財稅管理在水利改革發(fā)展中的作用探究

新疆克孜爾水庫管理局 鄧曉娟

近年來我國旱澇等各類災(zāi)害時有發(fā)生，對人民群眾生產(chǎn)生活都造成了一定不利影響。為降低此類影響，水利建設(shè)所發(fā)揮的作用極為重要，因此，水利改革工作也日漸為人們所重視。在水利工程建設(shè)工作不斷完善的前提下，旱澇災(zāi)害將相應(yīng)得到控制，人民群眾生產(chǎn)生活也將更為穩(wěn)定。但從現(xiàn)階段水利改革工作發(fā)展狀態(tài)來看，財稅管理環(huán)節(jié)仍需要進一步提升自身工作力度，相關(guān)從業(yè)人員也需要不斷深入分析財稅管理環(huán)節(jié)的不足，并以此為出發(fā)點積極采取相應(yīng)策略，以使水利改革整體工作日臻完善。

一、水利改革工作重點

（一）全面加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在黨的十九大提出的水利改革工作重點中，推進150項重大水利工程清單，是需要全面落實的重點，同時，對水利改革前期工作也需要 提升建設(shè)進度。對于我國安徽、廣東、湖北、浙江等地區(qū)的水利投資工作需要進一步完善，南水北調(diào)工程中的東線與中線的后續(xù)工程仍需加速進行。同時，大藤峽水利樞紐在投入使用后存在的后續(xù)跟蹤建設(shè)也需要進一步落實，使此項水利樞紐的蓄水與通航工作全面開展，并能充分發(fā)揮自身發(fā)電功能。針對中小河流也需要持續(xù)進行治理，同時，對于病險水庫需要實施加固。而針對大中型灌區(qū)則應(yīng)當對其實施節(jié)水改造，使其灌溉面積能得到有效改善，發(fā)揮自身節(jié)約水資源的作用[1]。

（二）推進水生態(tài)治理保護工作

在水生態(tài)治理保護工作中，首先需要強化重點區(qū)域水土流失的治理環(huán)節(jié)，落實水土保持規(guī)劃評估與相關(guān)工程建設(shè)工作。同時，需要完善華北地區(qū)地下水超采綜合治理問題，以此維護京津冀地區(qū)淺層地下水量。在此基礎(chǔ)上，也應(yīng)當注重南水北調(diào)工作，使東線與中線的地下水壓采工作更具合理性，順利完成壓采目標。針對永定河的綜合治理工作也需要進一步完善，使其所處生態(tài)環(huán)境能得到充分修復(fù)。針對綠色小型水電示范電站，也應(yīng)當積極投入建設(shè)，此外，需要落實農(nóng)村水系綜合整治試點縣的建設(shè)工作，以此平衡城鄉(xiāng)水利建設(shè)工作[2]。

（三）提升水利網(wǎng)絡(luò)安全與信息化水平

在科技不斷發(fā)展的新時代，水利建設(shè)工作也需要與時俱進，在水利建設(shè)工作中，網(wǎng)絡(luò)安全整體聯(lián)防機制與局部防控機制建立等工作亟待完善，同時，也需要建立重點防護體系，使水利建設(shè)工作更具防守能力。在此基礎(chǔ)上，需要以大數(shù)據(jù)與人工智能等技術(shù)為依托開展智慧水利試點，使水利工程能實現(xiàn)基礎(chǔ)信息共享，全國水利工程都能形成一個有機整體。也需要提升水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作效率，完善各處水文監(jiān)測站建設(shè)工作，使水文水資源監(jiān)測體系更具完整度[3]。

