行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的問題及優(yōu)化策略探析

吉林省留學(xué)回國人員和專家服務(wù)中心（吉林省博士后公寓管理中心） 王小樂

一、引言

20世紀(jì)末，國外最先出現(xiàn)了績效管理的相關(guān)理論，而我國對績效管理的研究和應(yīng)用是從21世紀(jì)初開始的。2005年，我國財(cái)政部選取了一些財(cái)政支出項(xiàng)目開展了績效管理的試點(diǎn)工作，并于2011年進(jìn)一步明確了預(yù)算績效管理的定義。隨后，我國中央和地方的行政事業(yè)單位紛紛開始制定和實(shí)施預(yù)算績效管理制度措施，經(jīng)過持續(xù)深入的改革已經(jīng)取得了良好的成效。當(dāng)前，我國正處于“十四五”規(guī)劃的初期階段，而進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理制度改革、加強(qiáng)各項(xiàng)支出的績效評價(jià)、提高預(yù)算管理體系的透明度是“十四五”時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)和發(fā)展方向。

基于此，探究行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的特點(diǎn)與問題、制定相應(yīng)的優(yōu)化策略對優(yōu)化公共資源配置、切實(shí)改善行政事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量具有十分重要的意義。

二、文獻(xiàn)綜述

李琨（2014）從內(nèi)部控制的視角指出了行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理中的實(shí)際問題，包括績效評價(jià)指標(biāo)不科學(xué)、缺少風(fēng)險(xiǎn)評估環(huán)節(jié)、信息技術(shù)的應(yīng)用不到位等，并提出加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)、細(xì)化評價(jià)指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息化建設(shè)等方面的對策建議。郭海霞（2016）強(qiáng)調(diào)高效的預(yù)算管理是保證行政事業(yè)單位工作順利進(jìn)行、合理分配內(nèi)部資金的重要條件，針對指標(biāo)選擇、方案確定、溝通配合等環(huán)節(jié)的難點(diǎn)制定了解決措施。陳偉（2019）論證了行政事業(yè)單位通過預(yù)算績效管理進(jìn)行內(nèi)部控制的重要性，并從提高重視程度、借助數(shù)據(jù)分析、加大監(jiān)督力度的角度，就如何推進(jìn)全面預(yù)算績效管理這一問題提出了合理建議。

作為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要主體，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理水平高低直接關(guān)系到社會各項(xiàng)活動能否順利開展。行政事業(yè)單位主要是指教育、科技、體育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的社會服務(wù)組織，主要處理與社會公共服務(wù)有關(guān)的行政事務(wù)，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可或缺的支撐力量。陳小潔（2020）認(rèn)為實(shí)行全方位、全覆蓋、全過程的預(yù)算績效管理是行政事業(yè)單位提高公信力與執(zhí)行力的有效手段，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算資金配置效率與使用效益的最大化。陳曉謙（2020）研究發(fā)現(xiàn)，基層行政事業(yè)單位必須不斷拓展預(yù)算績效管理改革的深度與廣度，通過項(xiàng)目績效評價(jià)來實(shí)踐反饋資金使用效益，促進(jìn)各部門積極承擔(dān)主體責(zé)任。楊帥（2021）強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位必須緊密結(jié)合內(nèi)部控制的要求來完善預(yù)算績效管理體制，解決目前存在的諸多問題來優(yōu)化行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作質(zhì)量。

上述文獻(xiàn)表明，行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)預(yù)算績效管理，梳理預(yù)算績效管理的特點(diǎn)，明確目前該領(lǐng)域面臨的問題并結(jié)合新時(shí)代財(cái)政制度改革的要求提出合理的對策建議。本文將從這些工作入手，致力于探索適應(yīng)我國發(fā)展實(shí)際的行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體制。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的必要性與特點(diǎn)

