《海洋環(huán)境保護(hù)法》排污總量控制制度的運(yùn)行研究

徐祥民，賀 蓉，于 銘

(中國海洋大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266100)

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)由第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議于1982年8月23日通過，這是我國第一部由中央國家立法機(jī)關(guān)正式頒布的環(huán)境保護(hù)法。它比《中華人民共和國水污染防治法》(1984年5月11日通過)、《中華人民共和國森林法》(1984年9月20日通過)差不多早2年，比《中華人民共和國草原法》(1985年6月18日通過)早約3年，比《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(1986年3月19日)早約4年，比《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》(1988年11月8日通過)早6年，比《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》正式頒布(1989年12月26日通過)早7年。在經(jīng)過了1999年、2013年、2016年、2017年多次修訂、修正之后，新的修改已列入立法機(jī)關(guān)的工作日程。對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》)再做修改，自然應(yīng)當(dāng)盡可能地彌補(bǔ)其不足，包括適應(yīng)我國大部制改革對(duì)其中的相關(guān)內(nèi)容做必要的調(diào)整，把海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)踐創(chuàng)造的新經(jīng)驗(yàn)納入其中。不過，討論修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》，不應(yīng)只用放大鏡搜尋這部法律的短處，似乎也應(yīng)做“揚(yáng)長(zhǎng)”的思考，把這部法律已經(jīng)接受的先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)思想變成環(huán)境保護(hù)制度，把這部法律已經(jīng)規(guī)定的符合海洋環(huán)境保護(hù)需要的制度變成可操作性更強(qiáng)、環(huán)境保護(hù)效果更好的制度?！芭盼劭偭靠刂浦贫取本褪恰逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》中需要“揚(yáng)”的制度之“長(zhǎng)”[1]。

一、對(duì)排污總量控制擔(dān)責(zé)的主體

1999年12月25日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法(1999)》)第三條規(guī)定：“國家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度，確定主要污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)，并對(duì)主要污染源分配排放控制數(shù)量”，在我國各項(xiàng)污染防治法中，比較早地規(guī)定了污染物排放總量控制制度(1)雖然一些地方法規(guī)很早就建立了排污總量控制制度，比如1985年4月19日上海市第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過的《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》第六條就規(guī)定：“為確保黃浦江上游水質(zhì)達(dá)到國家二、三級(jí)地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),在水源保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)內(nèi),實(shí)行污染物排放總量控制和濃度控制相結(jié)合的管理辦法”，但中央國家機(jī)關(guān)的立法，直到20世紀(jì)90年代后期才開始嘗試建設(shè)該制度。。但是，美中不足是，它還缺乏運(yùn)行的力量(2)筆者對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法(2017)》中的總量控制制度曾做了如下概括：“《海洋環(huán)境保護(hù)法(2017)》雖然規(guī)定了重點(diǎn)海域排污總量控制制度，但是除了僅有的兩個(gè)條文外，沒有再為該制度的運(yùn)行設(shè)計(jì)其他的操作規(guī)范，沒有向執(zhí)行這一制度的部門提供任何可資遵循的程序?！?參見徐祥民著：《論我國環(huán)境法中的總行為控制制度》，載《法學(xué)》2015年第12期)。除了僅有的兩條宣示性的規(guī)定之外，該法沒有再為污染物排放總量控制制度的運(yùn)行設(shè)計(jì)其他的操作規(guī)范，沒有向執(zhí)行這一制度的部門提供任何可資遵循的程序。該條只是宣示“國家”要“建立”排污總量控制制度，“確定污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)”等，沒有規(guī)定由誰(責(zé)任主體、有權(quán)主體)確定“總量控制指標(biāo)”，沒有規(guī)定對(duì)這一“總量控制指標(biāo)”由誰(責(zé)任主體、有權(quán)主體)來實(shí)施“分配”。沒有責(zé)任主體、有權(quán)主體，就沒辦法產(chǎn)生具有法律約束力的“總量控制指標(biāo)”；沒有責(zé)任主體、有權(quán)主體，即使產(chǎn)生了比如由學(xué)者估算出的“總量控制指標(biāo)”，也沒有辦法把這個(gè)總量指標(biāo)“分配”下去，并使接受“分配”指標(biāo)的主體按“分配”指標(biāo)排放污染物。在《海洋環(huán)境保護(hù)法(2017)》第十一條中也規(guī)定了“排污總量控制制度”，這一規(guī)定說明立法者有執(zhí)行排污總量控制制度的打算，希望用“排污總量控制制度”影響“水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定”，但是，這一規(guī)定同樣無法讓“排污總量控制制度”具備運(yùn)行的啟動(dòng)力。

那么，怎樣才能讓《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定的制度真正具備“行走”能力呢？筆者認(rèn)為，首先要做的立法配置是明確規(guī)定由哪個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)確定許可排放污染物的總量。這里所說的“負(fù)責(zé)”實(shí)際上就是對(duì)控制排污總量這件事，這件包含行使決定權(quán)的事，擔(dān)當(dāng)責(zé)任。