二、水利改革發(fā)展中財稅管理環(huán)節(jié)存在的不足

（一）財政資金在水利基礎(chǔ)建中的資金比例不高

近年來我國在水利基礎(chǔ)建設(shè)中，投入的資金已相對出現(xiàn)提升，總額也呈現(xiàn)出持續(xù)增長狀態(tài)，但水利基礎(chǔ)建設(shè)工作中的財政資金投入仍存在一定不足，尤其農(nóng)田水利建設(shè)在財政支出中占據(jù)的比例在近年來反而呈現(xiàn)出波動中有所下降的趨勢。從2000年以前的情況來看，農(nóng)田水利在財政支出中的比例在8%以上，其中1978年比例最高，達到了13．4%。但自2000年以后，此項比例普遍處于8%以下，尤其2005年下降更為嚴重，低至7．2%。與此同時，水利基本建設(shè)投資在全國基本建設(shè)投資中所占據(jù)的比例也相對不高，從“二五”至“五五”之間的四個五年計劃來看，水利基本建設(shè)投資占據(jù)全國基本建設(shè)投資的比例普遍在6．5%以上，最理想時高達8%。但自“六五”期間開始出現(xiàn)下降趨勢，財政投資總數(shù)也相應(yīng)呈現(xiàn)出下降趨勢?！拔逦濉睍r期總數(shù)高達157．2億元，“六五”則下降為93億元，下降約40．8%。發(fā)展到“七五”與“八五”期間呈現(xiàn)出小幅加長，但水利基礎(chǔ)建設(shè)工作中的投資在基本建設(shè)投資中的比例仍呈現(xiàn)出持續(xù)下降趨勢。自“九五”開始，國家更為重視水利基本建設(shè)的投資問題，水利基建投資也相應(yīng)出現(xiàn)回升，但與前期理想狀態(tài)相比，仍存在一定差距。農(nóng)田水利建設(shè)中投入的資金與水利基建投入的資金比例相對呈下降趨勢，政府對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度有所下降，使得相關(guān)水利基礎(chǔ)設(shè)施工作存在一定不足，水利發(fā)展速度也相應(yīng)降低，農(nóng)田灌溉需求難以得到有效滿足[4]。

（二）水利財稅管理的民辦公助存在困境

在水利建設(shè)工作中，財稅管理工作不到位的情況下，水利建設(shè)改革也相應(yīng)面臨困境。幾十年以來，我國水利建設(shè)基金一般都投入大型河流建設(shè)或大型灌區(qū)建設(shè)與改造工作中，對于農(nóng)田水利則存在一定忽視。此情況使得全國水利建設(shè)工作缺乏均衡性，無論資金投入還是水利建設(shè)管理都存在不均衡的問題，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)小型農(nóng)田水利工程難以落實，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施也存在老化失修等情況，使得偏遠地區(qū)水利建設(shè)工作始終難以開展。在此背景下，干旱問題與洪澇災(zāi)害等都難以得到有效預(yù)防。

自2005年開始，我國針對水利改革工作落實了“民辦公助”機制，此機制依托于人民群眾，對水利事業(yè)起到了一定推進作用。政府在此情況下，也提供了相應(yīng)資金用于水利建設(shè)工作。中央財政已設(shè)立小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補助專項資金，此項資金針對農(nóng)村地區(qū)水利建設(shè)工作中的農(nóng)水合作組織、村組集體等單位開設(shè)，旨在對此類單位進行水利工程建設(shè)工作時給予資金支持。由此項資金的運行情況來看，仍存在一定不足，使得實際運行效果受限[5]。

首先是資金投入不足的問題。在水利建設(shè)工作中，中央財政已于2005年開始投入了小農(nóng)水利建設(shè)工作資金支持項目，此項目在未來幾年內(nèi)已由最初的3億元人民幣提升至45億元人民幣，五年內(nèi)總計投入資金已高達94億元人民幣。但從建設(shè)情況來看，我國小農(nóng)水利建設(shè)工作普遍存在建設(shè)標準相對不高且運行周期相對較長的問題，同時，基礎(chǔ)設(shè)施老化情況嚴重且年久失修，無論后續(xù)續(xù)建還是改造，都需要較高的成本。由調(diào)查中不難看出，中等水利設(shè)施改造配套工程需要耗費25萬元人民幣至40萬元人民幣，而在50萬人口的農(nóng)村地區(qū)一般包含五百余個行政村，總計需要耗費資金約1．5億人民幣至2億元人民幣。近五年中央財政已逐步提升投資數(shù)量，但投資也無法滿足水利基本改造需求。由此進行推算可知，要使農(nóng)村地區(qū)水利設(shè)施改造都全部完成，需要九十余年時間?，F(xiàn)階段專項資金投入并不能滿足水利改革的需求[6]。

其次是資金分割使用與透明度不高等問題。此類問題對資金使用效率造成一定不利影響。現(xiàn)階段國家發(fā)改委與國土資源部等各個部門都對水利建設(shè)高度重視，多方都開展了資金投資運營環(huán)節(jié)。但在此情況下投入的資金往往存在分割使用的情況，且難以得到統(tǒng)一規(guī)劃，使得資金效益難以充分發(fā)揮。此外，資金來源屬于自上而下的情況，導(dǎo)致透明度不高，且資金使用環(huán)節(jié)難以得到有效監(jiān)督，最終真正用于水利建設(shè)的資金并不多[7]。

