加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)管的思考

●張俊杰 王子璐

隨著第三方機(jī)構(gòu)受托參與全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)的廣泛發(fā)展，參與的環(huán)節(jié)由預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)單一環(huán)節(jié)向多個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域呈放射性擴(kuò)展，其機(jī)構(gòu)規(guī)模和人員數(shù)量迅速增加，業(yè)務(wù)水平和執(zhí)業(yè)質(zhì)量有所提升，績(jī)效評(píng)價(jià)的成果也在逐漸規(guī)范，在一定程度上對(duì)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理起到了有力的推動(dòng)作用。但在參與全面預(yù)算績(jī)效管理工作方面，由于第三方機(jī)構(gòu)起步較晚，涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域不深，無(wú)論是機(jī)構(gòu)還是專業(yè)人員參與預(yù)算績(jī)效管理均存在市場(chǎng)機(jī)制不健全、行業(yè)監(jiān)管不夠規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)較為缺失、業(yè)務(wù)水平和執(zhí)業(yè)質(zhì)量仍需提高等問(wèn)題，嚴(yán)重地影響了全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的效果，亟待采取有效措施加以規(guī)范和引導(dǎo)。在剖析國(guó)內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀與問(wèn)題的基礎(chǔ)上，筆者提出了從源頭上解決第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效管理存在的問(wèn)題和難點(diǎn)；并將穿透監(jiān)管的原理和方法嵌入業(yè)務(wù)源頭、委托方源頭、第三方機(jī)構(gòu)源頭的治理之中，通過(guò)制定相應(yīng)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管制度和監(jiān)管流程，形成第三方機(jī)構(gòu)參與全面預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)管體系，促進(jìn)提升全面預(yù)算績(jī)效管理的業(yè)務(wù)質(zhì)量和實(shí)施效果。

一、第三方機(jī)構(gòu)提供預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)的問(wèn)題與難點(diǎn)

目前，我國(guó)正處于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理并不斷深化改革的階段，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的專業(yè)勝任能力要求越來(lái)越高，對(duì)行政事業(yè)單位相關(guān)專業(yè)人員的預(yù)算管理水平和工作能力要求也不斷提升，績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)的工作量和工作難度進(jìn)一步加大，但是大部分行政事業(yè)單位由于預(yù)算績(jī)效管理人力有限，專業(yè)技術(shù)能力儲(chǔ)備不足，進(jìn)而催生了聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作為“外腦”和人力資源的補(bǔ)充，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)為其提供預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)的專業(yè)服務(wù)。

現(xiàn)階段，第三方機(jī)構(gòu)參與的預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大和細(xì)化，在預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，逐漸推出了預(yù)算部門綜合績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算績(jī)效評(píng)估、預(yù)算績(jī)效跟蹤監(jiān)控、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理咨詢服務(wù)、預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)、預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)制度設(shè)計(jì)、預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)培訓(xùn)、預(yù)算績(jī)效管理信息化服務(wù)等分門別類的專業(yè)服務(wù)。與此同時(shí)，委托單位也在逐步增多，由財(cái)政部門向預(yù)算部門、預(yù)算單位、項(xiàng)目管理或?qū)嵤﹩挝煌卣埂?/p>

參與服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，主要包括管理咨詢機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估公司、工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)、工程咨詢機(jī)構(gòu)、財(cái)經(jīng)類高等院校、科研院所等；預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)績(jī)效管理工作委托第三方機(jī)構(gòu)的方式，已逐步成為推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要方式和途徑之一。第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、客觀性、專業(yè)性有力地保障了預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)、客觀、有效，以及財(cái)政資金使用的安全規(guī)范，促進(jìn)財(cái)政資源配置效率和使用效益的不斷提高。但是，全視角縱觀第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的整體效果，仍存在著諸多亟待研究和解決的問(wèn)題與難點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）受托預(yù)算績(jī)效管理的專業(yè)服務(wù)定性不明晰，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管體系尚未形成