在維護(hù)現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》整體穩(wěn)定(不做大修大改)、不對(duì)該法規(guī)定的管理體制做大的改變的前提下，可以把對(duì)排污總量控制擔(dān)當(dāng)責(zé)任的機(jī)關(guān)確定為國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部，即確定生態(tài)環(huán)境部為確定“總量控制指標(biāo)”并對(duì)這個(gè)總量指標(biāo)實(shí)施“分配”的主體(3)確定污染物排放總量控制指標(biāo)并不是一個(gè)簡(jiǎn)單用“權(quán)”行為，它其實(shí)是使海洋環(huán)境質(zhì)量達(dá)到某一較高水平的手段，是國家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境責(zé)任的手段。由某部門行使權(quán)力就意味著某部門對(duì)相關(guān)事務(wù)負(fù)有責(zé)任。(參見徐祥民著：《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期)。不過，這里所說的確定并非簡(jiǎn)單授權(quán)?？紤]到海洋污染防治事務(wù)的復(fù)雜性，以及控制排污總量這項(xiàng)工作的難度，考慮到黨中央提出的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]的要求，可以要求生態(tài)環(huán)境部與沿海和流域相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市(4)海洋污染防治不是僅靠沿海省、自治區(qū)、直轄市就可以做好的。在做渤海環(huán)境保護(hù)專門法立法方案的設(shè)計(jì)，從而也就是渤海環(huán)境治理的治理方案選擇時(shí)，筆者曾設(shè)想過渤海上、環(huán)渤海、渤海全流域3種方案。(參見徐祥民等著：《渤海管理法調(diào)整范圍的立法方案選擇》，人民出版社2012年版第189-228頁)無疑，最佳方案是渤海全流域方案，因?yàn)椴还苁遣澈＿€是《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“重點(diǎn)海域”，其污染物排放總量控制一定是對(duì)全流域的控制。等協(xié)商確定相關(guān)重點(diǎn)海域污染物總量控制指標(biāo)[3]。把這一內(nèi)容與《海洋環(huán)境保護(hù)法(2017)》第三條第二款的規(guī)定相銜接，可以將第三條第二款修改為：

國家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度。主要污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部與沿海、流域相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市等協(xié)商確定。

參與“協(xié)商確定”的“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部與沿海、流域相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市”是協(xié)商主體。我國在開展流域生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)中，已經(jīng)有部省協(xié)商的成功先例[4]?！爸攸c(diǎn)海域排污總量控制制度”中的協(xié)商主體除生態(tài)環(huán)境部之外的“沿海、流域相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市”要根據(jù)具體海域和污染防治的任務(wù)來確定。以渤海污染防治為例，如果以控制沿海城市、鄉(xiāng)村和海上作業(yè)等的污染物排放為目的，協(xié)商主體為環(huán)渤海三省一市。如果把控制范圍擴(kuò)展到入海河流，則協(xié)商主體的范圍就需要相應(yīng)擴(kuò)大到黃河、遼河、海河等入渤海河流流域內(nèi)的省、自治區(qū)、直轄市。

二、行使排污總量控制權(quán)的依據(jù)

在《海洋環(huán)境保護(hù)法(1999)》和《水污染防治法(1996)》生效之后，我國環(huán)境法中有多部使用了“排放總量”等類似的詞語。比如《大氣污染防治法(2000)》第三條規(guī)定：“國家采取措施，有計(jì)劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量?！卑凑者@一規(guī)定實(shí)施“削減”的“排放總量”也可以解釋為“控制總量”。在一定行政區(qū)域或海域、流域?qū)嵤┯小翱刂瓶偭俊钡摹跋鳒p”，也可以說是一種污染物排放總量控制制度。地方上較早試點(diǎn)的所謂“總量控制”就是“削減”“總量控制”。重慶的試點(diǎn)就是一例。據(jù)何立輝的介紹，重慶市的做法是針對(duì)“排放水污染物數(shù)量大,對(duì)環(huán)境危害突出的單位,即排污量占轄區(qū)主要水污染物排放總量80%以上的重點(diǎn)污染源”，要求這些污染源“把污染物的排放量按一定比例削減”，指標(biāo)是：“主要污染物的排放量在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上削減70%左右”[5]。但實(shí)際上，控制削減總量的總量控制與建立在環(huán)境容量基礎(chǔ)上的排污總量控制制度不是一回事。大致說來，控制削減總量的總量控制是應(yīng)急措施，它的實(shí)質(zhì)是在面對(duì)極其嚴(yán)重的污染時(shí)不得已憑權(quán)力要求相關(guān)地方或企業(yè)把巨大的污染物排放量壓下來。這種做法也容易產(chǎn)生影響輿論的效果。因?yàn)閷?shí)施這樣的總量控制表明環(huán)境管理者，不管是哪一級(jí)的環(huán)境管理者，已經(jīng)有所作為，而不是對(duì)嚴(yán)重的污染置之不理，對(duì)老百姓因污染造成的損害不聞不問。這種做法是有效的，但這種做法常常會(huì)遭到質(zhì)疑——為什么是上級(jí)推行的那個(gè)削減總量？對(duì)這樣的質(zhì)疑，管理者既無法用某種科學(xué)依據(jù)做出回答，也無法用管理上的某種現(xiàn)代制度，比如協(xié)商民主等來解釋。

