做好房屋登記檔案分類管理的方法研究

菏澤市自然資源和規(guī)劃局 劉素珠

面對房屋登記檔案分類管理的方法現(xiàn)狀，首先介紹專業(yè)學(xué)者關(guān)于房屋產(chǎn)權(quán)檔案管理方面的理論研究成果及其應(yīng)用成果；其次從不同角度出發(fā)闡述了目前國內(nèi)房地產(chǎn)市場交易活動中所面臨的主要問題；再次根據(jù)現(xiàn)有理論研究及實踐經(jīng)驗，針對房屋登記檔案管理的特點和難點提出相應(yīng)解決措施，最后對全文做總結(jié)歸納。通過研究發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)在房屋登記管理領(lǐng)域內(nèi)還沒有成熟完善的解決辦法，且多停留在概念描述階段，缺乏具體實踐案例的支撐，這使得不動產(chǎn)登記檔案管理的整體水平較低，嚴重制約著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的推進和實施，因此，要對房屋登記管理進行專項分類管理就顯得尤為迫切。

一、房屋登記檔案分類管理的目標

首先，能明確界定房屋登記管理對象，即將具有法律效力的房屋權(quán)屬證書等物權(quán)憑證按照一定標準予以歸類整理，建立完整系統(tǒng)的登記信息管理平臺，使之成為一個有機整體，從而提高整個不動產(chǎn)登記機構(gòu)的管理效率。其次，要確保各類型權(quán)利人的合法權(quán)益得到及時維護和保護，包括對房屋所有權(quán)的確認和變更，對土地使用權(quán)的取得與轉(zhuǎn)移，對建筑物區(qū)分所有權(quán)的取得和轉(zhuǎn)讓等。

（一）研究目的和價值

房屋登記檔案分類管理就是為了規(guī)范和指導(dǎo)人們對房屋權(quán)屬關(guān)系的認定過程，其核心在于通過科學(xué)、合理、全面的管理手段來實現(xiàn)房屋所有權(quán)、他項權(quán)之間的相互聯(lián)系與轉(zhuǎn)化，從而促進社會經(jīng)濟生活的良性運轉(zhuǎn)和健康有序發(fā)展，進而保證社會公共利益的有效實現(xiàn)。目前，我國房屋登記檔案管理制度尚不完善，首先，由于缺乏相應(yīng)的法律保障，造成房屋登記檔案管理中的各種糾紛不斷出現(xiàn)。其次，在管理方法上還比較單一，主要采用傳統(tǒng)的手工操作方式，工作效率低下，相關(guān)法律法規(guī)不夠完備，致使我國房屋登記檔案管理工作存在諸多缺陷：一是《物權(quán)法》規(guī)定的房屋登記機關(guān)是各級人民政府房產(chǎn)行政主管部門；二是房屋登記檔案管理部門職責(zé)不清，職能交叉重疊導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明；三是房屋登記檔案資料收集范圍狹窄，難以滿足現(xiàn)實需要；四是房屋登記信息記錄缺失或無法提供查詢利用等問題。這些都極大程度上影響了房屋登記檔案管理工作質(zhì)量和效率，也阻礙了房屋登記檔案的規(guī)范化、信息化建設(shè)進程。

（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀與實踐

房屋登記檔案分類管理理論基礎(chǔ)主要有產(chǎn)權(quán)學(xué)派、權(quán)力觀派、利益相關(guān)者學(xué)說及制度經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)以及社會學(xué)理論，其中，產(chǎn)權(quán)學(xué)派認為，在現(xiàn)代社會中，產(chǎn)權(quán)不僅表現(xiàn)為一種財產(chǎn)權(quán)，而且還體現(xiàn)出一種身份權(quán)，權(quán)可以分為財產(chǎn)性權(quán)力和非財產(chǎn)性權(quán)力兩大類。在這兩類權(quán)力之中，前者是指具有支配地位的公共權(quán)力，后者則是指不受任何主體控制而獨立于國家之外，并且由國家依法授予的各種權(quán)力。因此，在房屋登記檔案管理活動中，應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)權(quán)理論為依據(jù)，將房屋交易雙方作為一個整體進行分析和處理，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，建立相應(yīng)的登記檔案管理體制，使之符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展要求。

二、房屋登記檔案分類管理概述

對我國現(xiàn)行房屋登記檔案管理情況的調(diào)查分析，我國房屋登記檔案管理起步較晚，但發(fā)展迅速，目前，已經(jīng)形成一套比較完整的管理制度。但是，由于歷史原因，我國現(xiàn)有的房屋登記檔案管理模式仍然沿襲著計劃經(jīng)濟時期的管理方式，即通過政府職能部門統(tǒng)一管理來完成。這種管理模式雖然有效地解決了許多房屋登記檔案保管難題，但其弊端顯而易見。