（一）行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的必要性

行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績效管理的目的在于將公共項(xiàng)目、部門的收入和支出納入績效管理體系中，切實(shí)地實(shí)施國家和地方政策。預(yù)算績效管理能夠?qū)崿F(xiàn)對財(cái)政資金的事前績效評估、事中績效管理和事后績效評估。由于行政事業(yè)單位的資金大多來源于財(cái)政部門，行政事業(yè)單位必須結(jié)合自身的職能和業(yè)務(wù)特征來規(guī)劃資金的用途，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置、提高行政效率的目的。

行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的意義在于：

第一，推動行政事業(yè)單位更加規(guī)范化，有利于單位的內(nèi)部控制。預(yù)算績效管理能夠把預(yù)算管理與績效管理緊密聯(lián)系在一起，使行政事業(yè)單位即有安排預(yù)算的自主空間，又要積極落實(shí)自身職責(zé)。預(yù)算績效管理可以在預(yù)算資金使用的全過程中實(shí)時(shí)監(jiān)控其效果，使行政人員重視約束自己的行為，真正意識到合理運(yùn)用財(cái)政資金的重要性，構(gòu)建資金效益責(zé)任制，形成廉潔的良好風(fēng)氣。

第二，行政事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算績效管理能提高行政人員收集、整理、分析數(shù)據(jù)的能力，有利于政務(wù)信息公開制度的實(shí)施。行政事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算績效管理的要求運(yùn)行，可以改善它們的績效管理水平，保證政務(wù)公開信息的透明度與準(zhǔn)確度，加強(qiáng)服務(wù)型政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)。

第三，行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績效管理將促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，使行政事業(yè)單位合理規(guī)劃預(yù)算，避免出現(xiàn)申請資金過多而造成巨大財(cái)政壓力的情況。預(yù)算績效管理將幫助行政事業(yè)單位評估和監(jiān)督項(xiàng)目資金的運(yùn)用情況進(jìn)而發(fā)揮項(xiàng)目問責(zé)機(jī)制的作用，精準(zhǔn)把控資金在各項(xiàng)用途上的分配合理性。

基于此，加強(qiáng)預(yù)算績效管理是當(dāng)前我國行政事業(yè)單位管理預(yù)算的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須高度重視并大力發(fā)揮其積極作用。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的特點(diǎn)

1．戰(zhàn)略性

預(yù)算績效管理需要根據(jù)未來的戰(zhàn)略目標(biāo)來制定資金配置計(jì)劃，并監(jiān)控資金使用的整個(gè)過程，所以，戰(zhàn)略性是預(yù)算績效管理的重要特征。行政事業(yè)單位在管理預(yù)算績效時(shí)必須充分考慮短期與長期的發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)，也應(yīng)該結(jié)合資金的收入與支出情況來不斷調(diào)整，以達(dá)到最優(yōu)的社會效益。

2．系統(tǒng)性

預(yù)算績效管理是一個(gè)集事前、事中和事后管理于一體的管理系統(tǒng)，行政事業(yè)單位對預(yù)算的管理和監(jiān)督過程是持續(xù)的，當(dāng)前階段的預(yù)算績效評估結(jié)果可以作為下一階段制定預(yù)算計(jì)劃的參考。行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算績效管理時(shí)也必須遵循規(guī)定的程序，降低風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也將促進(jìn)內(nèi)部管理工作更加規(guī)范。

3．分配性

行政事業(yè)單位可以通過預(yù)算績效管理來有效整合內(nèi)部所有資源，再按照各項(xiàng)工作的重要程度進(jìn)行資源分配，達(dá)到資源最優(yōu)分配的效果，在最大限度上減少資源的不合理配置。

