農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”法律制度構(gòu)建研究

呂 愔

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，鄭州 450046)

農(nóng)村宅基地制度是最具中國(guó)特色的土地制度之一，農(nóng)村土地制度改革中，農(nóng)村宅基地改革也是涉及深層矛盾和重大利益調(diào)整最多的領(lǐng)域之一。2018年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》首次提出了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策：落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”方案的提出開啟了農(nóng)村宅基地制度改革的新篇章，對(duì)于厘清農(nóng)民集體與個(gè)體之間的產(chǎn)權(quán)界限、盤活農(nóng)村居民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展都具有重大意義?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》更是進(jìn)一步明確了深化農(nóng)村宅基地制度改革的方向,“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。2021年1月1日《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)已經(jīng)正式生效，遺憾的是，《民法典》中關(guān)于農(nóng)村宅基地的法律規(guī)定基本沿襲了原《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)的相關(guān)內(nèi)容，作為用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)的權(quán)能依舊停留在占有和使用上，其收益權(quán)能在法律規(guī)定中尚付闕如。法律是一種理性的國(guó)家治理工具，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)規(guī)則、秩序構(gòu)建有賴于法律工具的規(guī)制功能。[1]在“十四五”規(guī)劃已經(jīng)開啟，致力實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的背景下，如何將農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的國(guó)家政策落實(shí)在法律規(guī)范中，成為一項(xiàng)急迫的不可回避的研究課題。

一、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的背景與目標(biāo)

一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地管理帶有濃郁的行政管制色彩，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以行政方式配置宅基地使用權(quán)成為自然而然的一種做法。比如依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第62條的規(guī)定，農(nóng)村居民取得住宅用地，需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審核程序，首先要經(jīng)過(guò)基層政府的審核，然后還要獲得縣級(jí)人民政府的批準(zhǔn)。20世紀(jì)由于我國(guó)長(zhǎng)期采取“限制農(nóng)民向城市流動(dòng)”的城鄉(xiāng)二元戶籍管理政策，農(nóng)村宅基地不存在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和需求是一個(gè)客觀事實(shí)。改革開放之后到1998年《土地管理法》修改之前的這一段時(shí)間內(nèi)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“鼓勵(lì)城里人下鄉(xiāng)”政策的余韻，法律上并不禁止城里人取得農(nóng)村宅基地。但是，國(guó)家為了打擊土地投機(jī)行為，控制農(nóng)村土地的減失，保障農(nóng)戶住有所居的權(quán)利，維護(hù)基層社會(huì)秩序的穩(wěn)定，出臺(tái)了一系列政策法令、法律法規(guī)強(qiáng)化村鎮(zhèn)土地管理，農(nóng)村宅基地取得仍然有著嚴(yán)格的管控。1998年《土地管理法》修改之后，非農(nóng)村戶口人群不再可以申請(qǐng)取得農(nóng)村宅基地。1999年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，明確禁止城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)購(gòu)買農(nóng)村宅基地。至此農(nóng)民從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償取得的宅基地，完全成為一種保障農(nóng)民衣食住行的福利品。因?yàn)閺?qiáng)調(diào)宅基地的保障功能而不能自由流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性、物權(quán)屬性被嚴(yán)重忽視。但是，近年來(lái)隨著城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)格局的凋敝，農(nóng)村宅基地的變相流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中已經(jīng)十分常見(jiàn)，2006年“畫家村房屋買賣案”更是名噪一時(shí)。[2]更為重要的是，隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人數(shù)不斷增加，農(nóng)村房屋嚴(yán)重空置，農(nóng)村空心化現(xiàn)象愈演愈烈，本是為保障農(nóng)村居民基本生活保障而出臺(tái)的宅基地管控政策已明顯不合時(shí)宜——農(nóng)村居民無(wú)法利用自身合法的財(cái)產(chǎn)來(lái)獲取更多的經(jīng)濟(jì)收益。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革正是在此背景下提出的，“三權(quán)分置”意味著農(nóng)村宅基地制度將由過(guò)去宅基地“所有權(quán)-使用權(quán)”的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)過(guò)渡為宅基地“所有權(quán)-資格權(quán)-使用權(quán)”的三元權(quán)利結(jié)構(gòu)?！叭龣?quán)分置”改革的目的在于，在舊的城鄉(xiāng)格局被打破、農(nóng)村宅基地被大量空置的情況下，通過(guò)權(quán)利體系的再次構(gòu)架，對(duì)農(nóng)村宅基地資源進(jìn)行合理配置，在保留以往宅基地保障性功能，即取得宅基地的資格權(quán)限定為特定群體才能享有的基礎(chǔ)上，挖掘宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，貫徹其物權(quán)屬性，使農(nóng)村宅基地制度肩負(fù)“福利”和“財(cái)產(chǎn)”雙重價(jià)值取向。