在財(cái)政部《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2021〕6號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中明確規(guī)定，委托第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效管理的工作內(nèi)容主要包括：事前績(jī)效評(píng)估和績(jī)效目標(biāo)審核、績(jī)效評(píng)價(jià)或評(píng)價(jià)結(jié)果復(fù)核、績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系制定及預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)課題研究。這些服務(wù)內(nèi)容既不屬于會(huì)計(jì)、審計(jì)、稅務(wù)、法律等鑒證類業(yè)務(wù)，又不能簡(jiǎn)單劃分為傳統(tǒng)意義上的咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)。如預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，按照國(guó)家相關(guān)法律、制度規(guī)定，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主體為各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門，績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)是各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門的自身職責(zé)，即開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作是屬于受托行使公權(quán)力。

第三方機(jī)構(gòu)提供的績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)是一種公共服務(wù)，視為合同法下公權(quán)力的轉(zhuǎn)移，這類業(yè)務(wù)不能視同為一般事務(wù)性咨詢業(yè)務(wù)。在目前第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展的各類預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)中，如何劃分“行使公權(quán)力的業(yè)務(wù)”和“事務(wù)性的輔助業(yè)務(wù)”并進(jìn)行有效監(jiān)管，沒(méi)有明確其定性的相關(guān)管理制度作保障，必然導(dǎo)致監(jiān)管真空或監(jiān)管錯(cuò)位。如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估公司等第三方機(jī)構(gòu)，均有相應(yīng)的行業(yè)管理組織、相關(guān)監(jiān)管制度及執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確其執(zhí)業(yè)資格、業(yè)務(wù)范圍及考核管理機(jī)制；相較而言，績(jī)效管理的行業(yè)配套監(jiān)管嚴(yán)重缺失。

（二）委托主體剛性需求不足，購(gòu)買服務(wù)的管理制度不健全，引發(fā)委托風(fēng)險(xiǎn)大

當(dāng)前委托主體主要包括財(cái)政部門、預(yù)算部門及預(yù)算單位，無(wú)論哪一類委托單位，都不同程度地存在委托第三方開(kāi)展績(jī)效管理某項(xiàng)工作，主要是為了滿足形式上或流程上的需求，并非是內(nèi)在的剛性需求，即通過(guò)績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的剛性不足。換言之，一個(gè)地區(qū)或部門預(yù)算資金的安排與分配，并非主要取決于該地區(qū)或部門預(yù)算績(jī)效管理的水平。如在委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)，委托方的角色常常是“讓我評(píng)”，并非“我讓評(píng)”。究其深層次原因，是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用不到位，績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理掛鉤不緊密，存在“兩張皮”現(xiàn)象所致；加上預(yù)算績(jī)效管理、政府購(gòu)買服務(wù)等相關(guān)制度體系不健全，財(cái)政部門、預(yù)算部門、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等各方職責(zé)、權(quán)限、義務(wù)及工作邊界不清晰，易發(fā)生“人情委托”或“逆向選擇”等道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致兩種極端情況：一是出現(xiàn)委托方與第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)雙方共謀的“人情評(píng)價(jià)項(xiàng)目”，造成評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際情況偏差較大；二是委托方過(guò)度干涉，加之信息不對(duì)稱和觀點(diǎn)有分歧，必然導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)工作無(wú)法獨(dú)立開(kāi)展，造成評(píng)價(jià)質(zhì)量不高、評(píng)價(jià)結(jié)論及相關(guān)建議對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理參考價(jià)值不大。這種不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)直接影響了預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施效果。

