轉(zhuǎn)入善治：高校繼續(xù)教育邁向治理現(xiàn)代化的時代議題

□許日華

從治理理論引入我國教育領(lǐng)域的時間看，高校繼續(xù)教育治理與高校治理在20 世紀90年代幾乎同時引入[1]，但從演變歷程來看，目前高校治理研究的文獻已經(jīng)非常豐富，涌現(xiàn)出了一批相對成熟的治理理論、治理模式，而高校繼續(xù)教育治理的研究卻相對滯后。 在這種背景下，高校繼續(xù)教育治理邁入現(xiàn)代化的路在何方？ 我們認為，國家把各個領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設提升到緊要議程，已經(jīng)不允許高校繼續(xù)教育治理走跟隨型的發(fā)展路徑，高校繼續(xù)教育治理不可能再重新演繹我國高校治理的探索歷程，而是要選擇后發(fā)型的策略，即在客觀審視高校繼續(xù)教育治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，立足國內(nèi)外治理新前沿，批判性地借鑒和吸收公共領(lǐng)域和教育領(lǐng)域已有的相關(guān)治理模式，找到最能有效靠近或邁入治理現(xiàn)代化的道路。把“善治”帶入高校繼續(xù)教育治理領(lǐng)域，不但能夠為其理論研究與實踐推進提供一個較高的起點，還是催生高校繼續(xù)教育治理盡快走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

一、高校繼續(xù)教育傳統(tǒng)治理模式的反思

繼續(xù)教育作為我國高校內(nèi)部的一個辦學領(lǐng)域，長期以來， 在政府和高?？茖愚k學體制的影響下，逐漸形成了三種模式。一是直線制“實體型”一級管理模式，其結(jié)構(gòu)由“校長辦公會議→分管副校長→繼續(xù)（成人）教育學院”組成；二是職能制“非實體型”二級管理模式，由“校長辦公會議→分管副校長→繼續(xù)教育管理處→繼續(xù)（成人）教育學院及各繼續(xù)教育辦學單位”組成；三是直線-職能制“實非混合型”管理模式，由“校長辦公會議→分管副校長→繼續(xù)（成人）教育學院→相關(guān)繼續(xù)教育辦學單位”組成[2]。其中，第一種模式的主要特征是繼續(xù)（成人）教育學院代表學校集辦學和管理于一身；第二種模式是繼續(xù)教育管理處主要承擔管理功能，繼續(xù)（成人） 教育學院及各繼續(xù)教育辦學單位主要承擔辦學功能；第三種模式是繼續(xù)（成人）教育學院既負責辦學、又負責管理相關(guān)繼續(xù)教育辦學單位?？傊还苁悄姆N模式，它們都隸屬于“以行政管理為主導”的范疇，均把公共行政的管理文化奉為圭臬，恪守以目標、層級、規(guī)則、服從和管制為特征的管理信條[1]。 具體言之有以下表現(xiàn)。

（一）治理方向：把調(diào)控和服從作為主要的目標

傳統(tǒng)模式對影響高校繼續(xù)教育辦學的內(nèi)外眾多主體考慮不夠，尤其當不同類型的主體在其利益發(fā)生沖突的情況下，它們不是以組織合作、談判協(xié)商、服務監(jiān)督等形式來解決問題，而是通過一系列的層級設計、制度規(guī)則、人事任命、行政施令以及考核評估與獎懲等途徑， 突出強調(diào)政府教育主管部門→高校→繼續(xù)教育相關(guān)機構(gòu)→師生群體等自上而下的控制和自下而上的服從。傳統(tǒng)治理模式的理念、規(guī)則、機制與活動等，主要彰顯的是上級管理部門的價值利益和訴求，下級機構(gòu)或師生群體處于被動執(zhí)行和受管控的地位。

