公園建設(shè)在立法中具有相對(duì)獨(dú)立性。從立法角度來(lái)看，專門條款立法充分發(fā)揮立法的便利性，見縫插針，能夠及時(shí)將國(guó)家文化公園納入立法之中。

第三，附帶條款。所謂附帶條款，就是在立法中不以國(guó)家文化公園為立法事項(xiàng)規(guī)定，而是在法律條款表述上附帶地提及國(guó)家文化公園的立法方式。由于這種立法方式只是在法律條款中有所描述，立法機(jī)關(guān)無(wú)意以國(guó)家文化公園為立法對(duì)象，因此，在立法技術(shù)上具有附屬性。通常來(lái)說(shuō)，這種立法方式在國(guó)家文化公園立法早期比較常見。正因?yàn)槿绱耍淞⒎ń嵌雀饔胁煌?。其一，從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)角度予以規(guī)定。2020年《浙江省大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第26條對(duì)“大運(yùn)河文化帶”“大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)”“發(fā)展大運(yùn)河航運(yùn)、水利功能”三種情形提出了三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)要求：一是符合國(guó)家和省保護(hù)規(guī)劃相關(guān)要求，二是與大運(yùn)河遺產(chǎn)的文化屬性和承載力相適應(yīng)，三是不得影響大運(yùn)河遺產(chǎn)的價(jià)值。標(biāo)準(zhǔn)意味著必須具有嚴(yán)格規(guī)定，不能突破法律設(shè)置的底線。其二，從建設(shè)載體角度予以規(guī)定。2019年《江蘇省人大常委會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》第4條、第22條和第24條分別提到“大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)方案”“以大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)和大運(yùn)河全域旅游為紐帶”和“加強(qiáng)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用和大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)方案實(shí)施情況階段性評(píng)估”，對(duì)大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)方案的實(shí)施提出要求。其意味著國(guó)家文化公園本身是建設(shè)載體。其三，從建設(shè)任務(wù)角度予以規(guī)定?！痘窗彩写筮\(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第25條提出“推進(jìn)大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)”的任務(wù)要求，意味著國(guó)家文化公園建設(shè)任務(wù)需要得到有效落實(shí)。嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，附帶條款并不是嚴(yán)格意義的國(guó)家文化公園立法，但仍然為相關(guān)立法實(shí)施提供了指引。

國(guó)家文化公園立法的基本方向

盡管國(guó)家文化公園立法在各地逐漸鋪開，但是由于國(guó)家文化公園不同于以往出現(xiàn)的公園類型，因此，在立法上仍然存在若干疑惑。這種疑惑在一定程度上會(huì)影響到國(guó)家文化公園立法的方向。要推動(dòng)江蘇國(guó)家文化公園立法工作，必須深刻把握國(guó)家文化公園立法的內(nèi)在規(guī)律。

首先，國(guó)家文化公園概念的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。國(guó)家文化公園是一個(gè)全新的概念。從名稱上看，其和國(guó)家森林公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家地質(zhì)公園等公園概念非常相似。由于“文化”不是一個(gè)自然資源或者自然區(qū)域術(shù)語(yǔ)，因此，國(guó)家文化公園本身的界定就缺乏一個(gè)相對(duì)封閉的地理區(qū)域。同時(shí)，其也不同于國(guó)家公園概念，后者是以特定的地理區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的。因此，將國(guó)家文化公園作為一種公園類型，存在將公園概念泛化的傾向。從國(guó)外來(lái)看，即使存在所謂的國(guó)家歷史公園之類的名稱，其本質(zhì)是在一定的歷史遺跡基礎(chǔ)上形成的公園類型。所以，國(guó)家文化公園雖然具有公園之名，但是嚴(yán)格意義上沒(méi)有公園之實(shí)。其通常需要依附于一定的文化遺產(chǎn)。雖然《貴州省長(zhǎng)征國(guó)家文化公園條例》對(duì)長(zhǎng)征國(guó)家文化公園進(jìn)行了界定，并將長(zhǎng)征國(guó)家文化公園作為立法主題詞貫穿于立法之中，但是這個(gè)定義具有一定的開放性，很難劃定一個(gè)特定的地理區(qū)域。要開展國(guó)家文化公園立法，必須解決國(guó)家文化公園概念的界定問(wèn)題。