要讓《海洋環(huán)境保護(hù)法》建立穩(wěn)定的經(jīng)得起推敲的污染物排放總量控制制度，應(yīng)當(dāng)為確定控制總量建立科學(xué)依據(jù)，應(yīng)當(dāng)為實(shí)行污染物排放總量控制的控制過程找到執(zhí)行依據(jù)。解決這個(gè)問題的辦法是放棄總量削減的做法，建立以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的排污總量控制制度，以及以科學(xué)為基礎(chǔ)的穩(wěn)定的污染物排放量控制制度。這種總量控制制度的基本特征(也是其明顯優(yōu)勢(shì))是，根據(jù)規(guī)定的或議定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，比如相關(guān)海域海水水質(zhì)達(dá)到二類標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)質(zhì)量目標(biāo)，計(jì)算出容許排放總量[6]，再根據(jù)容許排放總量確定許可排放總量。

“容許排放總量”并不是一個(gè)難以取得的數(shù)字。在水污染、海洋污染防治中，一定水體的水質(zhì)是由污染物質(zhì)在單位水體中的比例決定的。污染物質(zhì)所占比重越大水體污染便越嚴(yán)重。比如，根據(jù)GB 3097—1997《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，化學(xué)需氧量≤3 mg/L時(shí)為二類水質(zhì)，≤4 mg/L時(shí)為三類水質(zhì)，≤5 mg/L時(shí)為五類水質(zhì)。在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)確定(比如二類水目標(biāo))、水體總量(比如某重點(diǎn)海域的水體總量)確定的前提下，特定污染物質(zhì)的“容許排放總量”就是水體總量和污染物允許含量的乘積。在污染物質(zhì)為化學(xué)需氧量時(shí)，則化學(xué)需氧量的“容許排放總量”等于海水水體總量乘以化學(xué)需氧量的允許含量。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》要建立以科學(xué)為基礎(chǔ)的穩(wěn)定的污染物排放總量控制制度，就應(yīng)走出簡(jiǎn)單“憑權(quán)力”的“削減控制總量”的小圈子，把第三條宣布的重點(diǎn)海域排污總量控制制度變成系統(tǒng)的制度。除了上述需要明確負(fù)責(zé)主體之外，作為系統(tǒng)制度的排污總量控制制度至少還需要具備以下兩個(gè)環(huán)節(jié)：其一，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)(5)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)不僅是排污總量控制制度的一個(gè)重要要素，而且是有效治理環(huán)境的出發(fā)點(diǎn)。(參見徐祥民著：《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》，載《中國法學(xué)》 2015年第6期。)。它既是環(huán)境保護(hù)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，也是計(jì)算“容許排放總量”的依據(jù)。其二，許可排放總量的分解及對(duì)排放活動(dòng)的管理，是在操作層面將污染物排放控制在設(shè)定總量之下的直接管理。沒有環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，排污總量控制是盲目的控制，而盲目的控制常常都是難以推行的；沒有對(duì)污染物排放的直接管理，排污總量控制是沒有手腳的控制，而沒有手腳的控制是無法達(dá)到控制目的的。

環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)就是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、計(jì)劃或行動(dòng)要努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。作為排污總量控制制度之重要制度環(huán)節(jié)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)不是某個(gè)靜態(tài)的指標(biāo)或者數(shù)字，而是如何確定某個(gè)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。世界各國實(shí)施《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的實(shí)踐已經(jīng)為我們樹立了榜樣?！栋屠鑵f(xié)定》確定的目標(biāo)，也就是我們這里所說的環(huán)境保護(hù)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于 2℃ 之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上 1.5℃ 之內(nèi)”(第二條第一款第一項(xiàng))。環(huán)境質(zhì)量是可以用測(cè)量或監(jiān)測(cè)技術(shù)探知的質(zhì)量，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是可以用科學(xué)技術(shù)尺度術(shù)語表達(dá)的目標(biāo)。在獲得了用科學(xué)技術(shù)尺度術(shù)語表達(dá)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之后，在管理上必然面臨的是另一個(gè)問題，即誰來選擇確定要通過控制污染物排放總量來實(shí)現(xiàn)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，也即誰來確定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、計(jì)劃或行動(dòng)要實(shí)現(xiàn)的那個(gè)目標(biāo)。

筆者建議是：對(duì)相關(guān)海域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部與相關(guān)沿海、流域省、自治區(qū)、直轄市等協(xié)商確定。這一修改建議可以落實(shí)在對(duì)第三條第二款的修改中。與上述修改建議合在一起，筆者建議將第三條第二款修改為：

國家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度。國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門和相關(guān)沿海、流域省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定相關(guān)海域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并依據(jù)該環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定主要污染物排放總量控制指標(biāo)。