（二）治理內(nèi)容：適切“學歷型教育”的任務治理體系仍未根本改觀

在相當長的一段時間內(nèi)，我國高校繼續(xù)教育把補償成人學生的學歷作為一項重要辦學任務，為此，它著重突出以學科專業(yè)為中心并進行系統(tǒng)化知識的教育與培訓，在治理任務體系上以按部就班完成各項教學計劃和循規(guī)蹈矩遵從各項管理規(guī)定為其典型呈現(xiàn)[3]。 隨著人們獲取高等學歷的壓力得到大幅緩解，當前高校繼續(xù)教育辦學承擔著各類各樣的學歷教育和非學歷教育的多重任務， 這種形勢，要求高校繼續(xù)教育在順應和引領(lǐng)學員學習需求、招生形式、教育教學以及學習時限等方面采取更加靈活、開放、彈性的形式，并以此再構(gòu)治理任務體系，但從實踐運行來看，高校繼續(xù)教育在這方面并沒有徹底展開適應新形勢的治理任務變革。

（三）治理主體：政府和高校沒有給其他主體參與治理留下應有的空間

當前社會各領(lǐng)域、各行業(yè)、各類機構(gòu)與組織以及廣大社會成員逐漸與高校繼續(xù)教育辦學建立了廣泛的互動與聯(lián)系，相互之間已經(jīng)演化成一個縱橫交叉、利益互涉的復雜關(guān)系網(wǎng)絡。在這種網(wǎng)絡下，高校繼續(xù)教育治理的主體之間需要進行多中心協(xié)同治理，根據(jù)各個主體的地位、身份、次序、資源以及信息占有等多種因素綜合權(quán)衡它們應該在治理體系中占據(jù)什么位置、承擔什么角色、完成什么任務等。 但目前高度依賴政府、高校等單個治理主體形成的自上而下或簡單的單向度治理痕跡仍很突出，對于其他相關(guān)利益主體所能發(fā)揮的治理作用普遍重視不夠，或者即使有也是將各個利益相關(guān)主體進行簡單地疊加，沒有構(gòu)建一種網(wǎng)絡化的治理框架[4]。

（四）治理手段：主要采用工業(yè)時代管理學提出的經(jīng)典“五步法”方式

傳統(tǒng)治理模式為實現(xiàn)高校繼續(xù)教育辦學的既定目標和任務，普遍采取計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制“五步法”的方式[1]。這種管理方式過于單一，在官僚體制內(nèi)能夠彰顯效率性， 但它很難適用于市場、社會組織等領(lǐng)域的治理主體。例如，在政府與市場或高校與市場之間，這種“五步法”方式不但不能發(fā)揮作用，還有可能抑制市場活力，更為有效的方式應該是規(guī)范雙方合作的契約制度，同時加大各方監(jiān)督力度，以最大程度避免任何一方無故違約現(xiàn)象發(fā)生。

通過以上分析，可以看出高校繼續(xù)教育的傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)遭遇了嚴重的“治理化”危機，它們既在當前的高校繼續(xù)教育辦學實踐中顯示出了很大的不適應性，更不能指引高校繼續(xù)教育治理邁入現(xiàn)代化的建設方向，為此，需要尋求更為有效的治理理論或模式。

