城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合的路徑研究

許 諾

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 福建 福州 350007）

一、探討城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合必要性

1.城市基層社會(huì)管理體制的改革

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的當(dāng)下，社會(huì)管理體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，尤其是城市基層社會(huì)管理體制，社區(qū)體制是其過(guò)渡方向。對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)而言，通過(guò)對(duì)該層面上的資源要素進(jìn)行整合與連接，能夠?yàn)槠浞?wù)功能的發(fā)揮提供保證，進(jìn)而順利開(kāi)展公益性、便民性服務(wù)，以此促進(jìn)社區(qū)管理能力和居家養(yǎng)老服務(wù)能力的提高，以居民需求為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)社區(qū)服務(wù)能力建設(shè)目標(biāo)，推動(dòng)管理工作和養(yǎng)老服務(wù)等管理體制的革新。

2.滿足城市社區(qū)老年人多種合理需求

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不僅養(yǎng)老資源豐富，參與主體多元化，該服務(wù)工作的投入成本低效益高，且具備全面的服務(wù)保障功能，能夠及時(shí)接收來(lái)自居民的反饋意見(jiàn)。此外，利用日間照顧服務(wù)站、提供上門等服務(wù)，及時(shí)滿足城市社區(qū)老年人多樣化的合理需求。不僅如此，在整合人口資源、組織結(jié)構(gòu)資源、地域資源和文化資源等要素的基礎(chǔ)上，能夠滿足不同身體狀況的老年人的多層次“老有所養(yǎng)”需求和生活照護(hù)需求，提升老年人的家庭安全感和歸屬感，讓社區(qū)老年人能夠具有健康的生活心態(tài)。

二、分析影響城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合的主要因素

1.政策因素，資源整合效果無(wú)法得到有效保障

“積極老齡化”作為衡量老年生活質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)，是“老有所為”的具體落實(shí)，但是，當(dāng)前存在較為普遍的“隱性就業(yè)”現(xiàn)象，長(zhǎng)者就業(yè)保障政策沒(méi)有充分發(fā)揮保障作用。老年人的社會(huì)參與身份大多是志愿者，未能充分發(fā)揮長(zhǎng)者人力資源的作用。與此同時(shí)也無(wú)法對(duì)長(zhǎng)者養(yǎng)老金來(lái)源進(jìn)行有效拓展，購(gòu)買力不足的情況下無(wú)法購(gòu)買適度普惠性服務(wù)內(nèi)容，最終導(dǎo)致城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合效果的削弱。[1]

2.公共資源壟斷，影響?zhàn)B老服務(wù)資源整合工作的有序展開(kāi)

目前，各地開(kāi)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合工作時(shí)主要由社區(qū)居委會(huì)或是街道辦開(kāi)展，即以基層為主，采取“一對(duì)多”的形式提供服務(wù)，并以“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的方式讓供給主體與街道辦和居委會(huì)形成契約關(guān)系。在該情況下，城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源和需求信息主要集中于社區(qū)居委會(huì)和街道辦，形成了公共資源壟斷，外加政策紅利的落實(shí)，加劇社區(qū)等組織的競(jìng)爭(zhēng)。雖然在居委會(huì)和街道辦的協(xié)調(diào)下，養(yǎng)老服務(wù)在同一地域空間上呈現(xiàn)，但由于之間的競(jìng)爭(zhēng)以及資源信息的不完全性，導(dǎo)致各項(xiàng)工作較為割裂，缺少互動(dòng)協(xié)作，進(jìn)而對(duì)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平的提高形成限制，不利于對(duì)更多服務(wù)資源的整合。

3.服務(wù)性質(zhì)定位不清晰，對(duì)資源整合造成影響

從當(dāng)前城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式來(lái)看，往往采取的是政府購(gòu)買服務(wù)，社會(huì)力量負(fù)責(zé)該服務(wù)的經(jīng)營(yíng)管理。但隨著我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)逐漸放開(kāi)，進(jìn)入該服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)力量和社會(huì)資本越來(lái)越多，原本的公益和當(dāng)前的盈利結(jié)合思路不清，導(dǎo)致普惠性服務(wù)性質(zhì)定位模糊。若是開(kāi)展完全公益化城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，會(huì)給各地政府造成財(cái)政壓力，相關(guān)承接機(jī)構(gòu)也無(wú)法對(duì)增值項(xiàng)目進(jìn)行拓展，導(dǎo)致城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作無(wú)法長(zhǎng)遠(yuǎn)落實(shí)。因此，在公益化和市場(chǎng)化結(jié)合搖擺不定的狀況下，外加社會(huì)資本短期化行為的存在，對(duì)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合甚至整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展造成影響。