首先，不利于保護權(quán)利人合法權(quán)益。

其次，不利于促進房地產(chǎn)市場健康有序發(fā)展，破壞市場秩序，造成資源浪費，容易誘發(fā)違法違規(guī)現(xiàn)象。

最后，不能充分發(fā)揮檔案管理機構(gòu)的職能作用，制約了檔案管理人員積極性的發(fā)揮。

（一）房屋登記檔案的定義

房屋登記檔案的定義包括狹義和廣義兩個方面的含義，從狹義角度來說，房屋登記檔案是指不動產(chǎn)物權(quán)變動時發(fā)生的所有權(quán)屬爭議事項，如房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移、土地使用權(quán)變更等內(nèi)容的歷史記錄，包括《物權(quán)法》第106條規(guī)定的“房屋及其用地的名稱、位置、面積等相關(guān)信息，并按照法定程序予以記載、公布或者公告的文件材料?！睆膹V義上來看，房屋登記檔案就是關(guān)于房屋登記資料的總和，它是根據(jù)一定標準收集起來的反映房屋權(quán)屬關(guān)系的原始記錄。本文所指的房屋登記檔案主要指狹義的房產(chǎn)登記檔案，即在辦理房地產(chǎn)權(quán)證過程中所產(chǎn)生的與房屋有關(guān)的各類檔案資料，包括權(quán)屬證明材料、權(quán)屬證書復(fù)印件以及其他各種形式的原始證據(jù)材料。

（二）房屋登記檔案的分類特征

房屋登記檔案的分類特征主要表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，具有系統(tǒng)性。房屋登記檔案作為一種特殊載體的法律文件，不僅要滿足人們查閱利用的需要，還要符合國家檔案分類法的要求，使之能夠全面系統(tǒng)地保存下來。第二，有嚴格的科學(xué)性。因為，只有科學(xué)地劃分房屋登記檔案類別，才能確保不同類型房屋登記檔案之間相互區(qū)別又緊密聯(lián)系，便于對房屋登記檔案進行科學(xué)管理和開發(fā)利用。第三，能充分保證房屋登記檔案質(zhì)量。因為只有高質(zhì)量的房屋登記檔案管理才會達到預(yù)期目的，才能實現(xiàn)社會價值，才能更好地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。第四，具有廣泛性。由于我國目前還沒有建立統(tǒng)一完備的房產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度，所以，房屋登記檔案一般都是分散于各地房地產(chǎn)管理部門或單位手中，而各地方的房屋登記檔案管理工作存在很大差異。第五，具有綜合性。房屋登記檔案管理的范圍很廣，既涉及房產(chǎn)管理、城市規(guī)劃、土地利用、環(huán)境保護、測繪地理信息、地籍測量等各個方面，也涵蓋了房屋權(quán)屬調(diào)查、土地征收、拆遷補償安置、房屋買賣、抵押貸款、繼承分割等眾多領(lǐng)域，以上特點決定了房屋登記檔案具有很強的社會性和專業(yè)性。

三、當(dāng)前房屋登記檔案分類管理的問題分析

（一）房屋登記檔案分類管理的特點

隨著我國住房制度改革工作的不斷深化，房屋登記管理工作取得了顯著成績。目前，全國各地都建立了相應(yīng)的房屋登記管理機構(gòu)，為維護公民合法權(quán)益提供了有力保障。但同時我們應(yīng)該看到，現(xiàn)行房屋登記檔案管理模式仍然沿襲計劃經(jīng)濟時代的模式，已經(jīng)不適應(yīng)新時期經(jīng)濟社會的需求。首先，傳統(tǒng)的房屋登記檔案管理模式已不能滿足現(xiàn)代社會的需求，必須創(chuàng)新管理模式[1]。其次，傳統(tǒng)房屋登記檔案管理體制存在著很多缺陷，如機構(gòu)設(shè)置不合理、人員配備不足、管理人員素質(zhì)偏低、管理手段落后等等，這些缺陷在一定程度上影響著房屋登記檔案管理作用的發(fā)揮，因此，需要采取多種措施完善房屋登記檔案管理體制，從而推動房改事業(yè)健康穩(wěn)定地向前發(fā)展。

（二）目前房屋登記檔案分類管理存在弊端

主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）對房屋登記檔案分類不夠清晰準確，造成房屋登記檔案內(nèi)容混亂，不能很好地服務(wù)于房地產(chǎn)管理工作。

（2）房屋登記檔案歸檔不齊全，導(dǎo)致檔案利用率不高，無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的憑證和參考作用；

（3）房屋登記檔案管理人員業(yè)務(wù)水平較低，難以勝任房屋登記檔案收集與整理等各項業(yè)務(wù)工作，嚴重制約了房產(chǎn)權(quán)產(chǎn)檔案管理工作的順利開展。

