部門整體績效管理現(xiàn)狀及推進措施探討
——立足縣區(qū)級績效管理實踐的思考

●楊 輝 董文強

黨的十九大報告中提出要“全面實施績效管理”，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）進一步明確“力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。全面實施預(yù)算績效管理工作已然成為當前和今后一個階段的首要任務(wù)。目前，政策和項目支出績效管理工作不論是制度體系還是實踐活動，在全國都得到了進一步完善和廣泛推進，取得了社會各界的充分肯定。但是，部門整體績效管理的推進工作仍顯乏力，發(fā)展程度還有待提高，這在縣區(qū)級更加顯著。

一、部門整體績效管理概述

（一）對部門整體績效管理的基本認識

根據(jù)國家文件規(guī)定要求，部門（單位）整體績效管理是指將部門（單位）全部預(yù)算收支情況納入績效管理考核范圍，對照部門（單位）職能職責、行業(yè)規(guī)劃，以預(yù)算資金執(zhí)行情況為主線，綜合考慮各類資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，從管理成本、履職效能、運行效率、社會效益和服務(wù)對象滿意度等諸多方面，全面衡量部門（單位）整體及核心業(yè)務(wù)實施效果，進一步提高部門（單位）整體績效管理水平（行政績效和資金績效）。基于上述政策依據(jù)可以得出：部門整體績效管理可分為兩條主線，一條以資金管理為主線，另外一條以業(yè)績效果為主線。在設(shè)置部門整體績效目標和開展部門整體支出績效評價的過程中，應(yīng)圍繞以資金管理為脈絡(luò)的共性指標體系和以部門履職效能為脈絡(luò)的個性指標體系開展各項工作。這些對于縣區(qū)級部門整體績效管理實踐有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

（二）全面推進部門整體績效管理的必要性

《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）的出臺，標志著項目支出績效管理體系日趨完善，相關(guān)政府部門開始將政策研究和實踐探索重點積極轉(zhuǎn)向部門整體績效管理領(lǐng)域。這意味著預(yù)算績效管理的管理對象開始由單一的政策和項目擴展到部門整體，預(yù)算績效管理層級得到進一步提升，是預(yù)算績效管理的新熱點。從國際上的成功經(jīng)驗看，從更高層面統(tǒng)籌和優(yōu)化資源配置是大部分發(fā)達的市場經(jīng)濟國家預(yù)算績效改革的普遍路徑，是提升績效管理層次的有效選擇，有利于推動行政績效和資金績效的有機結(jié)合。值得一提的是，從國家層面到地方層面，均把預(yù)算績效管理工作作為地方高質(zhì)量發(fā)展的考核內(nèi)容之一。部門整體支出績效管理作為其中一項重要的考核內(nèi)容。從現(xiàn)實層面、尤其從縣區(qū)級的實踐來看，部門整體績效管理大都是從部門職能職責出發(fā)，結(jié)合實際情況，參考相關(guān)規(guī)范，科學設(shè)置部門整體支出績效目標，運用科學規(guī)范、合乎邏輯且便于實際操作的績效評價標準和評價方法，對部門年度內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行、部門履職情況開展績效評價。與政策或項目的績效管理不同的是，部門整體績效管理所覆蓋的范圍更廣、層次更高，管理對象不再局限于部門的項目支出，而是擴展到部門基本支出以及部門收入情況等方面，因此部門整體績效管理工作更加復(fù)雜、更具挑戰(zhàn)性。此外，權(quán)威且完善的部門整體績效管理影響十分深遠，其評價結(jié)果不僅能影響到部門預(yù)算和職能職責的優(yōu)化，還能夠影響公共政策的制定和調(diào)整等等，包括機構(gòu)職能設(shè)置和人員編制調(diào)整等事項，有助于提高政府資源配置效率、滿足社會公共需要。國內(nèi)部分先進省市和山東省內(nèi)不少先行縣市區(qū)，已明確2022年度要全面推開部門整體績效管理制度，各項工作正在逐步落地生根，日益顯出成效。因此，加快推進部門整體績效管理具有充分的政策依據(jù)和迫切的現(xiàn)實需求。