許可排放總量的分解及對(duì)排放活動(dòng)的直接管理是對(duì)既定的排放總量控制指標(biāo)的執(zhí)行。它包括兩個(gè)重要環(huán)節(jié)：一是對(duì)排放總量控制指標(biāo)向具體的行政區(qū)和具體的排放者的分解，二是對(duì)排放總量控制指標(biāo)分解給具體企業(yè)事業(yè)單位的分解排放量的管控，或者說是對(duì)接受分解排放量的排放行為人的管理。筆者的修改建議是：第一，主要污染物排放總量控制指標(biāo)的分解由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)。第二，對(duì)接受分解排放量的排放行為人實(shí)行許可證管理(6)根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》的通知(國辦發(fā)〔2016〕81號(hào))的要求，到2020年我國就應(yīng)“基本建立法規(guī)體系完備、技術(shù)體系科學(xué)、管理體系高效的排污許可制”。。接受分解排放量的排放行為人須持有與分解排放量相一致的排污許可證。具體辦法是，在第二章《海洋環(huán)境監(jiān)督管理》增加一條，作為第十二條(現(xiàn)第十二條后移為第十三條，第十二條之后的各條依次后移)，做如下規(guī)定：

第十二條：國務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)將依據(jù)本法第三條第二款確定的主要污染物排放總量控制指標(biāo)分解到相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市，相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)在分解給本行政區(qū)的污染物排放控制指標(biāo)內(nèi)向轄區(qū)內(nèi)企業(yè)事業(yè)單位等頒發(fā)排污許可證。

筆者主張建設(shè)的“以科學(xué)為基礎(chǔ)的”污染物排放總量控制制度是可以產(chǎn)生既定污染防治目標(biāo)的制度。以下幾對(duì)關(guān)系可以說明這個(gè)設(shè)計(jì)方案的有效性：

第一對(duì)關(guān)系：容許排放總量與控制排放總量的關(guān)系。容許排放總量是實(shí)現(xiàn)一定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)可以承受的排放量，控制排放總量是主要污染物排放總量控制指標(biāo)所指的量。“以科學(xué)為基礎(chǔ)的”污染物排放總量控制制度是通過控制排放總量以實(shí)現(xiàn)某種環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的制度。按照實(shí)現(xiàn)既定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的要求，控制排放總量與容許排放總量之間應(yīng)保持“控制排放總量≤容許排放總量”的關(guān)系。

第二對(duì)關(guān)系：控制排放總量與許可排放總量的關(guān)系?？刂婆欧趴偭渴侵饕廴疚锱欧趴偭靠刂浦笜?biāo)所指的量，也是按小于或等于容許排放總量確定的控制量。許可排放總量是污染物排放總量控制制度的執(zhí)行機(jī)關(guān)通過頒發(fā)排污許可證允許排放行為者排放的量，也是污染物排放總量控制制度執(zhí)行機(jī)關(guān)頒發(fā)的所有排污許可證載明的全部許可排放量。貫徹“以科學(xué)為基礎(chǔ)的”污染物排放總量控制制度的設(shè)計(jì)宗旨，許可排放總量與控制排放總量的正常關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“許可排放總量≤控制排放總量”。

第三對(duì)關(guān)系：許可排放總量與許可排放量的關(guān)系。許可排放總量是污染物排放總量控制制度執(zhí)行機(jī)關(guān)頒發(fā)的所有排污許可證載明的全部許可排放量，而許可排放量是排污許可證規(guī)定的許可排放量。依照“以科學(xué)為基礎(chǔ)的”污染物排放總量控制制度的設(shè)計(jì)思想，許可排放量與許可排放總量之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“所有排污許可證記載的許可排放量≤許可排放總量”，該不等式前項(xiàng)可以概括為實(shí)際總許可排放量，也即“實(shí)際總許可排放量≤許可排放總量”。

第四對(duì)關(guān)系：許可排放量與實(shí)際排放量之間的關(guān)系。許可排放量是排污許可證記載的許可排放量，實(shí)際排放量是持有和未持有排污許可證的排污行為人實(shí)際排放的量。按照無許可則無行為的許可證管理基本原理，實(shí)際排放量與許可排放量之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是實(shí)際排放量小于或等于許可排放量。對(duì)于具體的排污許可(一張?jiān)S可證所載的許可)來說，是“許可證持有人實(shí)際排放量≤許可證記載的許可排放量”。對(duì)于據(jù)以確定排放控制總量的環(huán)境單元來說，就是“所有許可證持有人實(shí)際排放量≤許可排放總量”，該不等式前項(xiàng)也可稱環(huán)境單元[7]實(shí)際排放量或總實(shí)際排放量，也即“總實(shí)際排放量≤許可排放總量”。

“以科學(xué)為基礎(chǔ)的”污染物排放總量控制制度的科學(xué)構(gòu)思可以概括為以下不等式(我們可以給它一個(gè)名字——排污總量控制制度科學(xué)不等式)：

容許排放總量≥控制排放總量≥許可排放總量≥

實(shí)際總許可排放量≥總實(shí)際排放量

(1)

當(dāng)式(1)成立時(shí)，設(shè)定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)便可以實(shí)現(xiàn)。實(shí)行這一制度，只要做好持證人按證排放這一“直接管理”工作，保證所有的持證人的行為都不打破“許可證持有人實(shí)際排放量≤許可證記載許可排放量”這一不等式，就可以實(shí)現(xiàn)設(shè)定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。