堅(jiān)持農(nóng)村土地歸集體所有是改革的前提，堅(jiān)持農(nóng)村土地公有制可以使農(nóng)民集體真正成為農(nóng)村土地的所有權(quán)人，可以使農(nóng)民個(gè)體通過(guò)集體參與土地的管理和使用，并獲得收益。農(nóng)村居民享有土地使用權(quán)是為了滿足農(nóng)村居民基本需求，這是農(nóng)村土地利用的基本線。因此從改革開放伊始，農(nóng)村土地制度的改革無(wú)不是著眼于土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離。不過(guò)歷次農(nóng)村土地制度改革并非是破而后立，而是在原有制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行體系創(chuàng)新。換言之，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革也應(yīng)當(dāng)秉持“農(nóng)村土地集體所有-農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)”這一基本框架，同時(shí)將資格權(quán)進(jìn)行定性之后嵌入其中。當(dāng)然，政策不是法律，更不可能取代法律。為實(shí)現(xiàn)這一宅基地“三權(quán)分置”政策的目標(biāo)，當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”改革的下一步是將宅基地資源利用的政策有效轉(zhuǎn)化為受私法調(diào)整的權(quán)利制度。

二、落實(shí)農(nóng)村宅基地所有權(quán)的法律制度構(gòu)建

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的第一步是落實(shí)土地所有權(quán)，宅基地資格權(quán)與使用權(quán)派生于所有權(quán)，在健全、完整、科學(xué)的宅基地所有權(quán)規(guī)則之上，才能建立健全、完整、科學(xué)的宅基地資格權(quán)與使用權(quán)。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)由于具有濃厚的身份屬性，其一旦由農(nóng)村居民取得，便永久存續(xù)，無(wú)占有使用上的期限限制，這與所有權(quán)的特性極為符合?？梢哉f(shuō)，宅基地使用權(quán)雖無(wú)所有權(quán)之名，卻有所有權(quán)之實(shí)。[3]相比之下，衍生出宅基地使用權(quán)的宅基地所有權(quán)卻僅有所有權(quán)之名，權(quán)能極其不完整。比如農(nóng)民集體所享有的宅基地所有權(quán)在實(shí)踐中，其處分權(quán)能明顯受到行政限制。根據(jù)《土地管理法》第62條之規(guī)定，農(nóng)村居民申請(qǐng)宅基地應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，與一般所有權(quán)主體可依據(jù)自己的意志設(shè)立用益物權(quán)不同，農(nóng)民集體在自己所有的土地上設(shè)立宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)，還需要經(jīng)過(guò)行政審批。這導(dǎo)致宅基地使用權(quán)這種財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)置異化為一種行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)資源的分配，其設(shè)立過(guò)程由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。恢復(fù)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，必須健全宅基地所有權(quán)。這種情況下，過(guò)去農(nóng)村土地制度未著重強(qiáng)調(diào)宅基地所有權(quán)而致使其邊緣化的問(wèn)題便亟待解決?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》將宅基地所有權(quán)的改革方向明確為“落實(shí)”所有權(quán)。這表明，解決宅基地所有權(quán)邊緣化的問(wèn)題已經(jīng)得到政策認(rèn)同。