三、研究整合城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源的有效路徑

1.完善相關(guān)政策及操作細(xì)則，提高養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度

由于我國(guó)人口基數(shù)較大，在老年化速度不斷加快的形勢(shì)下，老年人口數(shù)量龐大，對(duì)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行整合是十分必要的。首要任務(wù)就是加快出臺(tái)統(tǒng)一的操作與標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，并落實(shí)到各個(gè)地區(qū)，統(tǒng)一建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、整合養(yǎng)老服務(wù)資源，保證資源整合效果與服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面。對(duì)于服務(wù)而言，標(biāo)準(zhǔn)是其開(kāi)展依據(jù)，只有在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下才能夠逐步解決服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題，為城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源的順利整合奠定良好基礎(chǔ)。雖然我國(guó)部分一線城市根據(jù)自身情況制定并落實(shí)了養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但由于地區(qū)間的差異，使得養(yǎng)老服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)存在較多不同，增加了相關(guān)企業(yè)開(kāi)展工作時(shí)的管理、交易成本，這極大地限制了跨省市連鎖養(yǎng)老企業(yè)的發(fā)展。因此，為實(shí)現(xiàn)相關(guān)服務(wù)工作的有序開(kāi)展，國(guó)家相關(guān)政府部門應(yīng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則進(jìn)行完善，依托于資源整合實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)。[2]

2.立足于整體性治理，打破資源區(qū)域不平等

對(duì)于城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)而言，其主要是為了解決城市長(zhǎng)者的生活、護(hù)理、休閑娛樂(lè)等方面需求，而整體性治理理論的核心就是對(duì)公民的需求和問(wèn)題進(jìn)行解決，強(qiáng)調(diào)的是公平利益最大化，以無(wú)縫隙整體性服務(wù)滿足公民合理需求。所以，在對(duì)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行整合時(shí)，可以將該理論作為指導(dǎo)，以省、市、縣、鎮(zhèn)為單位，落實(shí)統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，整體性治理理論強(qiáng)調(diào)滿足公民需求的公平性，應(yīng)結(jié)合各地具體的人口密度和養(yǎng)老服務(wù)供給需求配備科學(xué)合理的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和工作人員，并對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行挖掘，與外部資源建立穩(wěn)定聯(lián)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部資源的有機(jī)整合，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給能力和服務(wù)水平。

3.提高管理深度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源共享

首先，整合社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)部門，理清主管部門與配合部門之間的關(guān)系。地方政府部門是開(kāi)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的第一資源，也是整合其他資源的主要負(fù)責(zé)方。因此，應(yīng)在各主管部門之間進(jìn)行信息溝通與資源共享平臺(tái)的構(gòu)建，成立專門面向老人服務(wù)與管理的部門，即養(yǎng)老部門，再成立專門的管理社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的部門。通過(guò)對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源整合配置進(jìn)行細(xì)化，分別按照退休公務(wù)員、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)等進(jìn)行服務(wù)與管理，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源的合理配置奠定基礎(chǔ)，推動(dòng)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)規(guī)范化發(fā)展。

其次，整合資金籌措渠道。資金是開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)、發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)以及提供養(yǎng)老服務(wù)的重要基礎(chǔ)，是養(yǎng)老服務(wù)資源的重要組成部分，資金直接決定了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面積和服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)積極整合資金資源，并對(duì)其渠道進(jìn)行探索，以此提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)效率與效益。加大資金來(lái)源投入力度，比如財(cái)政資金中有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的投入，逐漸打造均衡的街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金。還應(yīng)落實(shí)強(qiáng)有力的資金管理與監(jiān)督，保證資金利用的科學(xué)性與有效性，避免資金閑置等情況的發(fā)生。