三、排除影響排污總量控制制度運(yùn)行的法律沖突

要想把理論上科學(xué)的排污總量控制制度變成實(shí)用的制度，把上述“排污總量控制制度科學(xué)不等式”表達(dá)的“以科學(xué)為基礎(chǔ)的”污染物排放總量控制制度轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У奈廴痉乐沃贫?，必須賦予這個(gè)制度權(quán)威，賦予其足以克服運(yùn)行中可能遇到的各種障礙的權(quán)威。

這里所說的障礙不是指沿?；蜓睾拥胤桨l(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)城鄉(xiāng)對(duì)排污控制形成的障礙，盡管發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)城鄉(xiāng)的要求和行動(dòng)的確是排污總量控制制度實(shí)施的障礙，也是整個(gè)污染防治事業(yè)的障礙，而是指有法律依據(jù)的制度、依法采取的或可以在法律上找到根據(jù)的行動(dòng)等對(duì)排污總量控制制度的實(shí)施可能形成的障礙[8]。比如，向海洋傾倒廢棄物(簡(jiǎn)稱海洋傾廢)是海洋污染的污染源之一。海洋傾廢足以改變傾倒海域的環(huán)境質(zhì)量?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法(2017)》對(duì)向海洋傾廢的行為人提出的要求只是“向國家海洋行政主管部門提出書面申請(qǐng)，經(jīng)國家海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)”，取得許可證(第五十五條第二款)。按照這一規(guī)定，當(dāng)需要傾倒廢棄物的單位提出書面申請(qǐng)，獲得批準(zhǔn)，取得許可證后，就可以傾倒廢棄物，而無須接受排污總量控制制度的約束。也就是說，“國家海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)”就可能成為排污總量控制制度實(shí)施的障礙，傾倒者手里持有的由國家海洋行政主管部門發(fā)給(第五十五條第二款)的傾廢許可證就可能成為排污總量控制制度實(shí)施的障礙——一種有法律依據(jù)的障礙(7)這一障礙還不只是可能出現(xiàn)，而是極其容易出現(xiàn)。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法(2017)》的規(guī)定，“選劃海洋傾倒區(qū)”只需要貫徹“科學(xué)、合理、經(jīng)濟(jì)、安全的原則”(第五十七條)，不必在意什么排污總量控制制度，不必在意特定區(qū)域是否就是實(shí)行排污總量控制的海域。該法還許可設(shè)置“臨時(shí)性海洋傾倒區(qū)”，而這臨時(shí)傾倒區(qū)的設(shè)立只需要“國家海洋行政主管部門批準(zhǔn)”，“報(bào)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案”(第五十七條第二款)。在該法中根本不存在要求“海洋傾倒區(qū)”的設(shè)立服從排污總量控制制度的安排。。

因?yàn)橐院Ｑ鬄檫m用空間的法律多、涉海的法律多、其實(shí)施會(huì)對(duì)海洋產(chǎn)生影響的法律多，所以，作為《海洋環(huán)境保護(hù)法》重要制度之一的重點(diǎn)海域排污總量控制制度遭遇“有法律根據(jù)的障礙”(姑且稱之為“不利因素”)的機(jī)會(huì)也就多。僅舉數(shù)例。

事例一：來自《中華人民共和國水污染防治法》的“不利因素”。

海洋污染的重要污染源是陸源污染，而陸源污染物進(jìn)入海洋的最重要的通道是河流。在我國，防治河流攜帶污染物進(jìn)入海洋的法律，也就是防治河水被污染的法律是《中華人民共和國水污染防治法》。海洋的陸源污染與河流的關(guān)系、河流污染與《中華人民共和國水污染防治法》的關(guān)系告訴我們，能否有效防治海洋污染，尤其是防治近岸海域污染，決定于《中華人民共和國水污染防治法》是否對(duì)防治海洋污染，具體來說就是防治河流向海洋輸送的水的污染，是否采取了有效措施。那么，《中華人民共和國水污染防治法》是否對(duì)防治海洋污染采取了有效措施呢？2017年修正的《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法(2017)》)規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，“地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施防治水污染”(第四條)。這里要求“縣級(jí)以上人民政府”將其“納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”的“水環(huán)境保護(hù)工作”不包括對(duì)由海水構(gòu)成的“水環(huán)境”的保護(hù)工作，這里要求“縣級(jí)以上人民政府”對(duì)其負(fù)責(zé)的“水環(huán)境質(zhì)量”也不包括由海水構(gòu)成的“水環(huán)境”的質(zhì)量，因?yàn)樵摲ㄐ嫉倪m用范圍僅限于“江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體”(第二條)。如此定位的《水污染防治法(2017)》能對(duì)防治海洋污染提供有效的支持嗎？根據(jù)該法的規(guī)定，“防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃”。該法所說的“規(guī)劃”包括“國家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃”，“其他跨省、自治區(qū)、直轄市江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃”，“省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)跨縣江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃”，縣級(jí)以上人民政府轄區(qū)內(nèi)的“水污染防治規(guī)劃”(第十六條)。不管是哪一種規(guī)劃，其規(guī)劃區(qū)都不包括海洋，即使這些規(guī)劃區(qū)近鄰海洋或規(guī)劃區(qū)內(nèi)的江河流向海洋。這些規(guī)劃都是嚴(yán)肅的規(guī)劃，都是“史上最嚴(yán)”《水污染防治法》規(guī)定的規(guī)劃，因而都是需要規(guī)劃制定者、相關(guān)各級(jí)人民政府認(rèn)真執(zhí)行的規(guī)劃。按照《水污染防治法(2017)》的要求，“有關(guān)市、縣級(jí)人民政府”需要“按照水污染防治規(guī)劃確定的水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的要求，制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取措施按期達(dá)標(biāo)”(第十七條第一款)，需要“將限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃報(bào)上一級(jí)人民政府備案”，還要“向社會(huì)公開”(第十七條第二款)。“市、縣級(jí)人民政府每年在向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況時(shí)”還要“報(bào)告水環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況”，“向社會(huì)公開”水環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況(第十八條)。法律規(guī)定的規(guī)劃就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決執(zhí)行，這沒有錯(cuò)。但是，因?yàn)檫@些規(guī)劃都沒有考慮海洋污染防治的需要，因?yàn)椤吨腥A人民共和國水污染防治法》對(duì)這些規(guī)劃的制定也沒有提出須把海洋污染防治作為考量因素的要求，所以，這些規(guī)劃所確定的指標(biāo)、目標(biāo)、任務(wù)等等，難以達(dá)到實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度的要求，不管是規(guī)劃的制定者還是相關(guān)地方人民政府，都可以用這些規(guī)劃對(duì)抗重點(diǎn)海域排污總量控制制度實(shí)施過程中對(duì)他們提出的要求，都可以用這些法定的規(guī)劃對(duì)抗《海洋環(huán)境保護(hù)法》中的總量控制制度。

