剖析美國經(jīng)濟金融制裁的20個典型案例

文/賀洋 尚昕昕 曲皓 編輯/韓英彤

近年來，美國頻繁借助美元霸權(quán)對敵對國家實施經(jīng)濟金融制裁，并將其作為打壓競爭對手的重要手段。本文結(jié)合美國20個經(jīng)濟金融制裁典型案例，對美國經(jīng)濟金融制裁的基本情況進行了分析。

美國頻繁使用經(jīng)濟金融制裁手段打擊對手

美國對外經(jīng)濟金融制裁已形成種類多樣、覆蓋面廣泛的工具體系，能夠?qū)Ρ恢撇脤ο髮崿F(xiàn)組合式、精準化打擊。截至2020年末，美國針對不同國家的經(jīng)濟金融制裁項目共20個，其中有16個案例為新世紀以來開始實施的；不針對特定國家的制裁項目共10個，主要為針對國際恐怖組織、販毒集團、非法鉆石買賣、跨國犯罪等行為的制裁。2014年克里米亞危機以來，美國對外金融制裁體現(xiàn)出較為明顯的多種工具組合運用的特征，在對俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、朝鮮的制裁中最為典型。

從制裁手段看，種類日趨豐富，已形成多樣化工具組合。美國經(jīng)濟金融制裁已形成了較為成熟的工具體系，可在不同情形下選擇不同的工具組合，以最小化的成本實現(xiàn)對制裁對象的精準打擊。2017年8月美國開始實施的《以制裁反擊美國敵人法案》（以下簡稱“CAATSA”）較為全面的列出了美國常規(guī)制裁工具。在CAATSA第235節(jié)中，列出的12種制裁手段中有10種涉及經(jīng)濟金融交易。具體措施包括：（1）限制美國進出口銀行（Export-Import Bank of the United States）為制裁主體相關出口提供保證、保險、信貸展期等服務；（2）禁止向被制裁對象出口產(chǎn)品、服務和高新技術；（3）禁止美國金融機構(gòu)向被制裁對象提供信貸服務；（4）限制被制裁對象從國際金融機構(gòu)獲得信貸：由總統(tǒng)指使行政主官借助美國的發(fā)言權(quán)和投票權(quán)影響國際金融組織決策，反對其向被制裁對象提供信貸；（5）剝奪被制裁金融機構(gòu)美國政府債券工具市場一級交易商資質(zhì)和美國政府基金顧問資質(zhì)；（6）禁止美國政府從被制裁對象采購任何商品和服務；（7）禁止與被制裁對象相關的外匯交易；（8）禁止美國金融機構(gòu)與被制裁對象相關的信貸轉(zhuǎn)移或支付；（9）禁止與被制裁對象的資產(chǎn)交易，包含獲取、持有、預提、使用、轉(zhuǎn)移、提款、運輸、進口、出口等行為；（10）禁止與被制裁對象相關的股權(quán)或債權(quán)資產(chǎn)投資。上述制裁手段加上資產(chǎn)凍結(jié)、禁用美元支付結(jié)算系統(tǒng)等措施，基本上構(gòu)成了美國對外金融制裁的完整工具箱。按類型大致可把制裁手段分為航空禁運、貿(mào)易管制、限制資金融通、限制金融交易、資產(chǎn)凍結(jié)、禁止使用美元結(jié)算系統(tǒng)六大類。在美國對俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、伊朗的制裁中，均禁止美國金融機構(gòu)參與被制裁領域的投融資活動，同時禁止美國金融機構(gòu)參與被制裁對象的資產(chǎn)交易，切斷對方獲取美元的渠道。在本文分析的20個經(jīng)濟金融制裁案例中，美國均對特定被制裁主體進行資產(chǎn)凍結(jié)，削弱對方資金融通的能力。2018年11月，美國切斷環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（SWIFT）與被制裁的伊朗金融機構(gòu)（含伊朗央行）的連接，對伊朗金融穩(wěn)定造成極大沖擊。此外，美國經(jīng)濟金融制裁還會配合進出口限制、出入境管制等措施。2017年美國對俄羅斯的制裁，包括了暫停對被制裁實體及其控股企業(yè)的高管或股東發(fā)放簽證或者將其驅(qū)逐出境。