（三）第三方機(jī)構(gòu)的選取標(biāo)準(zhǔn)不完善，管理機(jī)制缺失，執(zhí)業(yè)質(zhì)量亟待提升

《指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確規(guī)定“選取專業(yè)能力突出、資質(zhì)優(yōu)良的第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效管理工作”，預(yù)算績(jī)效管理的其他相關(guān)法規(guī)制度中也多處提出要選用有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。但是在實(shí)踐工作中，這個(gè)“資質(zhì)”無(wú)任何標(biāo)準(zhǔn)可循，形成了第三方機(jī)構(gòu)的選用條件五花八門、雜亂無(wú)序的局面。從有些地區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)選聘采購(gòu)信息中稍加分析就不難看出，中標(biāo)機(jī)構(gòu)并非是報(bào)名機(jī)構(gòu)中相對(duì)“資質(zhì)優(yōu)良”的，反而會(huì)出現(xiàn)一些小微機(jī)構(gòu)、新設(shè)公司甚至是“空殼公司”（這里指沒(méi)有一名繳納社保員工的公司），這些機(jī)構(gòu)承接績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的專業(yè)勝任能力可想而知。在參與預(yù)算績(jī)效管理工作中，引入第三方機(jī)構(gòu)的外部業(yè)務(wù)監(jiān)管體系仍不健全，內(nèi)部相關(guān)制度和流程沒(méi)形成，有些機(jī)構(gòu)雖然大，但由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致低價(jià)服務(wù)，難以支撐正常的人力成本需求，只好通過(guò)“偷工減料”來(lái)應(yīng)付差事。如有的財(cái)政部門在核查以前年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果時(shí)，出現(xiàn)了找不到原評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)人員、評(píng)價(jià)檔案資料等不規(guī)范現(xiàn)象，凡此種種，均是管理機(jī)制嚴(yán)重缺失所致，說(shuō)明第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的執(zhí)業(yè)質(zhì)量亟待提高。

二、設(shè)立“評(píng)價(jià)評(píng)估審核類”業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門檻，為穿透監(jiān)管嵌入業(yè)務(wù)源頭奠定基礎(chǔ)

第三方機(jī)構(gòu)可以參與預(yù)算績(jī)效管理的業(yè)務(wù)種類很多，只要委托方有需求且無(wú)法律禁止的事項(xiàng)均可為。按照目前實(shí)踐工作中開(kāi)展的預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)內(nèi)容，結(jié)合中介機(jī)構(gòu)常規(guī)的劃分方法可分為三大類別：即“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)估審核類”“預(yù)算績(jī)效事務(wù)代理類”“預(yù)算績(jī)效管理設(shè)計(jì)咨詢類”。其中，“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)估審核類”可包括預(yù)算績(jī)效事前評(píng)估、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)審核、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果復(fù)核認(rèn)證等需要第三方獨(dú)立發(fā)表評(píng)審意見(jiàn)的相關(guān)業(yè)務(wù)；“預(yù)算績(jī)效事務(wù)代理類”可包括預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)咨詢、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)輔導(dǎo)、預(yù)算績(jī)效跟蹤監(jiān)控咨詢、預(yù)算績(jī)效考核資料填報(bào)、預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)等在預(yù)算績(jī)效管理的工作中能夠輔助委托方完成的事務(wù)性業(yè)務(wù)；“預(yù)算績(jī)效管理設(shè)計(jì)咨詢類”可包括預(yù)算績(jī)效管理制度體系設(shè)計(jì)、預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)流程體系設(shè)計(jì)、預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)體系及標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)、預(yù)算績(jī)效管理考核體系設(shè)計(jì)等預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中的政策制度頂層設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)。對(duì)這三類業(yè)務(wù)中的第一類業(yè)務(wù)“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)估審核類”業(yè)務(wù)設(shè)立相應(yīng)的準(zhǔn)入門檻，參照“從事證券期貨類相關(guān)業(yè)務(wù)”或“從事稅務(wù)鑒證類業(yè)務(wù)”的第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式進(jìn)行管理。如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)從事上市公司的審計(jì)、評(píng)估、法律業(yè)務(wù)，需要同時(shí)接受各行業(yè)主管部門和證券監(jiān)管部門的監(jiān)管，而這些機(jī)構(gòu)從事非證券類業(yè)務(wù)并不是證券監(jiān)管部門監(jiān)管的對(duì)象和內(nèi)容。同樣的道理，財(cái)政部門將該類業(yè)務(wù)納入重點(diǎn)監(jiān)管之中，第三方機(jī)構(gòu)從事“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)估審核類”業(yè)務(wù)，各類機(jī)構(gòu)在接受各自行業(yè)主管部門監(jiān)管的同時(shí)，要接受主管預(yù)算績(jī)效管理的財(cái)政部門的監(jiān)管。財(cái)政部門針對(duì)該類業(yè)務(wù)的特征，根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理的政策法規(guī)，在現(xiàn)有業(yè)務(wù)管理制度的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)業(yè)監(jiān)督管理辦法，如《預(yù)算績(jī)效評(píng)估業(yè)務(wù)指引》《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)指引》等實(shí)務(wù)操作規(guī)程，在對(duì)其業(yè)務(wù)成果進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，可以從業(yè)務(wù)的源頭上進(jìn)行穿透治理。