二、把“善治”帶入高校繼續(xù)教育治理領(lǐng)域的比較優(yōu)勢

善治（Good Governance）是隨著公共治理理論的發(fā)展而提出的新概念， 簡單來講就是好的治理，是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征是政府與公民對公共事物的合作管理，是政府與市場、社會的一種新穎關(guān)系，而這種關(guān)系就是善治模式[5]。 在善治模式中，有兩個方面最為重要，一是在治理方向上要求實現(xiàn)公共利益最大化，二是在治理的途徑上強調(diào)多元主體的共同參與。這兩個方面是有機統(tǒng)一而不是相互割裂的關(guān)系，也就是說善治要求各參與主體不但要樹立為實現(xiàn)公共利益最大化而努力的良好愿望，還要能夠采取實現(xiàn)公共利益最大化的治理手段[6]。 把善治引入到高校繼續(xù)教育領(lǐng)域，恰當?shù)脑忈尫绞绞切枰髦卫碇黧w能夠“做正確的事（方向正確）”和“正確地做事（手段正確）”。比如，對政府來說，如果只是確立了實現(xiàn)高校繼續(xù)教育公共利益最大化的良好目標，而在治理的過程中卻過度使用集權(quán)和控制的手段，那么就很難稱為“善治”，反之，如果市場主體僅是從個人利益最大化的角度去考慮做事情，那么就很難保障這類主體在參與治理的過程中提供的各類資源能夠有效服務于繼續(xù)教育公共利益最大化的目標，因此也不能稱為“善治”。

長期以來，大學已經(jīng)形成了形式多樣、種類繁多的治理模式。 早在20 世紀七八十年代，迪特瑪·布勞恩（Dietmar Braun）等學者就提出了以美國為代表的顧客/市場模式、以英國為代表的共享模式以及以日本為代表的寡頭/科層模式[7]。目前人們普遍認為，高校治理模式主要有學術(shù)治理、科層治理、共同治理以及創(chuàng)業(yè)式治理四種[8]。 善治模式與這四種模式相比，主要有以下優(yōu)勢。

（一）治理權(quán)力的比較

學術(shù)治理突出強調(diào)教授治校，要求學術(shù)同行掌管各項權(quán)力；科層治理突出基于合法性的理性權(quán)力，在組織結(jié)構(gòu)嚴密的體系中強調(diào)下級服從上級；創(chuàng)業(yè)式治理是基于獲取更多的外部資源，強調(diào)外部力量參與大學治理同時要建立強有力的核心行政領(lǐng)導，確保決策高效和學術(shù)服從于行政；善治模式和共同治理兩種模式均強調(diào)權(quán)力的多元、開放與共享，但共同治理主要出于平衡各主體的利益角度來提出權(quán)力的配置問題，以此維護和實現(xiàn)自身在治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)益，而善治模式主要針對政府的強制力量在治理體系中過大乃至唯一由此所引發(fā)的弊端提出，強調(diào)應該使公共權(quán)力中心多元化， 除了政府以外，各種機構(gòu)只要得到公眾的認可，都可以成為公共權(quán)力的中心。高校繼續(xù)教育作為一個關(guān)聯(lián)政府、高校、市場、社會等眾多機構(gòu)的領(lǐng)域，推進其走向治理現(xiàn)代化，目前最關(guān)鍵、最棘手的問題是在政府主導辦學的情況下，高校辦學自主權(quán)不夠、缺乏活力，市場和社會等主體參與不充分、缺乏實質(zhì)性融入。因此，高校繼續(xù)教育治理需要在合理吸收其他治理模式有益成分的基礎(chǔ)上，更多地依賴善治理論的權(quán)力觀來解決這些問題。

（二）治理邊界的比較

學術(shù)治理強調(diào)教師參與，科層治理主要強調(diào)教師與學校高級管理人員參與，創(chuàng)業(yè)式治理主要強調(diào)大學的高層管理人員參與，從參與的情況看，這三種治理模式主要還是少數(shù)群體的單邊治理，而共同治理模式則把治理邊界引向了“多元共治”。共同治理強調(diào)，參與治理的人員除了學校的教師與高級管理人員外，還應包括學校的學生、職工群體以及外部包含各級政府在內(nèi)的各類利益相關(guān)者。善治模式不但強調(diào)多元共治，而且還強調(diào)治理主體互動的倫理標準主要不是利益對抗與博弈，應是“合法性、法制、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正”等[9]；同時善治進一步模糊了公共領(lǐng)域（國家）與私人領(lǐng)域（社會）的明確界限，以此更加突出二者的依賴關(guān)系，但值得指出的是，強調(diào)二者的依賴關(guān)系主要是基于各自的需求、能力、優(yōu)勢、責任形成一種互補、互聯(lián)、互制的交互網(wǎng)絡，“并不是否定政府的角色、地位和功能，政府不但是教育治理的當然主體，甚至仍然是最重要的主體，具有不可替代的作用”[10]。 由此可見，善治模式不但符合治理現(xiàn)代化的發(fā)展導向，也更加符合高校繼續(xù)教育治理的實際。