最后是專項資金管理方式存在不足。在水利改革過程中，專項資金一般由中央與省級行政單位進行下達，資金通過財政一并下達到項目縣財政，列入縣財政綜合預(yù)算統(tǒng)一管理，實行統(tǒng)收統(tǒng)支的資金管理模式。財政狀況好的項目縣，資金撥付到實施單位 的進度快一些，而一些財政狀況不好的項目縣，財政統(tǒng)收統(tǒng)支抵扣后，縣財政資金出現(xiàn)虧空，無法按時將項目資金撥付到項目實施單位，挫傷了項目單位實施小農(nóng)水項目建設(shè)的積極性[8]。

（三）水利設(shè)施建設(shè)與管理缺少有效政策激勵

1．基層水管機構(gòu)體制尚不完善

水庫管理所在農(nóng)村地區(qū)占據(jù)重要地位，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站也發(fā)揮了自身作用，二者共同承擔(dān)基層水管職能，此類機構(gòu)在基層水利建設(shè)工作中不可或缺。但從二十世紀九十年代的發(fā)展情況來看，“三農(nóng)”服務(wù)機構(gòu)普及程度不斷加深，基層水利也隨之發(fā)生了一定變化，水管機構(gòu)不再受到重視。尤其在農(nóng)村稅費經(jīng)過一系列變革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政逐步陷入困境，導(dǎo)致基層水管機構(gòu)難以運行，資金往往僅能用于支付職工薪酬，無法應(yīng)用于水利建設(shè)工作，使得各項水利工程缺乏后期維護，難以發(fā)揮自身作用[9]。

2．“一事一議”政策難以有效落實

我國在漫長的發(fā)展過程中普遍奉行“以農(nóng)保工”理念，在此理念下，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村是推動我國發(fā)展的主要動力，其發(fā)展來源普遍依托于農(nóng)民勞動。經(jīng)稅費改革后，“兩工”的政策逐步被“一事一議”政策所取代，農(nóng)村地區(qū)水利建設(shè)工作也相應(yīng)不再具備優(yōu)勢，相關(guān)投入呈現(xiàn)下降趨勢，而水利建設(shè)工作逐步由農(nóng)民自身肩負。但“一事一議”政策所要求的實施環(huán)境相對苛刻，實施流程相對復(fù)雜，執(zhí)行過程也相對嚴苛，在此情況下“一事一議 ”政策無法得到有效落實，水利建設(shè)也相應(yīng)陷入困境[10]。

三、水利改革發(fā)展中財稅管理環(huán)節(jié)優(yōu)化策略

（一）調(diào)整稅費改革

調(diào)整稅費改革并實施新型稅費改革，是水利改革發(fā)展中，財稅管理環(huán)節(jié)中的重要優(yōu)化管理之一。現(xiàn)階段稅收制度仍不能夠支持當?shù)卣镜呢斦С?，不能夠滿足目前農(nóng)村整體的發(fā)展需求，所以我們 必須要通過調(diào)整稅費、稅率的方式 ，進行新型的稅費改革?？h政府鄉(xiāng)政府的財政收入往往使用的是分稅制的手段，同時，我們也可以利用財稅政策的支持，鼓勵當?shù)鼐用褡约洪_展相應(yīng)的農(nóng)田水利項目建設(shè)?？h政府及鄉(xiāng)政府在一定程度上給予相應(yīng)的財 政支持，以此來促進財稅政策的落實，并且加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[11]。

（二）完善專項資金管理方式

通常鄉(xiāng)政府、縣政府在進行對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的撥款上是沒有專項資金設(shè)立的，完全憑借著當前政府的財政情況而決定，無論是財政廳還是水利廳，對于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)而言其撥款是分割式的。缺少一個完整、科學(xué)、系統(tǒng)的資金管理體系。所以，為了改變這一現(xiàn)狀，可以通過完善專項資金的管理方式，促進其資金的統(tǒng)一規(guī)劃，將各個組織及部門單位投入的資金進行整合，統(tǒng)一預(yù)算及統(tǒng)一規(guī)劃，促進財政資金的專項使用，在最大限度上保障農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金基礎(chǔ)，從而促進其發(fā)展建設(shè)。