三、按照政府購(gòu)買服務(wù)的特征細(xì)化相關(guān)采購(gòu)政策，為穿透監(jiān)管嵌入購(gòu)買主體源頭提供制度保障

第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，屬于典型的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)。政府購(gòu)買服務(wù)是指“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)”，其服務(wù)行為應(yīng)當(dāng)遵循“預(yù)算約束、以事定費(fèi)、公開(kāi)擇優(yōu)、誠(chéng)實(shí)信用、講求績(jī)效原則”。從上述政府購(gòu)買服務(wù)的定義和遵循原則不難看出，預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)服務(wù)作為一項(xiàng)政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，其范圍僅限于政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)和政府履職所需輔助性服務(wù)，不包括應(yīng)該由政府直接履職的事項(xiàng)。

這一方面說(shuō)明不是所有預(yù)算績(jī)效管理事項(xiàng)均可以采用政府購(gòu)買的方式來(lái)由第三方提供服務(wù)，如預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的審批，應(yīng)該屬于政府直接履職的事項(xiàng)；另一方面也說(shuō)明預(yù)算績(jī)效管理是政府履職過(guò)程中的社會(huì)管理性或輔助性服務(wù)，其本質(zhì)是一種社會(huì)公共服務(wù)。因此，在購(gòu)買預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)服務(wù)時(shí)，不應(yīng)以服務(wù)價(jià)格為主選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)。

而在政府采購(gòu)的實(shí)踐工作中，無(wú)論采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法還是綜合評(píng)分法，其實(shí)質(zhì)都是報(bào)價(jià)最低者價(jià)格得分最高。因?yàn)椤皾M足招標(biāo)文件要求且投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)報(bào)價(jià)為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)”的規(guī)定往往被簡(jiǎn)單執(zhí)行成最低價(jià)為基準(zhǔn)價(jià)。特別是采用競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式購(gòu)買服務(wù)時(shí)，通過(guò)至少兩輪談判后，成交價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離預(yù)算金額，其競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果往往會(huì)成為惡性低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。

為此，預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)的購(gòu)買主體，應(yīng)從源頭上建立起此類服務(wù)的采購(gòu)機(jī)制，按照前已述及的“預(yù)算約束”“以事定費(fèi)”等政府購(gòu)買服務(wù)的原則，根據(jù)政府采購(gòu)法律和政府購(gòu)買服務(wù)的行政法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，建立、完善和細(xì)化預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)采購(gòu)制度和流程體系，如《政府購(gòu)買預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》等采購(gòu)管理制度，從采購(gòu)第三方服務(wù)的源頭上建立起科學(xué)的治理機(jī)制，為穿透監(jiān)管提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

四、建立和完善第三方機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管體系，使穿透監(jiān)管嵌入承接主體源頭進(jìn)行綜合治理

第三方監(jiān)管體系包括外部監(jiān)管體系和內(nèi)部管控體系。外部監(jiān)管主要指財(cái)政部門對(duì)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的行政監(jiān)督管理和行業(yè)協(xié)會(huì)（如預(yù)算績(jī)效管理協(xié)會(huì)）的自律性監(jiān)督管理；內(nèi)部管控是指各個(gè)第三方機(jī)構(gòu)按照各自所在的行業(yè)要求，建立健全機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度及控制機(jī)制。