其次，國(guó)家文化公園立法對(duì)象的把握問(wèn)題。從上述國(guó)家文化公園立法類型來(lái)看，專門立法是以國(guó)家文化公園為立法對(duì)象，貫穿于立法全文，而專門條款則是以國(guó)家文化公園建設(shè)為立法對(duì)象，僅限于若干法律條款。其差異彰顯國(guó)家文化公園立法的重心不同。從實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家文化公園建設(shè)通常是以功能區(qū)劃分展開的。例如，江蘇大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)規(guī)劃了核心展示園、集中展示帶、特色展示點(diǎn)。其中，具有公園屬性的區(qū)域就是核心展示園，集中展示帶和特色展示點(diǎn)很難作為公園地域封閉管理。若以國(guó)家文化公園為立法對(duì)象，難以確定公園地理范圍，與文化遺產(chǎn)保護(hù)立法的界分也存在困難。正因?yàn)槿绱耍逗颖笔￠L(zhǎng)城保護(hù)條例》所規(guī)定的國(guó)家文化公園條款主要涉及長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制、功能區(qū)和經(jīng)費(fèi)投入安排。因此，若對(duì)國(guó)家文化公園進(jìn)行單獨(dú)立法，則必須集中在國(guó)家文化公園建設(shè)行為之上，側(cè)重于規(guī)范國(guó)家文化公園建設(shè)行為，防范建設(shè)行為影響文化遺產(chǎn)的保護(hù)。

最后，國(guó)家文化公園立法形式的確定問(wèn)題。目前，國(guó)家高度重視區(qū)域立法，提升立法位階，在一定程度上能夠提升所在區(qū)域的影響力和美譽(yù)度。由于立法資源有限，國(guó)家文化公園立法可能需要在中央和地方立法中采用不同的立法形式。雖然國(guó)家文化公園建設(shè)受到中央高度重視，但是國(guó)家文化公園立法采用法律、行政法規(guī)還是部門規(guī)章形式具有不確定性。而從地方來(lái)看，國(guó)家文化公園立法僅有貴州省一地進(jìn)行專門立法。因此，國(guó)家文化公園地方立法采用省級(jí)立法還是設(shè)區(qū)的市立法，或者采用地方性法規(guī)形式還是地方政府規(guī)章形式也需要斟酌。

推動(dòng)江蘇國(guó)家文化公園立法的基本對(duì)策

江蘇歷來(lái)重視國(guó)家文化公園建設(shè)。為了推動(dòng)大運(yùn)河文化帶建設(shè)，江蘇在制定出臺(tái)《江蘇省大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用實(shí)施規(guī)劃》的同時(shí)，單獨(dú)編制完成《江蘇省大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》。從歷史來(lái)看，江蘇最早在全國(guó)制定促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的法規(guī)性決定，也是最早在立法中涉及國(guó)家文化公園建設(shè)問(wèn)題，為地方推動(dòng)大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)提供了法律依據(jù)。隨著長(zhǎng)江國(guó)家文化公園建設(shè)的展開，江蘇有必要統(tǒng)籌國(guó)家文化公園立法工作。

其一，從省級(jí)層面來(lái)看，在地方性法規(guī)和政府規(guī)章中專章或?qū)９?jié)規(guī)定國(guó)家文化公園建設(shè)內(nèi)容。由于江蘇已經(jīng)進(jìn)行大運(yùn)河文化帶建設(shè)立法，很難如貴州省那樣專門制定國(guó)家文化公園條例，因此，要推動(dòng)國(guó)家文化公園立法，要么在地方性法規(guī)中專章或者專節(jié)統(tǒng)一規(guī)定國(guó)家文化公園建設(shè)內(nèi)容，要么以政府規(guī)章形式專門制定規(guī)范國(guó)家文化公園建設(shè)行為的立法。考慮到江蘇正在考慮制定以省政府規(guī)章形式制定《江蘇省人大常委會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》的實(shí)施辦法，因此，建議單獨(dú)制定江蘇國(guó)家文化公園建設(shè)實(shí)施辦法，以便和大運(yùn)河、長(zhǎng)江國(guó)家文化公園建設(shè)規(guī)劃相匹配。無(wú)論采用何種形式，其在立法上主要包括以下內(nèi)容：一是國(guó)家文化公園建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)要求。由于國(guó)家文化公園建設(shè)均是以文化遺產(chǎn)為中心展開的，因此，國(guó)家文化公園建設(shè)不能以犧牲文化遺產(chǎn)為代價(jià)，必須確立國(guó)家文化公園建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)，即尊重文化遺產(chǎn)要求，遵循文化遺產(chǎn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，尊重文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)律。二是國(guó)家文化公園建設(shè)的功能區(qū)要求。由于國(guó)家文化公園建設(shè)規(guī)劃通常對(duì)功能區(qū)進(jìn)行界分，因此在立法上要明確不同功能區(qū)的內(nèi)容，為國(guó)家文化公園建設(shè)提供準(zhǔn)則。三是國(guó)家文化公園建設(shè)原則性要求，如整體性要求、公眾性要求、合理性要求、差異性要求。之所以要在省級(jí)層面統(tǒng)一立法，原因在于無(wú)論是大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)還是長(zhǎng)江國(guó)家文化公園建設(shè)，其建設(shè)尺度是非常大的，并不局限于某一地理區(qū)域或者行政領(lǐng)域。只有通過(guò)省級(jí)層面立法才能確定國(guó)家文化公園立法框架，為各地國(guó)家文化公園專門立法提供準(zhǔn)繩。