落實(shí)宅基地所有權(quán)，首先是對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)的權(quán)能按照物權(quán)規(guī)則進(jìn)行拓展完善。過(guò)去農(nóng)村宅基地承擔(dān)了社會(huì)保障功能，農(nóng)村宅基地除私法屬性外，還帶有強(qiáng)烈的公法和社會(huì)法屬性。宅基地的所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系分別受私法中《中華人民共和國(guó)民法通則》《物權(quán)法》、公法中《土地管理法》和社會(huì)法中《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》“三位一體”的調(diào)整規(guī)范。[4]但是隨著原本將農(nóng)民束縛在農(nóng)村土地上的戶籍制度逐漸得到改革，農(nóng)村社會(huì)保障體系不斷健全，農(nóng)村居民大量涌入城市，宅基地的公法保障屬性逐漸弱化，這也迫切呼喚著農(nóng)村宅基地的私法財(cái)產(chǎn)屬性得以彰顯。私法上的所有權(quán)是自物權(quán)、絕對(duì)權(quán)，具有對(duì)世性，其權(quán)能應(yīng)當(dāng)是全面的，包括占有、使用、收益、處分等。賦予宅基地所有權(quán)以完整的處分權(quán)能是落實(shí)宅基地所有權(quán)應(yīng)有的內(nèi)涵。[5]這也就意味著，農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)可以在經(jīng)過(guò)合法的程序后，根據(jù)集體意志在符合土地規(guī)劃、村莊規(guī)劃的前提下自主為集體內(nèi)部的成員設(shè)定宅基地使用權(quán)。除此之外，作為衍生出宅基地使用權(quán)的本權(quán)，宅基地所有權(quán)本身也應(yīng)當(dāng)具備更多形式的可以“處分”的權(quán)利，如出租、抵押土地使用權(quán)等。對(duì)于那些無(wú)主宅基地(1)本文是指沒(méi)有具體使用權(quán)人的宅基地。(如依照《土地管理法》有償退出而無(wú)主、死亡后無(wú)繼承人而無(wú)主等)，宅基地所有權(quán)行使主體可根據(jù)農(nóng)民集體的意思或出租、或抵押、或收回，以增加集體的財(cái)產(chǎn)收益。如此，未來(lái)農(nóng)民個(gè)人所取得的宅基地使用權(quán)的處分也有了權(quán)利本源上的依據(jù)。

落實(shí)宅基地所有權(quán)，還要健全宅基地所有權(quán)的行使規(guī)則。根據(jù)《土地管理法》第9條的規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有。而關(guān)于所有權(quán)如何行使，則規(guī)定于《民法典》第262條(原《物權(quán)法》第60條)。根據(jù)此條款的規(guī)定，由集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組依法代表集體行使宅基地所有權(quán)。除此之外關(guān)于宅基地所有權(quán)行使的程序性規(guī)則的法律規(guī)定尚付闕如。但集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組本身缺乏議事規(guī)則，村民委員會(huì)又是一個(gè)肩負(fù)行政、自治等多種功能的主體，不少學(xué)者指出村民委員會(huì)不適合擔(dān)當(dāng)這種權(quán)利行使的角色，村民委員會(huì)無(wú)清晰的法律人格，責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍不明確。[6]總之，集體土地所有權(quán)的行使規(guī)則目前是不健全的。根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定，農(nóng)村集體是宅基地所有權(quán)主體，在這種安排下，所有權(quán)的行使必然基于集體的意志，而集體意志的表達(dá)必然要依托于集體成員依據(jù)特定的程序而形成有效的決議。集體成員的自然人多數(shù)性，也要求通過(guò)一定的組織機(jī)制及其代表實(shí)現(xiàn)其民主管理。在決議的形成過(guò)程中，程序的正當(dāng)性決定了決議形成的有效性。但是實(shí)踐中，由于宅基地所有權(quán)行使的程序性規(guī)則處于空白，宅基地所有權(quán)主體行使權(quán)利多有恣意之嫌，或是一些集體成員申請(qǐng)宅基地使用權(quán)應(yīng)得而未得，或是已經(jīng)分配過(guò)宅基地的集體成員多分宅基地，出現(xiàn)“一戶多宅”的情況。甚至，還有一些集體將本集體成員的戶口從本集體內(nèi)部非法除名而使之喪失宅基地，或者讓個(gè)別人通過(guò)不正當(dāng)程序取得農(nóng)村戶籍進(jìn)而得以分配宅基地?，F(xiàn)實(shí)中大量的農(nóng)村宅基地糾紛正是權(quán)利行使的程序正當(dāng)性缺失導(dǎo)致的。由此可見(jiàn)，對(duì)于落實(shí)宅基地所有權(quán)而言，建立宅基地所有權(quán)行使的程序性規(guī)則意義重大。