在目前績(jī)效管理的實(shí)際工作情況中，第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的工作才剛剛起步，相關(guān)監(jiān)管制度和監(jiān)管機(jī)制建設(shè)十分薄弱，亟待深入研究并創(chuàng)新思維與方法進(jìn)行加速解決。為了貫徹落實(shí)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，財(cái)政部制定并出臺(tái)了一系列預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)政策文件、制度和管理辦法，其中《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》就是針對(duì)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管的相關(guān)政策與制度，這表明財(cái)政部門在構(gòu)建第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系方面邁出了重要的一步。

在此基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步補(bǔ)充完善和細(xì)化相關(guān)配套制度。橫向上，再補(bǔ)充“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)估審核類”業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理辦法，如制定并出臺(tái)《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)估業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)審核業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》等其他審核類的監(jiān)管辦法；縱向上，地方各級(jí)財(cái)政部門結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)一步細(xì)化第三方機(jī)構(gòu)從事“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)估審核類”的業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法，強(qiáng)化制度的適應(yīng)性和可執(zhí)行性，加大監(jiān)督管理力度，真正使財(cái)政外部監(jiān)管穿透到第三方機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)之中。

與此同時(shí)，需要成立類似預(yù)算績(jī)效管理協(xié)會(huì)的行業(yè)自律性組織，一方面加強(qiáng)協(xié)會(huì)內(nèi)部會(huì)員的自我管理和自我監(jiān)控的功能，另一方面架起財(cái)政部門和第三方機(jī)構(gòu)之間的橋梁，讓協(xié)會(huì)擔(dān)任起協(xié)調(diào)、溝通、管理、監(jiān)督的基本職能，通過(guò)制定和執(zhí)行行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督管理辦法與業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，開(kāi)展行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部業(yè)務(wù)質(zhì)量監(jiān)督檢查，不斷提高績(jī)效管理相關(guān)業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，以此形成預(yù)算績(jī)效管理外部監(jiān)督的重要補(bǔ)充力量。

第三方機(jī)構(gòu)要從內(nèi)部規(guī)范管理的角度，針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，制定專門的業(yè)務(wù)質(zhì)量管理辦法和執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制制度，以及企業(yè)執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步完善預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)的內(nèi)部管控機(jī)制。上述外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)管體系相互呼應(yīng)，構(gòu)成“政府財(cái)政部門—行業(yè)協(xié)會(huì)—第三方機(jī)構(gòu)”三位一體的監(jiān)管體系，使穿透監(jiān)管與承接主體從源頭上形成綜合治理之效。

五、加快完善第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)穿透監(jiān)管落地實(shí)施

（一）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)運(yùn)行現(xiàn)狀

2021年8月1日，財(cái)政部《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）開(kāi)始施行，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)如何執(zhí)業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)作出了規(guī)范和指導(dǎo)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展具有重要意義。與此同時(shí)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“信用管理平臺(tái)”）也同步上線運(yùn)行。信用管理平臺(tái)的運(yùn)作模式為由各地區(qū)依法設(shè)立、具有預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)資質(zhì)且獨(dú)立于委托方和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)組織的第三方機(jī)構(gòu)填報(bào)信息，信用管理平臺(tái)可以收集、分享第三方機(jī)構(gòu)信息，委托方實(shí)現(xiàn)線上對(duì)各第三方進(jìn)行比較和挑選?！稌盒修k法》中要求，在每次承接預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)后，第三方機(jī)構(gòu)需要全過(guò)程上傳有關(guān)項(xiàng)目信息，并將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告提交到信用管理平臺(tái)，這樣的運(yùn)行模式可以使相類似的項(xiàng)目之間形成比較，也可成為資源庫(kù)，為類似的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目提供參考和借鑒。長(zhǎng)此以往，信用管理平臺(tái)將現(xiàn)有資源形成儲(chǔ)備，可以幫助委托方、第三方機(jī)構(gòu)提高績(jī)效評(píng)價(jià)本身的工作質(zhì)量，也有利于逐漸降低評(píng)價(jià)成本。