二、部門整體績效管理的現(xiàn)狀及原因分析

從2019年起，以山東省為例，大多數(shù)地級市和縣區(qū)市都采用先行試點再逐步擴面的方式，選擇部分基礎(chǔ)好的部門（單位）開展試點，再逐步建立部門（單位）整體績效管理制度，待經(jīng)驗豐富、制度健全后，全面推開部門整體績效管理。同時，擇機將整體支出績效目標、自評結(jié)果等情況向同級政府和人大報告，進一步提高部門和單位整體績效水平。當前就部門整體績效管理而言，制度健全和實踐推動都取得了很大進展，但是由于部門整體績效管理尚處于探索階段，各部門對部門整體績效管理的認識不夠深入，尚未達成共識。在實踐中對部門整體績效目標的設(shè)置和自評仍存在不少偏差，甚至個別地方流于形式，尤其是部門整體績效評價結(jié)果如何認定？如何應(yīng)用？應(yīng)用效果如何？同政策項目的績效管理結(jié)果導(dǎo)向決定其社會認可廣度和推廣深度一樣，目前部門整體績效管理機制體系尚不健全，實踐成效仍不顯著，不足以得到社會各界的廣泛好評和深度認同。究其根本，在于以下幾個方面：

（一）社會各界對部門整體績效管理的認識仍有待提高

盡管當前很多地方先后將績效管理工作納入地方高質(zhì)量發(fā)展體系中，即把績效管理工作作為上級對下級的考核子項，而部門整體只是作為績效考核工作的一小部分，可見部門整體績效管理的重視程度還有待提高。究其原因，一是整個績效管理工作的重要意義，尚未得到全社會以及上級領(lǐng)導(dǎo)部門的足夠重視，部門整體績效管理作為預(yù)算績效管理的子項，其價值自然難以得到充分肯定。二是部門整體績效管理自身的價值，尚未得到充分釋放，不少地區(qū)試點推廣工作并未真正有效開展，往往忙于趕進度而忽視工作質(zhì)量，其成效仍未得到深刻的歸納提煉和廣泛宣傳。三是學術(shù)界對部門整體績效管理的認識仍存在模糊之處，不少人將其定義為“大號”的政策項目績效管理，未能抓住部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實施效果，甚至偏離了預(yù)算資金管理這條主線，特別是未能及時跟進各地試點工作，積極總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為上級決策部門提供高質(zhì)量的典型案例、科學論證以及相應(yīng)的理論升華。

（二）部門整體績效管理協(xié)同推進機制尚未落地生效

前文提到，很多地方僅僅是將預(yù)算績效管理工作納入地方高質(zhì)量發(fā)展體系中，而財政部門主責主導(dǎo)的預(yù)算績效管理工作又與各級黨委、政府主導(dǎo)的高質(zhì)量發(fā)展考核工作存在重疊交叉的情況，同時與紀檢巡察審計等部門以及財政內(nèi)部監(jiān)督科室之間存在并行交叉關(guān)系，無法在全社會形成統(tǒng)一認識，不利于資源整合。究其根本，一是各級黨委、政府主導(dǎo)的部門和單位高質(zhì)量發(fā)展考核層級更高、范圍更廣、歷史更久、體系更全，這在一定程度上造成了部門整體績效管理工作只能被納入、被弱化，難以實現(xiàn)“一體平視”，無法協(xié)同共進。二是地方高質(zhì)量發(fā)展考核較預(yù)算績效管理工作結(jié)果應(yīng)用更加突出，責任約束更加硬化。預(yù)算績效管理的管理對象可分為三個層面，政策或項目支出層面、部門整體績效管理層面和政府績效管理層面，可以說涉及的領(lǐng)域基本上與地方高質(zhì)量發(fā)展考核內(nèi)容相似相關(guān)，甚至出現(xiàn)不少交叉重復(fù)現(xiàn)象，但是高質(zhì)量發(fā)展考核結(jié)果與地方政府部門“一把手”個人晉升和部門績效獎勵高度關(guān)聯(lián)，其吸引力、認可度和附加值方面都要更具優(yōu)勢。三是各地各級開展的巡察審計以及財政監(jiān)督等相關(guān)工作，因分屬于不同職能部門，各自開展的時間、內(nèi)容和結(jié)果應(yīng)用等，無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)，這就造成相對部門整體績效管理而言的行政資源浪費，如巡察審計發(fā)現(xiàn)的資金管理漏洞、項目管理缺位等問題，未能被部門整體績效評價所認可、所引用、所應(yīng)用，其根源在于部門整體績效管理作為一項新生理念、新生制度，與其他部門之間的工作協(xié)調(diào)機制尚未建立，與其他部門之間的職責劃分尚未理清，與其他部門的履職結(jié)果無法相互引證，直接造成政府資源的重復(fù)投入，拉低了政府績效水準。