筆者認(rèn)為，農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)的享有、行使可以構(gòu)建以下程序規(guī)則。其一，建立特別多數(shù)決的議事程序，保障民主參與。涉及宅基地的申請(qǐng)、處分事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)通知到本集體內(nèi)部的每一位成員召開集體大會(huì)。本集體內(nèi)部超過(guò)3/4的成員參加，集體成員會(huì)議方可召開，待議事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由參會(huì)成員2/3以上同意方可形成有效的集體決議。其二，建立公示規(guī)則，保障集體成員知情權(quán)。集體大會(huì)通過(guò)的決議結(jié)果應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)負(fù)責(zé)公示，公示時(shí)間不少于15天。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)將本集體內(nèi)部的宅基地所有權(quán)行使事項(xiàng)、事務(wù)管理情況進(jìn)行置備留檔。集體成員對(duì)于上述事項(xiàng)有異議的，可以申請(qǐng)查閱集體檔案并不得被拒絕。其三，建立派生訴訟，保障集體成員的司法救濟(jì)權(quán)。如果宅基地所有權(quán)在行使過(guò)程中存在違反法律、行政法規(guī)，直接損害集體利益，間接損害成員自身利益的情形，或者集體宅基地所有權(quán)被第三人侵害，在集體不追究違法行為人的責(zé)任而維護(hù)自己權(quán)益時(shí)，集體成員可以向人民法院提起訴訟，以維護(hù)集體的合法所有權(quán)權(quán)益。實(shí)踐中，一些集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人懶政惰政甚至以權(quán)謀私，損害了集體利益，也損害了成員的權(quán)益。[7]集體成員提起的這種訴訟應(yīng)屬于派生訴訟，派生訴訟原告主體雖然是以自己的名義向法院提起訴訟，但提起該訴訟是為了自己所在團(tuán)體的權(quán)益得到保護(hù)，因此提起派生訴訟主體的訴權(quán)是派生于團(tuán)體訴權(quán)的。今后我國(guó)可以規(guī)定，在農(nóng)民集體土地所有權(quán)被侵害的情況下，如果集體經(jīng)濟(jì)組織消極對(duì)待，不以集體名義追究侵害人的法律責(zé)任，此時(shí)也應(yīng)允許集體成員提起派生訴訟。

三、保障農(nóng)村宅基地資格權(quán)的法律制度構(gòu)建

宅基地資格權(quán)是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的牛鼻子。從政策實(shí)踐中抽象出宅基地資格權(quán)的法律表達(dá)是“三權(quán)分置”政策順利實(shí)施的核心。正如時(shí)任國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明所言，當(dāng)務(wù)之急是各地在改革試點(diǎn)中要認(rèn)真開展宅基地三權(quán)分置特別是農(nóng)戶資格權(quán)的法理研究，探索宅基地三權(quán)分置的具體實(shí)現(xiàn)形式。[8]就目前而言，宅基地資格權(quán)還不是一個(gè)法律概念。宅基地資格權(quán)是什么？學(xué)界基于“三權(quán)分置”改革模式對(duì)宅基地資格權(quán)的界定莫衷一是。而在政策實(shí)踐過(guò)程中，對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行的解讀大致分為兩種。