最后，整合社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)志愿者資源。充分挖掘其他類型志愿者資源，緩解當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格偏高以及人力資源不足等問(wèn)題。相關(guān)部門應(yīng)充分挖掘志愿者的來(lái)源，面向在校大學(xué)生、社區(qū)志愿者、黨員志愿者等，不斷提升志愿者數(shù)量與質(zhì)量，以此保證社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的穩(wěn)定性。同時(shí)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)老年人的主要服務(wù)需求對(duì)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行層次化設(shè)計(jì)與調(diào)整，以此推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展。落實(shí)圍繞社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)志愿者的管理機(jī)制，結(jié)合激勵(lì)措施，比如在就業(yè)方面優(yōu)先考慮擁有社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)志愿活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的人等，以此緩解供需不平衡問(wèn)題。

4.明確養(yǎng)老服務(wù)和公共事務(wù)界限，落實(shí)精準(zhǔn)養(yǎng)老

從養(yǎng)老服務(wù)資源整合現(xiàn)狀來(lái)看，其整合目的主要是“補(bǔ)缺”，即將提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率作為主要出發(fā)點(diǎn)，豐富并拓寬養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，提高資源利用率。但在資源緊缺的情況下，公共服務(wù)與城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)之間的界限逐漸模糊，對(duì)進(jìn)入該服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)資本造成錯(cuò)誤引導(dǎo)，阻礙資源整合工作的開(kāi)展和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。為此，社區(qū)應(yīng)明確養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)對(duì)公關(guān)事務(wù)和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行明確劃分，并對(duì)轄區(qū)進(jìn)行針對(duì)性調(diào)研，明確養(yǎng)老服務(wù)供給實(shí)情和服務(wù)對(duì)象數(shù)量，以此為基礎(chǔ)對(duì)基礎(chǔ)項(xiàng)目、拓展項(xiàng)目等進(jìn)行準(zhǔn)確界定，落實(shí)精細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)管理，利用現(xiàn)代化資源整合與管理措施實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)養(yǎng)老，提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和效率。[3]

5.基于互助平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資源鏈接的建立，構(gòu)建助老共同體

所謂互助平臺(tái)，主要是指“公益銀行”這一公益志愿服務(wù)互助平臺(tái)，包括“物資銀行”和“時(shí)間銀行”，前者是社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)等捐贈(zèng)的物資和鏈接到的平臺(tái)物資，后者是志愿者公益服務(wù)時(shí)間，對(duì)于該互助平臺(tái)而言，其兌換媒介是時(shí)間幣或積分，主要是兌換服務(wù)，次要是兌換物資，可以滿足多種需求。服務(wù)供給作為長(zhǎng)者的實(shí)際需求，通過(guò)利用“公益銀行”，能夠?qū)崿F(xiàn)志愿服務(wù)的有效凝聚，并按照具體服務(wù)內(nèi)容對(duì)平臺(tái)管理人員進(jìn)行分類管理，構(gòu)建聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，以此整合資源、提高志愿服務(wù)利用率。除此之外，該平臺(tái)的志愿者以直接的方式向長(zhǎng)者提供服務(wù)，一方面降低社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)各類項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，另一方面促進(jìn)服務(wù)共享機(jī)制的形成。

6.落實(shí)健全的長(zhǎng)者就業(yè)保障政策，提升自助養(yǎng)老能力

將老年人轉(zhuǎn)化為新的勞動(dòng)力可以有效緩解人口老齡化帶來(lái)的種種問(wèn)題，無(wú)論是退休長(zhǎng)者享受社會(huì)參與過(guò)程，還是生活所迫，從整體來(lái)看，我國(guó)老年人就業(yè)需求強(qiáng)烈，但在長(zhǎng)者就業(yè)方面缺乏相關(guān)法律保障，進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)資源不齊全。因此，為保證社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合的完整性，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)對(duì)長(zhǎng)者就業(yè)保障政策進(jìn)行完善，從法律層面保護(hù)其福利和權(quán)利，增加老年人收入、提高其購(gòu)買力。與此同時(shí)，城市社區(qū)也可以成立專業(yè)化老年志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)，積極與當(dāng)?shù)胤?wù)機(jī)構(gòu)達(dá)成合作關(guān)系，形成代際互助分為。還應(yīng)對(duì)老年志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化與豐富，從而提高長(zhǎng)者自助養(yǎng)老能力。[4]

綜上所述，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合對(duì)滿足老年人生活需求、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展具有極強(qiáng)現(xiàn)實(shí)意義。因此，應(yīng)對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行完善，落實(shí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并借助整體性治理理論和互助平臺(tái)開(kāi)展資源整合工作等，從而提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平。