從制裁范圍看，與制裁理由相關的主體均面臨風險。美國經(jīng)濟金融制裁范圍既包括與制裁理由直接相關的特定主體（含個人和實體）及其代理人，也包括為前者提供實質(zhì)幫助的主體以及相應實體的高官或高管。在制裁升級時還會包括特定的產(chǎn)業(yè)，2018年11月1日凍結(jié)委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟體系內(nèi)黃金相關產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)；2014年3月20日，凍結(jié)俄羅斯金融服務、能源、金屬和采礦、能源、國防物資等產(chǎn)業(yè)相關資產(chǎn)。極端情形下會直接制裁敵對國政府及政府部門（含中央銀行）。本文分析的美國實施經(jīng)濟金融制裁案例中，制裁范圍均包含與制裁理由直接相關的特定個人和實體及其代理人、為前者提供實質(zhì)幫助的個人和實體；有9個案例（俄羅斯、朝鮮、伊朗、古巴、委內(nèi)瑞拉、利比亞、伊拉克、南斯拉夫、蘇丹）包含對政府或政府部門的制裁。

美國經(jīng)濟金融制裁工具選擇具有典型的自由裁量特征

在局勢升級或緩和時，美國會動態(tài)調(diào)整制裁范圍。2014年3月克里米亞局勢不斷升級，美國在9個月內(nèi)先后三次擴大制裁范圍，相繼包含參與決策、執(zhí)行或者幫助“入侵烏克蘭”的俄羅斯高官、議員、國有企業(yè)高管、商業(yè)寡頭、軍官、克里米亞當?shù)氐挠H俄派以及俄羅斯金融、能源礦產(chǎn)和軍工等主要行業(yè)；2015年3月美國對委內(nèi)瑞拉制裁后，先后七次擴大制裁范圍，相繼包含與委內(nèi)瑞拉局勢惡化相關的個人或?qū)嶓w（含委內(nèi)瑞拉政府、相關實體的現(xiàn)任及前任高級官員）、委內(nèi)瑞拉石油公司、經(jīng)濟體系內(nèi)黃金相關部門、與政府腐敗相關個人（含直系親屬）、中央銀行、政府。當局勢緩和時，制裁范圍則會逐步縮小。2003年前南斯拉夫聯(lián)盟政府解散后，美國解除了對政府的制裁，但仍保留破壞西巴爾干地區(qū)和平進程相關主體的制裁，以保證地區(qū)局勢按照美方路線圖發(fā)展；在美國對利比亞（2011年）、阿富汗（2002年）、伊拉克（2004年）軍事行動取得勝利后，相繼解除對政府及央行資產(chǎn)的凍結(jié)。

根據(jù)威脅程度不同，美國會相機抉擇制裁強度。從組合搭配看，針對不同的制裁對象，美國會選擇不同類型的制裁工具組合。以對俄羅斯制裁為例，美國對參與俄羅斯政府破壞美國互聯(lián)網(wǎng)的相關主體，直接凍結(jié)其在美國資產(chǎn)，并取消簽證或驅(qū)逐出境；對為上述特定主體提供實質(zhì)協(xié)助、捐贈，或提供金融、原材料、技術、商品和服務支持的主體，美國選擇CAATSA法案第235節(jié)所列制裁工具中的至少5項實施制裁；對向被制裁對象提供金融服務的主體，選擇《2014年烏克蘭自由支持法案》（Ukraine Freedom Support Act of 2014）第4節(jié)所列9項制裁措施中的至少3項實施制裁。從技術細節(jié)看，美國在不同情形下會設定不同的制裁力度。在制裁參與俄羅斯輸油管道投資及建設相關主體時，“違規(guī)金額”上限是單筆100萬美元，或一年內(nèi)累計500萬美元；在制裁協(xié)助俄羅斯政府官員從私有化改革中牟利的相關主體時，“違規(guī)金額”上限是單筆1000萬美元，或一年內(nèi)累計1000萬美元。

美國經(jīng)濟金融制裁措施的執(zhí)行并不是一成不變，存在回旋余地。從時間上看，美國不同制裁工具生效的時間可能不同。一方面美國將制裁手段作為接下來博弈談判的籌碼，另一方面，形成“可置信威脅”以敦促敵對主體按美國要求改變行為。美國對俄羅斯制裁中，對與俄羅斯國防或情報部門（含俄羅斯武裝部隊參謀部下屬情報機構(gòu)、俄羅斯聯(lián)邦安全局）人員的制裁，在相關制裁法案生效后180天執(zhí)行；而對向被制裁領域提供經(jīng)濟援助的主體相關制裁措施則在制裁法案生效后立即生效。從執(zhí)行方式看，美國在出臺經(jīng)濟金融制裁措施后，若發(fā)現(xiàn)相關措施損害美國主體利益或造成人道主義問題，會在后續(xù)執(zhí)行中向特定主體頒發(fā)特別許可，在不影響制裁效果的前提下，允許其不受相關制裁措施限制。如美國對委內(nèi)瑞拉制裁后，相繼頒發(fā)了35個特別許可；對俄羅斯制裁后，相繼頒發(fā)了15個特別許可。