（4）由于沒有建立科學(xué)有效的管理制度，致使部分房屋登記檔案未及時移交給有關(guān)部門進行集中保管或存放。

（5）房屋登記檔案缺乏必要的監(jiān)督檢查機制，一些地方甚至出現(xiàn)了違法違規(guī)現(xiàn)象。

（三）登記檔案分類管理的困難

登記檔案分類管理的困難是多方面的，既有認識方面的原因，也有管理方法方面的原因，還有管理體制方面的原因。從客觀上來說，我國現(xiàn)行房屋登記檔案的管理體制還不盡規(guī)范，尤其是房屋登記檔案分類管理方面的規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性較差。從主觀上來看，當(dāng)前房屋登記檔案的管理者觀念淡薄，對房屋登記檔案的重要性認識不足，對如何做好登記檔案的管理信心不足。

此外，由于房屋登記檔案本身就具有很強的法律屬性，加上信息公開制度尚未健全，使登記檔案在具體的實施過程中受到各種限制，使得房屋登記檔案管理工作面臨許多難題。并且，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人們生活水平的日益提高，人們對房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍信息提出更高的要求，這無疑會增加房產(chǎn)登記檔案管理工作難度。

（四）房屋登記檔案分類管理的缺失

房屋登記檔案分類管理的缺失及對策建議。首先，要明確界定房屋登記檔案的概念，并且，要加強對登記檔案管理機構(gòu)及其職能定位的研究，以保證房屋登記檔案管理工作的順利開展。其次，要制定出完善的規(guī)章制度來保障登記檔案管理工作順利有序進行。同時，也應(yīng)建立一套完整的登記檔案管理制度體系，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該強化監(jiān)督檢查機制，進一步提升登記檔案管理人員素質(zhì)，并積極推進信息化建設(shè)進程，確保登記檔案管理工作順利進行[2]。再次，要加大宣傳力度，增強社會公眾意識，從而樹立起正確的觀念，為實現(xiàn)登記檔案管理目標奠定良好的思想基礎(chǔ)。最后，還要建立健全監(jiān)督機制，防止登記檔案被隨意篡改，只有這樣才能真正發(fā)揮好登記檔案的作用，更好地服務(wù)于社會，服務(wù)于人民群眾。

四、完善房屋登記檔案分類管理的方法

（一）明確房屋登記檔案分類管理的內(nèi)容

目前，我國關(guān)于房屋登記檔案的分類主要存在以下幾大問題：一是將房屋登記檔案分為“不動產(chǎn)權(quán)屬證書類”和“房地產(chǎn)開發(fā)項目類”兩大類；二是將土地使用權(quán)歸入了房地產(chǎn)開發(fā)項目管理；三是把“房屋所有權(quán)”歸入“房地產(chǎn)開發(fā)項目”，而沒有單獨設(shè)立一個類別。上述三種劃分方式雖然較為科學(xué)，但都有一定局限性，且不能全面反映出不同性質(zhì)登記檔案管理對象之間的異同之處，因而在實踐中無法很好地解決各類房屋登記檔案的管理問題，所以，認為應(yīng)當(dāng)將房屋登記檔案按其屬性分別設(shè)置相應(yīng)的類別。具體而言，按照法律關(guān)系主體是否具備物權(quán)能力區(qū)分為物權(quán)變動型、債權(quán)變動型和混合變動型三類，然后，根據(jù)物權(quán)變動型中的不動產(chǎn)歸屬與權(quán)能轉(zhuǎn)移情況以及物權(quán)變動型中物權(quán)變動的順序，依次確定出物權(quán)變動型房屋登記檔案管理類型。按照權(quán)利行使的狀態(tài)區(qū)分為物權(quán)行為型和非物權(quán)行為型兩類，再依據(jù)這兩種情況下所發(fā)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系及其對應(yīng)的物權(quán)變動情形，確定出物權(quán)行為型和非物權(quán)行為型兩類。對于非物權(quán)行為型，則以其所發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及對應(yīng)的物權(quán)變動情況作為判斷標準，最終確定出非物權(quán)行為型房屋登記檔案管理類別。