四、部分行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理中面臨的問題

（一）預(yù)算績效管理意識薄弱，責(zé)任劃分不明確

預(yù)算是支出之前的戰(zhàn)略性環(huán)節(jié)，可能與實(shí)際支出存在一定的差異，需要行政事業(yè)單位收集各方面信息來及時(shí)跟蹤和調(diào)整預(yù)算。然而，一些行政事業(yè)單位并未意識到預(yù)算績效管理的重要性，編制預(yù)算的工作往往是上級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行主要決策，由財(cái)務(wù)部門來負(fù)責(zé)整個(gè)的預(yù)算編制和結(jié)果評價(jià)，部分的行政人員參與度低，結(jié)果導(dǎo)致落實(shí)工作的人員不能履職盡責(zé)。主要的原因在于，部分行政事業(yè)單位還未能形成先進(jìn)的預(yù)算績效管理理念，單位內(nèi)部沒有做好對預(yù)算績效管理理念的宣傳工作，相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)還不到位。一些行政人員不甚了解預(yù)算管理政策，單純以為預(yù)算績效管理是財(cái)務(wù)人員的工作，所以，他們落實(shí)預(yù)算績效管理工作的積極性較低?，F(xiàn)實(shí)中，每個(gè)行政人員都應(yīng)承擔(dān)預(yù)算績效管理的對應(yīng)職責(zé)，以利于預(yù)算執(zhí)行，保證預(yù)算績效管理取得良好的成效。

（二）預(yù)算編制不合理，難以得到有效的執(zhí)行

預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)工作，也是后續(xù)預(yù)算執(zhí)行的重要依據(jù)，但部分行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)經(jīng)常受時(shí)間所限而出現(xiàn)預(yù)算不合理、核算標(biāo)準(zhǔn)不符合實(shí)際的問題。一些單位只是簡單地將上一年類似項(xiàng)目的預(yù)算資金數(shù)額，作為本年度的預(yù)算申報(bào)，而并未結(jié)合單位的總體戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)狀況和規(guī)劃項(xiàng)目評估結(jié)果來編制預(yù)算，最終導(dǎo)致預(yù)算難以得到有效的執(zhí)行。這種現(xiàn)象的原因是預(yù)算編制工作涉及行政業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)容，行政事業(yè)單位需要收集、整理和分析大量的數(shù)據(jù)，任務(wù)十分繁重，也要求預(yù)算編制人員具備較高的專業(yè)素養(yǎng)和綜合能力。一些單位的預(yù)算編制人員不能及時(shí)掌握專業(yè)知識，沒有親自調(diào)研各業(yè)務(wù)部門的實(shí)際情況，創(chuàng)新意識缺乏，使得行政事業(yè)單位的預(yù)算編制水平難以提升。在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，單位無法嚴(yán)格遵循預(yù)算編制計(jì)劃，造成預(yù)算與執(zhí)行相脫節(jié)，無預(yù)算支出、隨意調(diào)整支出等問題頻發(fā)，阻礙了整個(gè)單位對預(yù)算績效管理計(jì)劃的執(zhí)行。

（三）預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)不科學(xué)，評價(jià)體系不完善

部分行政事業(yè)單位缺少完善的績效評價(jià)體系和科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)，統(tǒng)一、粗略的評價(jià)指標(biāo)不能體現(xiàn)各單位的特殊性，一些特殊行業(yè)的單位在實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)時(shí)找不到適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)和指標(biāo)，導(dǎo)致績效考核難以展開。此外，一些已經(jīng)確定了預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)的單位也存在相應(yīng)問題。例如，預(yù)算績效評價(jià)方式和標(biāo)準(zhǔn)單一、缺少靈活性。他們只根據(jù)量化的指標(biāo)來判定單位是否達(dá)成了預(yù)算績效目標(biāo)，而沒有真正地深入了解預(yù)算績效管理的全部執(zhí)行過程，下一階段的預(yù)算績效管理無據(jù)可依，不利于行政事業(yè)單位產(chǎn)生更高的社會效益。同時(shí)，許多行政事業(yè)單位的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)涵蓋的內(nèi)容及范圍有限，尚未建立一個(gè)系統(tǒng)化的預(yù)算績效管理體系。

（四）缺少預(yù)算績效管理的監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部控制不到位

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理的監(jiān)督大多體現(xiàn)在預(yù)算績效評價(jià)層面，而沒有對其他預(yù)算管理環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)跟進(jìn)與監(jiān)督。單位內(nèi)部控制不到位，會計(jì)人員將工作重心放在了會計(jì)核算與資金支出方面，而不理解單位的具體政策及部門業(yè)務(wù)，在一定程度上削弱了內(nèi)部監(jiān)督的力度。一些行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理追責(zé)制度不健全，影響了監(jiān)督結(jié)果，各部門之間沒有形成互相監(jiān)督的機(jī)制，不利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)。