第一種是“浙江義烏模式”。這種模式下，將宅基地資格權(quán)解讀為集體成員權(quán)。根據(jù)《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則》，宅基地使用權(quán)與農(nóng)村集體成員身份完全解綁。農(nóng)村集體成員依據(jù)成員資格可以申請(qǐng)取得宅基地，在獲得宅基地后其申請(qǐng)資格便因行使而歸于消滅，同時(shí)，其獲得的宅基地使用權(quán)得依自己意志而處分之。按規(guī)定的程序和約定的條件，農(nóng)村集體成員可以將宅基地使用權(quán)在交易平臺(tái)上掛牌轉(zhuǎn)讓給義烏市行政區(qū)域范圍內(nèi)的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員。轉(zhuǎn)讓之后，其保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，資格權(quán)以成員權(quán)的形式存在。同時(shí)，為了保證宅基地使用權(quán)對(duì)農(nóng)村居民的基本生活保障作用，這種模式下的宅基地流轉(zhuǎn)期限為70年。與浙江義烏做法一致的還有安徽旌德，其實(shí)踐模式更進(jìn)一步，政府分別向集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)宅基地所有權(quán)證，向農(nóng)戶頒發(fā)宅基地資格權(quán)證，向受讓人頒發(fā)宅基地使用權(quán)證。究其本質(zhì)，這種實(shí)踐模式是將宅基地資格權(quán)解釋為集體成員權(quán)，農(nóng)民依據(jù)集體成員身份實(shí)際取得宅基地后，其取得宅基地的權(quán)利便不復(fù)存在，其剩余的資格權(quán)便僅僅是依據(jù)集體成員的身份參與集體事務(wù)的管理，對(duì)集體資產(chǎn)享有權(quán)益。但是農(nóng)民取得的宅基地使用權(quán)屬于物權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓給第三人。遵循此種思路，作為成員權(quán)的資格權(quán)客觀上表現(xiàn)為農(nóng)戶對(duì)宅基地取得的可期待利益。其所預(yù)設(shè)的前提是宅基地所負(fù)載的福利和社會(huì)保障功能集中體現(xiàn)在宅基地的初次分配階段。[9]194農(nóng)戶一經(jīng)將這種福利待遇兌現(xiàn)，資格權(quán)便已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。而權(quán)利行使所獲得的宅基地使用權(quán)與一般物權(quán)并無(wú)差異，是純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其不再受身份限制而可以隨意處分。但是這種模式的弊端顯而易見(jiàn)。其一，這種模式的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅僅局限在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織之間，對(duì)于亟待解決的非農(nóng)村戶口主體與農(nóng)村戶口主體之間的宅基地權(quán)益流轉(zhuǎn)，并未能撕裂障礙，提升宅基地經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)未必能夠達(dá)到。其二，這種將宅基地資格與宅基地使用權(quán)完全脫鉤的方式過(guò)度重視宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而忽略了宅基地本身所承載的維持農(nóng)村基層社會(huì)穩(wěn)定的價(jià)值。對(duì)于一個(gè)自然人而言，70年的流轉(zhuǎn)時(shí)間基本等同于宅基地的永續(xù)轉(zhuǎn)讓。如此，極有可能誘發(fā)一些智識(shí)水平不高的農(nóng)村居民的失地風(fēng)險(xiǎn)。

第二種模式是“北京市模式”。“北京市模式”主要是通過(guò)在現(xiàn)有法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)上創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利類型——宅基地租賃使用權(quán)，來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。這種模式可以簡(jiǎn)明勾畫為“集體宅基地所有權(quán)-農(nóng)戶宅基地使用權(quán)-第三人宅基地租賃使用權(quán)”的結(jié)構(gòu)。實(shí)踐中常見(jiàn)的“賣房租地、租地建房”的實(shí)踐模式與“北京市模式”的本質(zhì)并無(wú)差別。所謂賣房租地即是農(nóng)村居民將其房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人，同時(shí)與之簽訂宅基地租賃合同，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的處分，以獲取收益。而租地建房則是農(nóng)村居民直接將其所擁有的宅基地出租給第三人，由承租人自己建造房屋，取得房屋的所有權(quán)。從這種模式來(lái)對(duì)“三權(quán)分置”進(jìn)行解讀，宅基地資格權(quán)等同于現(xiàn)有法律框架下農(nóng)戶所享有的宅基地使用權(quán)，而“三權(quán)分置”中的“宅基地使用權(quán)”則是對(duì)現(xiàn)有法律框架下農(nóng)戶所享有的宅基地使用權(quán)進(jìn)行權(quán)能解禁，在其之上衍生出次級(jí)使用權(quán)。但這種次級(jí)使用權(quán)并非物權(quán)而是一種基于合同享有的債權(quán)，不具有法定性。同時(shí)，由于租賃不得超過(guò)20年的法律規(guī)定，次級(jí)宅基地使用權(quán)的設(shè)立對(duì)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的影響并不具有永續(xù)性，到期之后，次級(jí)宅基地使用權(quán)非續(xù)期便歸于消滅，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)(資格權(quán))便自動(dòng)恢復(fù)到圓滿的權(quán)利狀態(tài)。如果第三人與宅基地所有權(quán)人達(dá)成合意，繼續(xù)創(chuàng)設(shè)次級(jí)宅基地使用權(quán)，那么第三人將繼續(xù)支付相應(yīng)的土地使用權(quán)對(duì)價(jià)。這樣一來(lái)，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)(資格權(quán))的行使，便貫穿整個(gè)權(quán)利始終。宅基地與農(nóng)戶集體成員資格之間仍牽連在一起，兼顧了宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和生活保障價(jià)值。但是，這種模式的解讀依然存在難以解決的問(wèn)題：其一，資格權(quán)從文義上無(wú)論如何都與現(xiàn)有法律框架下農(nóng)戶所享有的宅基地使用權(quán)相去甚遠(yuǎn)；其二，從目前來(lái)看，所設(shè)立的次級(jí)使用權(quán)只能解讀為一種債權(quán)，債權(quán)的效力和物權(quán)的效力自然不可同日而語(yǔ)，隨著日后宅基地改革工作的推進(jìn)，難以避免糾紛的發(fā)生；其三，依托于宅基地租賃權(quán)外在形式的次級(jí)宅基地使用權(quán)難免形式單一，不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)多樣化的實(shí)踐需求。