（二）基于檔案分類管理的房屋登記檢索方法

檔案分類管理的房屋登記檔案是指由政府機關(guān)或者有關(guān)部門依法建立并保管起來，具有法律效力的文件材料或資料，在這種文件材料或資料中，包括了對房屋權(quán)屬狀況進行確認和認定的相關(guān)信息[3]。通過這些信息可以幫助人們及時了解到房屋產(chǎn)權(quán)人的身份、房產(chǎn)用途、面積等重要信息，從而有利于保障房屋產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，維護社會經(jīng)濟秩序，促進經(jīng)濟發(fā)展。因此，為了更好地保護人民群眾的根本利益，就需要加強房屋登記檔案的科學(xué)管理，提高管理水平，充分發(fā)揮其作用。目前，我國已經(jīng)初步形成了比較完備的房屋登記管理制度體系，但是，仍然存在一些不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是現(xiàn)行房屋登記檔案分類不統(tǒng)一，導(dǎo)致了同一種類的檔案在使用時產(chǎn)生混亂；二是房屋登記檔案管理人員數(shù)量有限，難以滿足實際工作需求；三是房屋登記管理過程復(fù)雜，涉及眾多利益相關(guān)者，容易引發(fā)糾紛甚至矛盾，不利于房屋登記管理工作順利進行；四是現(xiàn)有的房屋登記檔案管理手段較為落后，不能適應(yīng)信息化時代發(fā)展的要求。

五、完善我國房屋登記檔案分類管理的建議

（一）完善房屋登記檔案分類管理的原則

（1）堅持依法治檔，強化監(jiān)管，確保房地一體、有法可依，做到有法必依、執(zhí)法監(jiān)督。

（2）堅持以人為本，尊重人民群眾的知情權(quán)和選擇權(quán)。

（3）堅持與時俱進，不斷創(chuàng)新，努力使我國房屋登記檔案實現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化。

（4）堅持實事求是的態(tài)度，客觀分析當(dāng)前房屋登記檔案的現(xiàn)狀和問題，積極探索解決問題的途徑與對策，不斷完善房屋登記檔案管理機制，為推動我國住房事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展提供堅強支撐。

（5）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，切實加強黨的建設(shè)，切實把黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為組織優(yōu)勢，發(fā)揮好黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（二）完善房屋登記檔案分類管理的措施

首先，要建立一套完整規(guī)范的管理體系，確保各項業(yè)務(wù)活動有序開展，做到有法可依、有規(guī)可循，保證不動產(chǎn)登記檔案管理工作正常運行。此外，還要制定明確具體的管理辦法和操作規(guī)程，以保障房屋登記工作順利開展，要提高管理人員素質(zhì)，使其熟練掌握不動產(chǎn)測繪技術(shù)，從而進一步提高房產(chǎn)測量水平。

再次，要強化工作人員責(zé)任意識，嚴格按照國家規(guī)定辦理房屋產(chǎn)權(quán)證、房產(chǎn)交易證等有關(guān)手續(xù)，并對每一份資料進行認真審核、核查。同時，還需要建立健全各項規(guī)章制度，確保不動產(chǎn)登記檔案管理制度能夠得到全面貫徹和落實，要不斷提升房屋登記檔案管理人員自身綜合素養(yǎng)。

最后，要注重信息資源開發(fā)利用，做好房地產(chǎn)市場監(jiān)測預(yù)警，加強房屋登記信息管理服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)?？傊?，只有通過這些有效舉措才能更好地為人民群眾辦實事、做好事、解難事，促進社會和諧[4]。在此過程中，我們應(yīng)該清醒看到存在的一些問題，也應(yīng)及時提出相應(yīng)的解決對策。

（三）完善房屋登記檔案分類管理的保障

健全房屋登記檔案分類管理的保障主要包括四個方面：一是政府要高度重視房屋登記檔案管理工作；二是要有一個完備的機構(gòu)來承擔(dān)房屋登記檔案保管職能；三是要制定合理的管理制度和操作流程；四是要充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人員在管理工作中的積極作用。

目前，我國在這方面還有許多不足。比如，沒有專門成立管理機構(gòu)，沒有出臺統(tǒng)一的《房屋建筑權(quán)屬證書》標準等等，因此，在實際的實施中就會遇到很多困難，為了能夠真正保障房屋登記檔案分類管理的健全性，我們應(yīng)當(dāng)進一步加強房屋登記檔案的管理。同時，也應(yīng)注意到，隨著時代的進步和社會經(jīng)濟水平的提高，房屋登記檔案在整個房地產(chǎn)開發(fā)過程中所占比例將會越來越重，因此，做好房屋登記檔案的管理工作至關(guān)重要。

六、結(jié)束語

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展速度加快和城市化進程不斷推進，人們對于生活質(zhì)量提出了越來越高的要求。而作為記錄著城市建設(shè)和人民群眾生產(chǎn)生活重要信息的房屋產(chǎn)權(quán)登記檔案的重要性將日益凸顯出來，這無疑給我國房屋登記檔案管理提供了更廣闊的空間和機遇。因此，加強對房屋登記檔案管理工作的研究具有非常重大的意義，只有不斷加強與創(chuàng)新我國房屋登記檔案管理體制，才能為推動城市健康快速發(fā)展做出應(yīng)有貢獻。