這只是一個(gè)事例，一個(gè)由《中華人民共和國水污染防治法》的執(zhí)行與重點(diǎn)海域排污總量控制制度相沖突的事例。只用這一個(gè)事例就足夠了，因?yàn)檫@一事例足以說明，僅僅給總量控制制度配齊各種要素還不夠，還必須賦予它權(quán)威，一種讓那些“有法律根據(jù)的障礙”為其讓路的權(quán)威。

事例二:來自《中華人民共和國港口法》的“不利因素”。

港口因?yàn)橛小按斑M(jìn)出、停泊、靠泊，旅客上下，貨物裝卸、駁運(yùn)、儲(chǔ)存”等作業(yè)，也是海洋污染的重要污染來源?！吨腥A人民共和國港口法》應(yīng)該對(duì)防治海洋污染做出規(guī)定?！吨腥A人民共和國港口法》(比如2018年修訂的《中華人民共和國港口法》，以下簡(jiǎn)稱《港口法(2018)》)也確實(shí)就防治海洋污染做了許多規(guī)定。比如，《港口法(2018)》對(duì)“編制港口規(guī)劃”提出“組織專家論證，并依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”(第七條第二款)的要求。該法對(duì)“建設(shè)港口工程項(xiàng)目”也提出“依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”(第十五條第二款)的要求，對(duì)向“港口水域”“傾倒泥土、砂石”，“排放超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的有毒、有害物質(zhì)”還做了“禁止”(第三十七條第三款)的宣告。但是，這些規(guī)定卻未必能夠滿足實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度的要求。相反，該法的以下規(guī)定足以使總量控制制度遭遇控制不能。比如，依據(jù)《港口法(2018)》，從事港口經(jīng)營(yíng)需要“取得港口經(jīng)營(yíng)許可證”(第二十二條)，需要接受“港口行政管理部門”的“監(jiān)督檢查”(第三十六條、四十二條等)。然而，“港口經(jīng)營(yíng)許可證”并不是排污許可證，也不包含排污許可事項(xiàng)。憑“港口經(jīng)營(yíng)許可證”完全可以把港口區(qū)，把港口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)劃在實(shí)施排污總量控制制度的范圍之外。按照《港口法(2018)》的要求，“港口經(jīng)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)的規(guī)定，采取有效措施，防治對(duì)環(huán)境的污染和危害”(第二十六條第三款)。這是積極的保護(hù)環(huán)境的要求。但是，這與是否服從海洋環(huán)境保護(hù)中的總量控制制度并無必然的聯(lián)系。相反，港口經(jīng)營(yíng)人完全可以用已經(jīng)按照規(guī)定采取有效措施這個(gè)理由拒絕承擔(dān)按照總量控制制度需要承擔(dān)的任務(wù)。《海洋環(huán)境保護(hù)法(2017)》規(guī)定，“港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠必須按照有關(guān)規(guī)定備有足夠的用于處理船舶污染物、廢棄物的接收設(shè)施，并使該設(shè)施處于良好狀態(tài)”，“裝卸油類的港口、碼頭、裝卸站和船舶必須編制溢油污染應(yīng)急計(jì)劃，并配備相應(yīng)的溢油污染應(yīng)急設(shè)備和器材”(第六十九條)。這些也都是積極的保護(hù)環(huán)境的規(guī)定。但是，它們的積極卻不能產(chǎn)生支持排污總量控制制度實(shí)施的效果。當(dāng)港口經(jīng)營(yíng)者和其他行為人嚴(yán)格遵守了這些規(guī)定時(shí)，他們完全可以把依據(jù)排污總量控制制度向他們提出的要求歸結(jié)為“法外”負(fù)擔(dān)。