五、行政事業(yè)單位優(yōu)化預(yù)算績效管理的措施

（一）強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識，明確行政人員的管理職責(zé)

一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)該增強(qiáng)預(yù)算績效管理意識，重視此項(xiàng)工作，促進(jìn)預(yù)算績效管理的規(guī)范化。單位可定期組織行政人員學(xué)習(xí)最新的政策和法律，學(xué)習(xí)財(cái)政部關(guān)于事業(yè)單位預(yù)算編制的相關(guān)指導(dǎo)意見。單位應(yīng)鼓勵(lì)行政管理人員積極參與預(yù)算績效管理，通過專題培訓(xùn)、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、繼續(xù)教育和交流報(bào)告等途徑來加大宣傳力度，提高行政事業(yè)單位工作管理人員的專業(yè)素養(yǎng)與工作能力。

另一方面，行政事業(yè)單位需要明確部門和行政人員的管理職責(zé)和預(yù)算管理內(nèi)容，使財(cái)務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制完成后、具體實(shí)施前實(shí)現(xiàn)關(guān)于項(xiàng)目內(nèi)容的精準(zhǔn)對接，準(zhǔn)確地把握資金支出的進(jìn)展情況與項(xiàng)目落實(shí)情況，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。同時(shí)，注重各部門之間的協(xié)作，并邀請相關(guān)的行業(yè)專家來指導(dǎo)預(yù)算績效管理工作。

（二）提高預(yù)算編制質(zhì)量，確保高效的預(yù)算執(zhí)行

行政事業(yè)單位可采取優(yōu)化預(yù)算編制流程和指標(biāo)的方式，來提高預(yù)算編制質(zhì)量，根據(jù)法律規(guī)范來確立本單位的預(yù)算編制準(zhǔn)則，設(shè)立單獨(dú)的預(yù)算管理部門并聘用專業(yè)的預(yù)算管理人員，確保預(yù)算執(zhí)行是高效的。行政事業(yè)單位在預(yù)算編制之前必須制定好發(fā)展戰(zhàn)略與財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，結(jié)合單位的總體情況與實(shí)際工作要求分析各項(xiàng)目的可行性，使預(yù)算編制工作免受主觀性的影響。行政事業(yè)單位應(yīng)將總體預(yù)算目標(biāo)細(xì)分為各部門的預(yù)算績效目標(biāo)，收集業(yè)務(wù)部門的預(yù)算數(shù)據(jù)資料來切實(shí)提高預(yù)算編制的質(zhì)量。

同時(shí)，在執(zhí)行預(yù)算績效管理的過程中，應(yīng)該及時(shí)反饋與調(diào)整績效管理方案，力求預(yù)算編制與執(zhí)行達(dá)成一致。

（三）建立完善的預(yù)算績效評價(jià)體系，優(yōu)化評價(jià)指標(biāo)設(shè)置

行政事業(yè)單位應(yīng)首先設(shè)定科學(xué)合理的預(yù)算績效目標(biāo)，在此指導(dǎo)下展開具體工作，保證高水平的預(yù)算績效管理。設(shè)置具體、全面的績效評價(jià)指標(biāo)，避免指標(biāo)設(shè)置的不合理，建立完善的評價(jià)體系，個(gè)性化的指標(biāo)可以更好地體現(xiàn)各項(xiàng)目的要求和效果。多層次的預(yù)算績效評價(jià)體系必須包含項(xiàng)目績效評價(jià)、政策績效評價(jià)與行政部門績效評價(jià)等內(nèi)容。配套的預(yù)算績效獎(jiǎng)懲制度也是十分必要的，行政事業(yè)單位應(yīng)該對績效良好的部門與員工進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，而要求績效較差的部門或員工及時(shí)整改。單位可利用先進(jìn)的信息技術(shù)的支撐來評價(jià)預(yù)算績效，建立信息管理系統(tǒng)來評價(jià)預(yù)算績效，使部門的項(xiàng)目申報(bào)、論證與評價(jià)能夠通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)考核的實(shí)時(shí)性和科學(xué)性。