（三）部門整體績效管理實踐有待持續(xù)深化推進

當前部門整體績效管理工作存在諸多問題，發(fā)展程度有待提高，一個重要原因就是實踐不深入、經(jīng)驗不成熟、管理不到位，這在縣區(qū)級實踐中較為普遍。上述種種問題和緣由具體可以歸結(jié)如下：一是各級各地圍繞高質(zhì)量發(fā)展考核要求，在不斷推動預(yù)算績效管理的試點擴面中，部門整體績效管理工作得到前所未有的推廣和有益探索，只是部門整體績效管理工作的覆蓋率提高了，但是其管理質(zhì)量如何界定，如何確認，尚未有具說服力的標準。就其發(fā)展軌跡而言，我國的預(yù)算績效管理工作，包括部門整體績效管理工作，起步很早，已十幾年有余，但是真正全面推廣、全力推進，還是從黨的十九大開始的，隨著《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》逐級擴大實施。這之前的預(yù)算績效管理工作，尤其是部門整體績效管理工作，行政推動力仍顯不足，相關(guān)實踐停滯不前，這就造成了實踐的力度、廣度、深度與國家政策要求不符，出現(xiàn)了忙于趕時間進度、疲于“跑馬圈地”的現(xiàn)象。二是部門整體績效管理的推進中，不少部門和單位雖然抓住了部門整體績效目標設(shè)置這個“牛鼻子”，但是受制于部門自身立場和短期利益，存在虛化弱化部門整體支出績效相關(guān)指標，降低要求，用部門（單位）年度工作計劃任務(wù)替代部門整體績效目標的情況，造成部門整體績效指標層次較低，不易全面衡量部門整體績效管理水平；績效目標設(shè)置不夠客觀科學，通常表現(xiàn)為定量指標不夠精細明確，過于空泛，定性指標分級不足，過于主觀，整體可操作性較差，不具權(quán)威性，缺乏說服力；部門整體的目標體系內(nèi)在邏輯性差，存在核心指標欠缺、反映管理情況的過程性指標居多、反映結(jié)果的效果性指標偏少等問題，不足以完整反映部門整體績效管理水平。三是部門整體績效管理結(jié)果還未得到有效應(yīng)用，正如各地的高質(zhì)量發(fā)展考核工作，之所以得到持續(xù)廣泛深入的開展，其執(zhí)行力強，很大原因就是結(jié)果應(yīng)用程度高，結(jié)果導(dǎo)向鮮明，示范帶動效應(yīng)強，而部門整體績效管理結(jié)果如何應(yīng)用，應(yīng)用程度如何，均無相對成熟的經(jīng)驗可供借鑒。這些情況與其說是工作開展不夠理想，不如說是執(zhí)行力和推進意愿不足。由此形成不良的循環(huán)，相關(guān)主管部門推進力不足，相關(guān)業(yè)務(wù)部門執(zhí)行力亦不足，結(jié)果導(dǎo)向自然無從談起。