筆者以為，解讀“三權(quán)分置”中的宅基地資格權(quán)，并不能將之與“三權(quán)分置”框架下的宅基地使用權(quán)割裂開來(lái)，兩者本身應(yīng)當(dāng)是連續(xù)的，不過(guò)是集體成員在權(quán)利行使的不同階段體現(xiàn)出的不同樣態(tài)。我國(guó)相關(guān)政策文件中使用了“資格”的表述，其背后的意思不言而喻，即在一段時(shí)間內(nèi)，宅基地與集體成員的身份不能徹底脫鉤，這是為了保持與原有政策制度的連貫，并繼續(xù)發(fā)揮宅基地對(duì)集體成員的生活保障功能。從這種角度出發(fā)，將宅基地資格權(quán)定位為集體成員的成員權(quán)內(nèi)容之一不能言謬。同時(shí)，“三權(quán)分置”最終是為了解放宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，資格權(quán)同時(shí)還應(yīng)當(dāng)兼具財(cái)產(chǎn)利益的可期待性，資格權(quán)應(yīng)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)取得權(quán)，即宅基地使用權(quán)的取得權(quán)。因此，可以對(duì)宅基地資格權(quán)做如此解讀:農(nóng)村宅基地資格權(quán)是農(nóng)村集體成員依據(jù)其成員身份而申請(qǐng)取得宅基地的權(quán)利。這符合基于文義分析的結(jié)果，也與宅基地“三權(quán)分置”改革目標(biāo)保持一致。[10]

宅基地資格權(quán)是同集體成員身份聯(lián)系在一起的，有學(xué)者將集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)解釋為以土地權(quán)利為核心內(nèi)容的一系列身份性權(quán)利。[11]因此宅基地資格權(quán)不具有可轉(zhuǎn)讓性，這保證了農(nóng)民作為集體成員福利性權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。在歷史上，農(nóng)民依據(jù)農(nóng)業(yè)戶籍這種身份，取得集體成員身份，進(jìn)而依據(jù)集體成員身份和成員權(quán)，可以從集體獲得承包地和宅基地，這是給予特定身份人群的一種特殊權(quán)利，這種成員權(quán)益不能自由流轉(zhuǎn)。但基于農(nóng)民可以將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性得以彰顯，這就解決了強(qiáng)調(diào)宅基地保障功能會(huì)影響財(cái)產(chǎn)屬性、強(qiáng)調(diào)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性會(huì)喪失保障功能的矛盾。

四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度構(gòu)建

我國(guó)立法規(guī)定的農(nóng)民宅基地使用權(quán)在權(quán)能上是殘缺的，我國(guó)《民法典》生效之后這一現(xiàn)象并未有質(zhì)的改變?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編承襲了原《物權(quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)的定位，即用益物權(quán)。根據(jù)《民法典》第323條對(duì)用益物權(quán)的一般規(guī)定，用益物權(quán)的權(quán)能包括占有、使用和收益。宅基地使用權(quán)的內(nèi)容規(guī)定于物權(quán)編第362條，該條款位列于用益物權(quán)項(xiàng)下，其權(quán)能則僅局限在占有和使用范圍之內(nèi)。由于實(shí)踐中宅基地使用權(quán)私法上的自由流轉(zhuǎn)至少在未實(shí)行“三權(quán)分置”試點(diǎn)的區(qū)域內(nèi)仍未開禁，用益物權(quán)本身應(yīng)具有的收益權(quán)能并未在宅基地使用權(quán)上有所體現(xiàn)，而收益有賴于對(duì)權(quán)利的行使、處分和轉(zhuǎn)讓。但是，《民法典》物權(quán)編第363條同時(shí)又規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。法律做如此表述，也就意味著宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同在一定條件下可以具備有效性。這也凸顯了法律承認(rèn)作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)的權(quán)能問(wèn)題在立法層面懸而未決，為以后的改革預(yù)留了空間。