事例三:來自《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的“不利因素”。

港口大多都是靠海的或與海洋相連的，因而，《中華人民共和國港口法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》不能沒有聯(lián)系。同樣，在海洋世紀(jì)里，越來越多的城市在沿海地區(qū)興起，越來越多的沿海鄉(xiāng)村越來越繁榮，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的內(nèi)容也與《海洋環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施建立起密切的聯(lián)系。沿海城鄉(xiāng)的生產(chǎn)生活活動(dòng)會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成影響，沿海城鄉(xiāng)的規(guī)劃自然構(gòu)成對(duì)海洋環(huán)境的潛在影響，因?yàn)橐莱青l(xiāng)規(guī)劃開展的城鄉(xiāng)建設(shè)、以這些建設(shè)為依托的生產(chǎn)生活活動(dòng)必然對(duì)海洋環(huán)境造成影響。那么，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是否為實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度預(yù)先做好安排，或?yàn)樘幚砼c《海洋環(huán)境保護(hù)法(2017)》的關(guān)系設(shè)置了某種機(jī)制呢？2007年10月28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法(2007)》)對(duì)規(guī)劃的制定(第二章)，規(guī)劃的實(shí)施(第三章)，對(duì)規(guī)劃制定、實(shí)施、修改等的監(jiān)督(第四章)等都做了具體規(guī)定，在《總則》《城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定》《城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施》等章中也都做了保護(hù)環(huán)境的規(guī)定。例如，《總則》章對(duì)“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃”提出的要求就包括“改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用”，包括“保護(hù)耕地等自然資源”，“防止污染和其他公害”(第四條第一款)。再如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定》章規(guī)定，要把“為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、資源等需要嚴(yán)格控制的區(qū)域”納入“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內(nèi)容”(第十三條第二款)。該章還明確宣布，“水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護(hù)”“自然”“遺產(chǎn)保護(hù)”等，“應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容”(第十七條第二款)。又如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施》章對(duì)“城市新區(qū)的開發(fā)和建設(shè)”提出的要求之一是“嚴(yán)格保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境”(第三十條)，對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展”提出的一條更具一般性的要求是“依法保護(hù)和合理利用風(fēng)景名勝資源，統(tǒng)籌安排風(fēng)景名勝區(qū)及周邊鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村莊的建設(shè)”(第三十二條)。風(fēng)景名勝資源也是作為環(huán)境損害防治法的環(huán)境保護(hù)法保護(hù)的內(nèi)容[9]。 可以說我國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是按常規(guī)不被看作是環(huán)境保護(hù)法的法律中最重視環(huán)境保護(hù)的一部法律，是作為學(xué)理上的環(huán)境規(guī)劃法的典型代表。但是，該法的實(shí)施與排污總量控制制度的運(yùn)行也會(huì)“打架”，而“打架”的結(jié)果將是污染物產(chǎn)生、排放沖破依法確定的控制總量。

我們?cè)谔接憺楸Ｗo(hù)渤海環(huán)境制定專門的渤海管理法時(shí)曾經(jīng)認(rèn)真研究過渤海管理法的空間調(diào)整范圍。可能的空間調(diào)整范圍方案有三，即渤海海域方案、渤海近岸陸域方案、入海河流全流域方案[10]。而要在渤海實(shí)行排污總量控制制度，要使這項(xiàng)制度真正產(chǎn)生確保實(shí)現(xiàn)某個(gè)設(shè)定的海洋環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，能夠采用的方案只有一個(gè)，即入海河流全流域方案。按此理，海洋環(huán)境保護(hù)中的污染物排放總量控制制度一定是適用于沿海城鄉(xiāng)的制度。但是，我國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》似乎沒有打算讓海洋環(huán)境保護(hù)中的污染物排放總量控制制度走進(jìn)它所規(guī)范的“城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃”。

非常明顯，按“改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用”等要求“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃”并不包含接受以保護(hù)海洋環(huán)境為直接目的的排污總量控制制度的約束，至少現(xiàn)行法上沒有提出這樣的要求?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法(2007)》對(duì)“在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)”提出的要求是“遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定”(第四條第二款)，而不是服從依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》確定的污染物排放控制總量的限制。理由同上所述，當(dāng)規(guī)劃者已經(jīng)在“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃”中規(guī)劃了“基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護(hù)”等“強(qiáng)制性內(nèi)容”之后，依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》提出的排放總量控制指標(biāo)等就可能遭遇以“法治”為理由的異議。城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定者、實(shí)施者等異議者還可以拿《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定支持其異議?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法(2017)》第四十六條規(guī)定：“興建海岸工程建設(shè)項(xiàng)目，必須采取有效措施，保護(hù)國家和地方重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)植物及其生存環(huán)境和海洋水產(chǎn)資源。”還規(guī)定：“嚴(yán)格限制在海岸采挖砂石。露天開采海濱砂礦和從岸上打井開采海底礦產(chǎn)資源，必須采取有效措施，防止污染海洋環(huán)境。”當(dāng)這些項(xiàng)目都以城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)時(shí)，建設(shè)者們完全可以這樣說：《海洋環(huán)境保護(hù)法》也沒有要求他們接受什么總量控制指標(biāo)的約束。