（四）績效管理工作立法進度滯后于實踐發(fā)展

作為當前預(yù)算績效管理工作層級最高，也最具有權(quán)威性的政策性文件，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》對于全面實施預(yù)算績效管理工作，對于積極推進部門整體績效管理工作很有現(xiàn)實指導(dǎo)意義，但是實踐中普遍存在的行政主導(dǎo)特別是“一把手”工程等情況，未能從根本上解決績效管理的“可持續(xù)性難題”，提高績效管理的權(quán)威性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性，實現(xiàn)立法主導(dǎo)下的多部門協(xié)調(diào)推進機制，績效管理立法進程明顯滯后。一是國內(nèi)學界對這方面的研究投入仍顯不足，對于技術(shù)層面的研究明顯多于政策立法層面，尚未形成統(tǒng)一且具有權(quán)威性的認知和定論，不能全力促成國家決策層面下定決心推進該項工作。二是由各級各地持續(xù)開展的試點擴面工作，正向經(jīng)驗和擴面宣傳較多，負向教訓(xùn)和提質(zhì)總結(jié)不夠，鮮有能深入尋找當前實踐中存在的重進度輕質(zhì)量、重過程輕結(jié)果的癥結(jié)所在，尤其是無法形成具有可復(fù)制性、借鑒性的成功經(jīng)驗做法，這些歸結(jié)起來形成了當前立法經(jīng)驗基礎(chǔ)薄弱和可行性探索條件不足等。

三、加快推進部門整體績效管理制度的建議

（一）加大理論研究，強化輿論共識

作為一項新理念新制度，需要獲取社會各界的普遍共識，積極借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗和典型案例，由學術(shù)界深入持久地開展理論研究，為各級各地扎實高效開展部門整體績效管理提供理論指導(dǎo)。同時，也離不開各級各部門的宣傳引導(dǎo)，在更大范圍內(nèi)達成共識。對于部門整體績效管理來說，這樣的研究探索和輿論造勢，不可或缺，一方面可以為決策層提供參考依據(jù)，另一方面可以指導(dǎo)實踐層面有效開展相關(guān)工作，還可以營造“講績效用績效”的濃厚氛圍。對于縣區(qū)級部門整體績效管理實踐來說，更需要這樣的理論指導(dǎo)和經(jīng)驗參考。

（二）加大政策指引，實現(xiàn)標靶劃線

一項新興政策制度要取得各級各界的重視，離不開目標任務(wù)和權(quán)力責任的清晰劃分，更離不開操作層面的指引。本文建議：一是由更高層級出臺可操作性強的政策制度，研究制定部門整體績效管理實施細則、工作規(guī)程、工作計劃等，進一步明確各方權(quán)責任務(wù)以及填報流程和業(yè)務(wù)操作模板等，為扎實高效的部門整體績效管理制度提供政策指引和制度框架。二是設(shè)置完整合理的部門整體績效指標體系。作為部門整體預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，在構(gòu)建部門整體績效目標和指標體系框架時，應(yīng)建立以資金管理為脈絡(luò)的共性指標體系和以部門履職效能為脈絡(luò)的個性指標體系。

1、共性指標體系。財政預(yù)算績效管理與政府績效管理等工作的重要區(qū)別之一，在于以財政部門為主體的績效評價、評估是以財政資金投入為線索，串起部門各項業(yè)務(wù)工作內(nèi)容和工作成果，考核財政資金投入后對部門盡職履責的支撐保障作用，考核財政資金投入后為社會公眾提供的公共產(chǎn)品數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量，反映財政資金所能實現(xiàn)的經(jīng)濟效益、社會效益等。因此，財政資金的投入方向、管理方式是部門整體績效目標體系的重要組成部分，共性指標體系可集中反映部門在預(yù)算管理、成本控制、資產(chǎn)管理方面預(yù)期達到的管理目標。

2、個性指標體系。個性指標體系應(yīng)反映部門工作特點、履職特色的目標和指標，不同部門的個性指標也應(yīng)具有互斥性和獨立性，不具有普適性。部門履職是由基本支出和項目支出共同保障的，在設(shè)置部門個性指標體系時，應(yīng)秉持一個基本原則，即個性指標需反映部門重點核心工作，而非部門的預(yù)算項目工作。在對部門績效目標進行梳理后，可以將個性指標體系分為四部分：一是履職效能，重點反映部門核心職能及其年度績效指標；二是社會效應(yīng)，重點反映部門使命所呈現(xiàn)出的關(guān)鍵指標；三是可持續(xù)發(fā)展能力，重點反映部門專業(yè)職能及其年度績效指標；四是服務(wù)對象滿意度，重點反映部門服務(wù)對象的滿意度，包括對部門職能實現(xiàn)情況、提供服務(wù)情況以及重點民生項目的滿意程度等。