但由于《暫行辦法》和信用管理平臺(tái)都處于初步運(yùn)行期，依然存在選擇和使用第三方機(jī)構(gòu)時(shí)缺少必要的參考標(biāo)準(zhǔn)，在績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中未能形成管理監(jiān)督第三方機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)范。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的相關(guān)工作尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)沒(méi)有明確的專業(yè)門檻限制，進(jìn)入市場(chǎng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)良莠不齊，這也導(dǎo)致難以保證第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量的問(wèn)題。在信用管理平臺(tái)中仍缺少對(duì)委托方的信用評(píng)價(jià)，以及對(duì)第三方質(zhì)量的滿意度調(diào)查，在對(duì)第三方進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)選的同時(shí)，也應(yīng)做到對(duì)委托方的監(jiān)督管理，保證運(yùn)用平臺(tái)的各方權(quán)益。目前仍需加快完善第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)建設(shè)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。

（二）加快建設(shè)和完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)的意義

信用管理平臺(tái)不僅能夠使財(cái)政部門在線上實(shí)現(xiàn)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，也能夠?yàn)轭A(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)委托方在挑選第三方機(jī)構(gòu)時(shí)提供重要的信息支撐，同時(shí)還是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的資源儲(chǔ)備庫(kù)。第三方機(jī)構(gòu)是推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要力量，作為獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)，第三方機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍已擴(kuò)展到預(yù)算績(jī)效管理的多個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，因此信用管理平臺(tái)的上線運(yùn)行，無(wú)論是在強(qiáng)化預(yù)算管理方面，還是在提升績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立性和可信度、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和擴(kuò)大公眾參與方面都發(fā)揮著積極作用。信用管理平臺(tái)的上線運(yùn)行有利于完善第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制，為提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量和水平提供重要載體和參考。信用管理平臺(tái)的運(yùn)用是落實(shí)《暫行辦法》的方式之一，信用管理平臺(tái)的程序設(shè)定符合《暫行辦法》的規(guī)定程序，使各方更好地理解和貫徹《暫行辦法》，達(dá)到對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)增效提質(zhì)的作用。

（三）將業(yè)務(wù)穿透、委托方穿透、承接方穿透嵌入平臺(tái)管理，實(shí)現(xiàn)管理平臺(tái)綜合監(jiān)管的監(jiān)管目的

信用管理平臺(tái)應(yīng)參照“從事證券期貨類相關(guān)業(yè)務(wù)”或“從事稅務(wù)鑒證類業(yè)務(wù)”的第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式進(jìn)行管理，將相應(yīng)的準(zhǔn)入“門檻”嵌入平臺(tái)，尤其是對(duì)從事“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)估審核類”業(yè)務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)，更應(yīng)在信用管理平臺(tái)中進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)和工作質(zhì)量的審核；并將相應(yīng)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)業(yè)監(jiān)督管理辦法、實(shí)務(wù)操作規(guī)程嵌入信用管理平臺(tái)，要求各第三方機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照信用管理平臺(tái)規(guī)定執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)估工作，也使委托方在績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)估工作中更好地監(jiān)管預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)業(yè)務(wù)，在信用管理平臺(tái)中實(shí)現(xiàn)從業(yè)務(wù)的源頭上進(jìn)行穿透治理的監(jiān)管目的。

信用管理平臺(tái)應(yīng)根據(jù)政府采購(gòu)法律和政府購(gòu)買服務(wù)的行政法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，嵌入完善和細(xì)化的預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)采購(gòu)制度和流程體系，從采購(gòu)第三方服務(wù)的源頭上建立起科學(xué)的治理機(jī)制，從制度方面實(shí)現(xiàn)對(duì)委托方的監(jiān)管目的。

信用管理平臺(tái)在嵌入相關(guān)配套制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步完善行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督管理辦法與業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，定期對(duì)第三方機(jī)構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查，同時(shí)要求第三方機(jī)構(gòu)上傳機(jī)構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)質(zhì)量管理辦法、執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制制度、企業(yè)執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，即將內(nèi)部管控機(jī)制嵌入信用管理平臺(tái)中，從信用管理平臺(tái)中就可實(shí)現(xiàn)穿透監(jiān)管與承接主體的綜合治理體系。因此，只有將業(yè)務(wù)穿透、委托方穿透、承接方穿透嵌入平臺(tái)管理，才能使信用管理平臺(tái)真正實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管的目的和作用。