以上幾個(gè)事例展示的都是《海洋環(huán)境保護(hù)法》中的排污總量控制制度的運(yùn)行與其他相關(guān)法律的實(shí)施這兩個(gè)方面的沖突。僅從這幾個(gè)事例就可以看清楚，《海洋環(huán)境保護(hù)法》建立的“排污總量控制制度”并不是《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范體系內(nèi)部的制度，由《海洋環(huán)境保護(hù)法(1999)》創(chuàng)立的排污總量控制制度僅僅得到“在中華人民共和國管轄海域內(nèi)從事航行、勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、旅游、科學(xué)研究及其他活動(dòng)”的“單位和個(gè)人”的“服從”，“在沿海陸域內(nèi)從事影響海洋環(huán)境活動(dòng)”的“單位和個(gè)人”(《海洋環(huán)境保護(hù)法(2017)》第二條第二款)的服從還不行，還必須得到其他相關(guān)法律的“服從”。只有在得到了其他法律的“服從”時(shí)，這項(xiàng)制度才能成為暢行無阻的制度。這里所說的其他法律對(duì)總量控制制度的“服從”是指其他相關(guān)法律承認(rèn)出自《海洋環(huán)境保護(hù)法》的總量控制制度對(duì)這些法律中的相關(guān)制度、行為規(guī)范等的優(yōu)先地位，承認(rèn)當(dāng)它們的相關(guān)制度、規(guī)范等以及這些制度、規(guī)范的實(shí)施與《海洋環(huán)境保護(hù)法》中的總量控制制度不一致時(shí)，服從后者?？傊枰眄槨逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》與相關(guān)法律的關(guān)系。

對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》與相關(guān)法律關(guān)系的“理順”顯然不能指望所有相關(guān)法律都對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》或?qū)ζ渲械目偭靠刂浦贫茸觥胺摹钡男婊蛑贫劝才?。?jiǎn)便的辦法是國家立法機(jī)關(guān)賦予《海洋環(huán)境保護(hù)法》的總量控制制度對(duì)該法的和其他法律的相關(guān)制度、規(guī)范等的優(yōu)先地位，即在《海洋環(huán)境保護(hù)法(2017)》中宣布，不管是《海洋環(huán)境保護(hù)法》還是其他法律的規(guī)定，在與總量控制制度相沖突或不一致時(shí)，都應(yīng)服從總量控制制度。我們的具體建議是，修改《海洋環(huán)境保護(hù)法(2017)》時(shí)補(bǔ)充規(guī)定以下內(nèi)容：

本法的其他規(guī)定不得做不利于實(shí)施排污總量控制制度的解釋，我國其他法律法規(guī)規(guī)章等的規(guī)定不得用作阻礙排污總量控制制度實(shí)施的依據(jù)。

把這一修改建議與上述關(guān)于第三條第二款的修改建議結(jié)合在一起，對(duì)第三條第二款可以做如下修改：第一，將第三條第二款從第三條移出，單列為一條，作為第七條(現(xiàn)第七條，即第二章的第一條，改為第八條，其后各條依次后移)。第二，新增的第七條設(shè)三款，依次規(guī)定：

(第一款)國家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度。

(第二款)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門和相關(guān)沿海、流域省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定相關(guān)海域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并依據(jù)該環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定主要污染物排放總量控制指標(biāo)。

(第三款)本法的其他規(guī)定不得做不利于實(shí)施排污總量控制制度的解釋，我國其他法律法規(guī)規(guī)章等的規(guī)定不得用作阻礙排污總量控制制度實(shí)施的依據(jù)。

在增設(shè)第七條之后，上述關(guān)于第十二條的建議相應(yīng)修改為：

(第十三條)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)將依據(jù)本法第七條確定的主要污染物排放總量控制指標(biāo)分解到相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市，相關(guān)省自治區(qū)直轄市應(yīng)在分解給本行政區(qū)的污染物排放控制指標(biāo)內(nèi)向轄區(qū)內(nèi)企業(yè)事業(yè)單位等頒發(fā)排污許可證。

四、結(jié) 語

要使《海洋環(huán)境保護(hù)法(2017)》率先規(guī)定的排污總量控制變成實(shí)際有效的總行為控制制度，既需要明確實(shí)施總量指標(biāo)確定、總量分配等管理的負(fù)責(zé)主體，又需要讓這項(xiàng)制度變成系統(tǒng)的制度，即包含環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、許可排放總量的分解及對(duì)排放活動(dòng)的管理等環(huán)節(jié)的制度。要想把理論上科學(xué)的排污總量控制制度變成實(shí)用的制度，把“排污總量控制制度科學(xué)不等式”表達(dá)的“以科學(xué)為基礎(chǔ)的”污染物排放總量控制制度轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У奈廴痉乐沃贫龋仨氋x予該制度權(quán)威，以足以克服其在運(yùn)行中可能遇到的包括來自水污染防治法等法律的各種障礙。這種權(quán)威應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為《海洋環(huán)境保護(hù)法(2017)》規(guī)定的總量控制制度對(duì)于其他相關(guān)法律的相關(guān)規(guī)定的優(yōu)先性。