其二，從設(shè)區(qū)的市層面來(lái)看，在地方立法規(guī)劃計(jì)劃中可以適當(dāng)安排國(guó)家文化公園專門立法項(xiàng)目，為全國(guó)性統(tǒng)一立法提供地方經(jīng)驗(yàn)。由于國(guó)家文化公園通常具有標(biāo)志性，凸顯文化遺產(chǎn)的保護(hù)傳承利用效果，因此，國(guó)家文化公園建設(shè)所在的設(shè)區(qū)的市在上位法和相關(guān)法的指引下可以開展國(guó)家文化公園立法工作。其既可以采用地方性法規(guī)形式，也可以采用地方政府規(guī)章形式，保持一定的立法靈活性。在具體立法體例上，可以包括以下方面：一是“總則”內(nèi)容，主要規(guī)定國(guó)家文化公園立法的目的、基本概念、適用范圍、基本原則、基本制度等事項(xiàng);二是“管理和規(guī)劃”內(nèi)容，規(guī)定國(guó)家文化公園建設(shè)管理部門、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、基本規(guī)劃，確定國(guó)家文化公園建設(shè)職權(quán)分工和管理體制，明確地方國(guó)家文化公園建設(shè)規(guī)劃法律地位;三是“區(qū)域與功能”內(nèi)容，規(guī)定國(guó)家文化公園的區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)和功能定位，明確不同功能區(qū)的具體建設(shè)內(nèi)容;四是“保障和參與”內(nèi)容，規(guī)定國(guó)家文化公園建設(shè)保障機(jī)制和參與機(jī)制，明確國(guó)家文化公園建設(shè)的經(jīng)費(fèi)安排、資金投入、公眾參與等;五是“法律責(zé)任”內(nèi)容，規(guī)定違反國(guó)家文化公園建設(shè)行為承擔(dān)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任;六是“附則”內(nèi)容，規(guī)定生效時(shí)間等。由于國(guó)家文化公園建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)主體在地方，建設(shè)任務(wù)關(guān)系國(guó)家文化遺產(chǎn)的保護(hù)傳承利用效果，因此，地方通過(guò)立法規(guī)范國(guó)家文化公園建設(shè)行為尤為必要。

其三，加強(qiáng)在地方立法中嵌入國(guó)家文化公園建設(shè)內(nèi)容工作?？紤]到地方立法資源有限，可以在省級(jí)和設(shè)區(qū)的市地方相關(guān)立法中以專章、專節(jié)或?qū)ｉT條款對(duì)國(guó)家文化公園建設(shè)規(guī)范予以規(guī)定。例如，可以在地方規(guī)劃立法中對(duì)國(guó)家文化公園建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行原則性規(guī)定，對(duì)國(guó)家文化公園建設(shè)要求、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、功能區(qū)域予以規(guī)范，解決國(guó)家文化公園的建設(shè)管控保護(hù)問(wèn)題。又如，可以在地方文化立法中規(guī)定與文化遺產(chǎn)保護(hù)、歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)相關(guān)的國(guó)家文化公園建設(shè)內(nèi)容，規(guī)范國(guó)家文化公園建設(shè)中對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、開發(fā)、運(yùn)營(yíng)等事項(xiàng)，推動(dòng)國(guó)家文化公園在文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳承和利用方面的載體作用。再如，由于大運(yùn)河和長(zhǎng)江作為河流，均涉及水立法，可以在地方水法中規(guī)定在國(guó)家文化公園建設(shè)過(guò)程中的大運(yùn)河、長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)利用開發(fā)事項(xiàng)。這樣，一方面，為大運(yùn)河、長(zhǎng)江等國(guó)家文化公園建設(shè)各方面提供法律依據(jù)，另一方面，細(xì)化國(guó)家文化公園立法規(guī)定，確保國(guó)家文化公園建設(shè)規(guī)范有序。

〔本文系大運(yùn)河文化帶研究院專項(xiàng)研究課題“江蘇大運(yùn)河國(guó)家文化公園立法研究”成果〕

（錢寧峰：江蘇省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員，大運(yùn)河文化帶研究院院務(wù)委員，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員;徐奕斐：江蘇省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心副研究員）

責(zé)任編輯：張蔚菊