（三）重視水利水電工程成套設(shè)備物資采購

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”雖是數(shù)千年前的理論，但在歷經(jīng)時光沉淀后在當今時代仍具備極強的指導(dǎo)意義，萬事萬物都需要事先進行戰(zhàn)略規(guī)劃，以此使事物更具科學(xué)性與合理性。在水利水電工程成套設(shè)備物資采購供應(yīng)管理工作中，相關(guān)管理人員應(yīng)當重視對整體采購供應(yīng)管理工作進行規(guī)劃，優(yōu)化采購計劃管理環(huán)節(jié)，同時，對成套設(shè)備物資進行定期檢查，并定期核查成套設(shè)備物資庫存，以確保對物資庫存情況具備實時掌控，以免出現(xiàn)物資短缺的情況。在物資已經(jīng)出現(xiàn)短缺的情況下再進行采購則易造成物資浪費。因此，及時核查庫存情況也是避免物資浪費的有效手段。與此同時，相關(guān)從業(yè)人員應(yīng)當確保水利水電工程成套設(shè)備物資采購供應(yīng)管理工作計劃的實效性與可操作性，強化對供應(yīng)商的管理，并完善規(guī)范各項物資采購供應(yīng)管理工作制度，重視對采購供應(yīng)成本的控制，使整體物資采購與供應(yīng)管理工作質(zhì)量能夠得以保障[12]。

針對水利水電工程成套設(shè)備物資采購供應(yīng)商管理工作，可從兩方面入手，首先需要對供應(yīng)商入選資格進行科學(xué)評估。為實現(xiàn)此目標，采購部門相關(guān)管理人員首先應(yīng)當對供應(yīng)商法人資格進行查驗，再考察供應(yīng)商能否達到水利水電工程所涉及的機械設(shè)備水平與技術(shù)水平，同時，查驗供應(yīng)商是否具備良好的商業(yè)信譽與公開透明的財務(wù)制度，進而衡量供應(yīng)商的生產(chǎn)能力與技術(shù)力量、生產(chǎn)規(guī)模等各方面是否能滿足水利水電工程建設(shè)需求，最后查驗供應(yīng)商是否具備固定的生產(chǎn)經(jīng)營場所與完備的售后服務(wù)體系，在滿足上述條件后，方可考慮選擇此供應(yīng)商。且在水利水電工程成套設(shè)備物資采購供應(yīng)管理工作中，物資供應(yīng)商不宜一成不變，而需要對其定期加以考核，一旦出現(xiàn)供應(yīng)商考核不合格的問題，則終止與其合作。在成套設(shè)備物資采購供應(yīng)管理工作中，對供應(yīng)商資質(zhì)進行動態(tài)監(jiān)管，才能保障所采購的成套設(shè)備質(zhì)量，從而為水利水電工程夯實基礎(chǔ)。

（四）積極整合資金

對資金進行積極融合的主要目標是提升農(nóng)村地區(qū)水利建設(shè)財政投入水平，在整合資金后，農(nóng)村地區(qū)各級政府都需要肩負農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，使水利建設(shè)投資能被順利納入政府投資與財政預(yù)算環(huán)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，對省級行政單位中存在的小型農(nóng)田水利建設(shè)工作設(shè)立專項資金，并擴大資金投入規(guī)模。同時，為提升地方政府在水利建設(shè)中投入資金的積極性，可將地方財政投入力度作為水利建設(shè)資金分配的參考。尤其針對偏遠市縣財政存在困難情況，此類地區(qū)難以提升配套資金，且經(jīng)濟情況相對不理想，可提升中央財政對此類地區(qū)水利項目的補助比例。此外，也需要充分考慮部分偏遠地區(qū)水利設(shè)施缺乏完整度的情況，也需要撥給專項 資金，使此類偏遠地區(qū)能在水利建設(shè)工作中更具針對性。在提升投資力度之余，也應(yīng)當整合相關(guān)部門的小型農(nóng)田水利建設(shè)資金，以確保中央級、省級、市級等各級別的水利建設(shè)資金都能落到實處，使資金能在水利建設(shè)中真正得到使用。

四、結(jié)語

綜上所述，為使水利改革工作進一步發(fā)展，財稅管理環(huán)節(jié)必不可少。相關(guān)從業(yè)人員需要積極完善相關(guān)稅收政策，嚴格控制預(yù)算，構(gòu)建獨立審計機構(gòu)，以完備的財稅管理工作為水利改革工作提供更為有力的保障。在財稅管理工作不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)上，水利建設(shè)改革也將相應(yīng)向更好方向發(fā)展，旱澇災(zāi)害對人民群眾生產(chǎn)生活造成的影響將相應(yīng)降低，從而我國經(jīng)濟也將更為強盛。

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