時(shí)至今日，“三權(quán)分置”的大政策已經(jīng)鋪開，解決宅基地使用權(quán)的權(quán)能受限問(wèn)題即至瓜熟蒂落。如前文所述，政策實(shí)踐中，有做法對(duì)“三權(quán)分置”中的“宅基地使用權(quán)”內(nèi)涵的解讀與當(dāng)下法律條文中的“宅基地使用權(quán)”有質(zhì)的不同?！叭龣?quán)分置”中的“宅基地使用權(quán)”已經(jīng)不再是用益物權(quán)，而是在資格權(quán)(宅基地使用權(quán))中衍生出的具有債權(quán)性質(zhì)的次級(jí)使用權(quán)。這種邏輯勾畫雖然可以形成較為縝密的邏輯體系，但是卻流于“看山不是山”的桎梏。在宅基地使用權(quán)已經(jīng)被法律明確為用益物權(quán)的情況下，次級(jí)使用權(quán)的債權(quán)屬性與之相矛盾。宅基地“三權(quán)分置”的改革不是割裂宅基地制度的演進(jìn)邏輯而破舊立新，也不是徹底變革宅基地制度的權(quán)利構(gòu)架而改弦更張，而應(yīng)為契合制度演進(jìn)邏輯基礎(chǔ)上的自我完善。[9]195宅基地“三權(quán)分置”改革不應(yīng)當(dāng)否認(rèn)歷史經(jīng)驗(yàn)的沉淀，嬗變法律概念的內(nèi)涵?！叭龣?quán)分置”改革的核心是在保留農(nóng)民資格權(quán)的同時(shí)，放開對(duì)宅基地使用權(quán)的種種限制，從而體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，“放活宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕的有效途徑”[12]。

宅基地使用權(quán)的改革創(chuàng)新絕不能割裂其與農(nóng)戶宅基地資格權(quán)之間的關(guān)系，宅基地資格權(quán)到宅基地使用權(quán)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程，在將兼具身份屬性和財(cái)產(chǎn)期待利益的宅基地資格權(quán)嵌入當(dāng)下“集體所有權(quán)-宅基地使用權(quán)”的結(jié)構(gòu)中后，對(duì)《民法典》物權(quán)編規(guī)定的宅基地使用權(quán)處分權(quán)能進(jìn)行解禁即可。筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)的改革應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)。

其一，在法律層面應(yīng)當(dāng)明示宅基地使用權(quán)人依法對(duì)所占有的宅基地享有占有、使用和處分的權(quán)利，以保證宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。這也意味著，宅基地使用權(quán)人的主體并非僅僅指向農(nóng)村集體成員，非本集體成員亦可以因受讓而取得宅基地使用權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，宅基地三權(quán)分置改革中的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)主體分別對(duì)應(yīng)農(nóng)村集體、農(nóng)戶和社會(huì)主體三方，[13]這樣的劃分并不準(zhǔn)確。毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)戶是“土生土長(zhǎng)”的宅基地使用權(quán)主體，其依照集體成員的福利待遇即可無(wú)償取得宅基地使用權(quán)，而社會(huì)主體對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、占有和使用則不能享受這種待遇，必須支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)。

其二，宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)還應(yīng)當(dāng)存有限制，農(nóng)村宅基地最基本的保障作用不能因?yàn)橘Y本的涌入而被徹底排擠。農(nóng)村基層目前的發(fā)展水平仍舊不高，經(jīng)濟(jì)水平與城鎮(zhèn)的差距顯而易見(jiàn)，而且，可以預(yù)見(jiàn)這種局面在未來(lái)很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)將會(huì)持續(xù)存在。因此，宅基地使用權(quán)還需要在一定時(shí)期內(nèi)堅(jiān)持農(nóng)村宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障作用。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中,政府管理農(nóng)村宅基地也構(gòu)成農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策之法律表達(dá)的公法限制。[14]筆者以為，目前《民法典》物權(quán)編中作為參引性規(guī)范的第363條還要發(fā)揮作用，即宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。除民事立法賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)以收益權(quán)能以實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值外，還要通過(guò)在具有公法性質(zhì)的《土地管理法》中構(gòu)建宅基地使用權(quán)的限制性規(guī)則。比如宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不得違反規(guī)劃、土地用途等限制，受讓人不得改變土地用途。再比如《土地管理法》中還需要規(guī)定，農(nóng)村集體成員在申請(qǐng)取得宅基地后可以對(duì)外轉(zhuǎn)讓，但時(shí)間不得超過(guò)20年。期滿之后，集體以外的人在支付對(duì)價(jià)后可以繼續(xù)占有使用宅基地。同時(shí)，為了限制宅基地的次級(jí)流轉(zhuǎn)，《土地管理法》還應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)村居民和集體在宅基地使用權(quán)次級(jí)流轉(zhuǎn)中的參與權(quán)——本集體以外的成員有償取得宅基地使用權(quán)后可以繼續(xù)對(duì)外轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓時(shí)間不得超過(guò)其所擁有的宅基地使用權(quán)年限，同時(shí)宅基地使用權(quán)的次級(jí)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)取得原權(quán)利人的同意，并及時(shí)將轉(zhuǎn)讓事宜通知農(nóng)民集體留存?zhèn)浒?，以備在使用?quán)到期后，宅基地使用權(quán)及時(shí)回到農(nóng)村居民手中。