（四）監(jiān)督預(yù)算績效管理全過程，發(fā)揮內(nèi)部控制的作用

在實(shí)行預(yù)算績效管理實(shí)施的全部環(huán)節(jié)中，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門與預(yù)算部門要緊密合作，共同監(jiān)督預(yù)算的實(shí)施，形成系統(tǒng)性的預(yù)算績效監(jiān)測體系。具體而言，預(yù)算部門負(fù)責(zé)編制合理的預(yù)算并將方案及時(shí)向財(cái)務(wù)部門反饋，而財(cái)務(wù)部門則根據(jù)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)際完成情況來進(jìn)行撥款。如果單位達(dá)成了績效目標(biāo)，財(cái)務(wù)部門要確保預(yù)算資金能夠及時(shí)到位；而一旦單位偏離了績效目標(biāo)，財(cái)務(wù)部門會立即停止支出，在查清偏差的來源并調(diào)整預(yù)算目標(biāo)后再安排后續(xù)的撥款。參與預(yù)算績效管理的其他部門也要發(fā)揮各自職能，績效管理部門作為帶頭者，負(fù)責(zé)監(jiān)督預(yù)算目標(biāo)確定、執(zhí)行和評價(jià)，協(xié)調(diào)各部門的工作。資金管理部門監(jiān)督預(yù)算目標(biāo)申報(bào)、變更、與自評過程，保證實(shí)際的資金支出與預(yù)算目標(biāo)相符，及時(shí)調(diào)整預(yù)算資金分配。

六、結(jié)論

推進(jìn)行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理是我國完善財(cái)政制度的重要內(nèi)容，能夠提高財(cái)政預(yù)算資金的配置效率與社會效益，提高行政事業(yè)單位的公信力與執(zhí)行力。行政事業(yè)單位應(yīng)該重視預(yù)算績效管理工作，提高預(yù)算編制質(zhì)量，構(gòu)建多層次的預(yù)算績效評價(jià)體系，實(shí)行對預(yù)算績效全過程的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理目標(biāo)。

【相關(guān)鏈接】

績效預(yù)算必須以企業(yè)戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn)，為戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)提供服務(wù)。因此績效預(yù)算必須考慮企業(yè)的生命周期，在關(guān)注企業(yè)短期經(jīng)營活動的同時(shí)，重視企業(yè)長期目標(biāo)，使短期的預(yù)算指標(biāo)及長期的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，增強(qiáng)各期績效預(yù)算編制的銜接性，使績效預(yù)算管理成為企業(yè)長期發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)推進(jìn)器。

績效預(yù)算管理是一種全員控制、全方位控制和全過程控制體系，在績效預(yù)算網(wǎng)絡(luò)下，企業(yè)全部資源都要納入預(yù)算管理的監(jiān)控中，有限的資源被重新組合分配，企業(yè)內(nèi)部職能的界限已經(jīng)在逐漸削弱，通過績效預(yù)算使之能相互融合在一起，以便于更好地進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，減少資源閑置現(xiàn)象。

績效預(yù)算管理本身是一個(gè)機(jī)制化的系統(tǒng)控制過程，具有鮮明的程序性，使用納入績效預(yù)算管理的資源需要立項(xiàng)、編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、差異分析和考評等，績效預(yù)算管理系統(tǒng)設(shè)立的目的是為了降低預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，是一種自我約束、自我管理的管理信息控制系統(tǒng)。績效預(yù)算管理為企業(yè)日常經(jīng)營業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)收支活動提供控制尺度和衡量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)企業(yè)將績效預(yù)算作為一根“標(biāo)桿”，使所有預(yù)算執(zhí)行主體都知道自己的行動目標(biāo)和努力所能達(dá)到的結(jié)果。