3、積極利用現(xiàn)有經(jīng)驗和成果。借助各地正在推進的預(yù)算績效管理一體化平臺，形成分行業(yè)分領(lǐng)域分部門的目標體系庫，便于上下級和同區(qū)域相似職能部門進行借鑒參考，進一步節(jié)約政府資源，提高部門整體績效管理效率。

（三）強化行政認定，實現(xiàn)考核驅(qū)動

在現(xiàn)行行政體系下，獲得更高層級的重視，對于高質(zhì)量開展部門整體績效管理大有裨益，無論是在省市以上，還是在縣區(qū)級以下，都體現(xiàn)得較為明顯。因此，將部門整體績效管理工作開展情況納入地方“一把手”政績考核范疇，作為地方高質(zhì)量發(fā)展考核要求，通過改進考核內(nèi)容、增加考核分值、列明獎扣分項，予以激勵約束。同時，經(jīng)常性開展跟蹤問效，突出過程監(jiān)控，適時糾偏規(guī)范，確保實效，進一步提高各方思想認同感和制度執(zhí)行力。

（四）探索協(xié)同機制，增強結(jié)果應(yīng)用

就目前而言，積極探索構(gòu)建多部門參與的協(xié)同共進機制，搭建權(quán)威的溝通協(xié)調(diào)平臺，實現(xiàn)政府有限資源的整合和信息共享，是提升部門整體績效管理社會認可度和存在價值的重要舉措。從政府層面，根據(jù)部門推進情況，由黨委、政府適時督辦調(diào)度，強化激勵約束力，形成更高層級的帶動作用。從部門層面看，結(jié)合不同部門職責，由財政牽頭，部門主責，適時借助組織、紀檢、審計等部門力量，共同推動，形成部門聯(lián)動。就部門整體績效管理而言，其結(jié)果應(yīng)用程度決定該項工作開展的深度和廣度。當前，各級各地由黨委、政府負責的高質(zhì)量發(fā)展考核備受關(guān)注，因此，依托現(xiàn)有考核運行機制和制度框架，可以加快部門整體績效管理進度，有效提升部門整體績效管理應(yīng)用程度。一方面，充分利用紀檢監(jiān)察、審計監(jiān)督、熱線反饋等多種行政處置結(jié)果，對應(yīng)部門整體績效管理涉及的履職效能、群眾滿意度等方面，統(tǒng)籌財政部門負責評價部門可運行成本、管理效率等內(nèi)容，綜合衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實施效果。另一方面，綜合黨委、政府主導(dǎo)的地方高質(zhì)量發(fā)展考核結(jié)果應(yīng)用，諸如干部晉升、人事調(diào)整、典型事例通報、年度考核排名等，將財政部門主導(dǎo)的部門整體績效管理結(jié)果融入其中，作為上述行政處置的重要依據(jù)，甚至可為機構(gòu)設(shè)置、編制調(diào)整提供決策參考。同時，通過財政部門主導(dǎo)的預(yù)算安排調(diào)整這條線，適時激勵約束相關(guān)部門和單位的行政作為，實現(xiàn)對現(xiàn)有部門整體績效考核管理的有益補充。

（五）立法緩行，實踐先行

在當前歷史背景和國內(nèi)環(huán)境的影響下，誠然加快推進績效管理的立法工作，有助于提升部門整體績效管理的社會認可度和推進質(zhì)量，有利于促進多部門協(xié)同推進機制和制度框架的形成，但是該項工作與傳統(tǒng)政績觀、部門管理積習有很多不相一致的地方，加之國內(nèi)實踐經(jīng)驗不足，一些可行性問題尚未得到有效解決，如中央層面的績效管理立法仍需時日，地方層面的立法效用有限，學術(shù)層面的研究探索尚未達成共識定論，這些都要求立法“宜緩行”。但是，立法緩行不等于裹足不前，要加快地方部門整體績效管理實踐進程，在廣泛試點有序擴面的前提下，由財政部門深入總結(jié)推進中存在的主要問題，提煉實施中的有益經(jīng)驗，輔以第三方機構(gòu)在開展部門整體績效目標設(shè)置和部門整體支出評價中的有益探索，積極引入學術(shù)團隊將其列為科研課題，多層次收集典型案例，多角度開展數(shù)據(jù)分析，盡快形成社會共識和輿論導(dǎo)向，為更高層面開展績效立法提供決策參考。