其三，宅基地使用權(quán)具有可放棄性。2020年新修訂的《土地管理法》第62條規(guī)定，國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。也即本集體的農(nóng)村居民在其基本的住房需求已經(jīng)在城鎮(zhèn)得到保障的情況下，有權(quán)利選擇放棄宅基地使用權(quán)而有償退出，這也是宅基地使用權(quán)處分權(quán)能的體現(xiàn)。

五、立法建議

土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，除住有所居外，農(nóng)村居民也已經(jīng)開始更多追求物質(zhì)財(cái)富的增加。但在舊有制度構(gòu)架下，宅基地使用權(quán)無(wú)法對(duì)外流轉(zhuǎn)，尤其是無(wú)法對(duì)城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，使得鄉(xiāng)村難以吸引外部資本流入。如此，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展便是一句空談。制度創(chuàng)新之道，在政策上已經(jīng)明確，即進(jìn)行“所有權(quán)-資格權(quán)-使用權(quán)”三權(quán)分置的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。在國(guó)家政策的指引下，所有的實(shí)踐探索必然要沉淀在法律條文之中，使之成為穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的良方。由于農(nóng)村宅基地的特殊屬性，僅僅通過(guò)私法無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的保障，筆者認(rèn)為，可以在《民法典》物權(quán)編及《土地管理法》中同時(shí)進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”改革的法律表達(dá)。

(一)《民法典》物權(quán)編的立法修改

所有權(quán)章節(jié)下增設(shè)條文：“農(nóng)村集體成員可以將其宅基地上建造的住宅及附屬設(shè)施等轉(zhuǎn)讓，住宅及附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓；

集體土地所有權(quán)益受到侵害，集體成員有權(quán)要求集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)侵害人提起訴訟，集體經(jīng)濟(jì)組織怠于起訴的，集體成員有權(quán)以自己的名義提起派生訴訟?！?/p>

用益物權(quán)章節(jié)下第362條修改為：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建設(shè)住宅及附屬設(shè)施。”

(二)《土地管理法》的立法修改

增設(shè)條文：“農(nóng)村集體成員依法享有申請(qǐng)取得宅基地的資格。對(duì)于符合宅基地申請(qǐng)條件的集體成員，經(jīng)農(nóng)村集體成員大會(huì)同意后應(yīng)當(dāng)無(wú)償為申請(qǐng)人在本集體內(nèi)部規(guī)劃宅基地。集體成員取得宅基地后，應(yīng)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地主管部門備案?！?/p>

“農(nóng)村集體決議宅基地的重大管理事務(wù)，應(yīng)當(dāng)召開集體成員大會(huì)。集體成員大會(huì)應(yīng)有超過(guò)四分之三的集體成員參加方可舉行，集體大會(huì)待決事項(xiàng)必須經(jīng)參會(huì)成員的三分之二以上同意方可通過(guò)。決議結(jié)果應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示，公示時(shí)間不得少于十五日?！?/p>

“農(nóng)村集體成員有權(quán)查閱本集體內(nèi)部事務(wù)檔案，集體管理人員不得拒絕，依法不公開的除外。”

“農(nóng)村集體成員取得宅基地使用權(quán)后，可以有償轉(zhuǎn)讓其宅基地，時(shí)間不得超過(guò)20年，到期之后可以續(xù)期。所得收益歸成員個(gè)人所有。”