（三）治理關(guān)系的比較

學術(shù)治理強調(diào)教師之間的辯論與討論，至于能否達成一致并不重要；科層治理主要圍繞權(quán)力運行突出不同崗位和職位之間的命令與合作，強調(diào)效率與組織影響力；創(chuàng)業(yè)式治理注重以扁平化的管理層級落實高層管理者制定的決策、規(guī)則與制度，突出量化評估與績效管理；共同治理則糅合了不同參與主體的利益訴求（既有沖突也有相同），其互動模式往往是沖突與合作并存，結(jié)果常出現(xiàn)為了實現(xiàn)個體或群體的目標和意愿，只能尋求組織目標的次優(yōu)化；善治模式在處理治理關(guān)系上強調(diào)各方的有效互動，把合作基礎(chǔ)建立在公共利益和市場原則的認同之上，為了能夠更好地體現(xiàn)公開、公平和公正，它高度重視靈活的利益表達機制的建構(gòu)，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同等方式實施對事務的管理。

把善治模式與其他四種治理模式進行對比分析，并不是為了證明善治模式可以在高校繼續(xù)教育領(lǐng)域占據(jù)絕對性的唯一地位。因為從大學的發(fā)展歷程中來看，任何一種治理模式獨霸天下的現(xiàn)象都很罕見，沒有嚴格的最好的權(quán)威模式，它們更多地在大學組織變革與治理變遷中共存[8]，鑒于此，我們在選擇高校繼續(xù)教育治理模式上，需要摒棄任何一個治理模式絕對正確的觀念，但在樹立這種觀念的同時，并不妨礙在合適的時空內(nèi)選擇一種主導性的模式運用于特定的領(lǐng)域，這種主導性的模式一方面要保證自身的優(yōu)勢地位，另一方面還要不斷汲取其他模式的優(yōu)勢，以此不斷地豐富和完善自己。 從這個意義上說，把“善治”模式帶入高校繼續(xù)教育領(lǐng)域并作為一種主導型的治理模式是有充分正當性的。

三、“善治”模式在高校繼續(xù)教育治理中解決的關(guān)鍵議題

在高校繼續(xù)教育治理領(lǐng)域推行善治，需要運用善治的核心概念闡述、分析和解決這個領(lǐng)域的關(guān)鍵問題。 公共利益最大化作為善治模式中的核心概念，是一個理想的理論分析工具。 公共利益最大化是一個復合概念，由“公共、利益、最大化”三個簡單概念組合而成，在這三個簡單概念中，利益、最大化兩個概念對于我們?nèi)粘Ｉ罾斫夂蛯W術(shù)研究均構(gòu)不成大的障礙。利益通常指能夠滿足人的需要的對象，是人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件；最大化與最小化相對，其背后指向的圖式我們也容易形成共識。但在認識“公共”這個概念上還存在頗多歧義，由此而形成的公共利益這個概念更是引起人們的糾纏不休，這誠如美國著名學者珍妮特·V·登哈特（Janet V.Denhardt）等學者在《新公共服務》一書中所言，“在最近的100年里，公共利益這個概念曾受到過各種各樣的嘲弄、稱贊、拒斥和復興——在它意指什么或者它是否是一個有用的概念這一點上，人們幾乎沒有留下什么共識。 ”[11]盡管如此，眾多公共管理學家從不同視角對公共利益的有益闡釋，還是為我們解讀高校繼續(xù)教育公共利益最大化的相關(guān)問題提供了理論參考與反思。

（一）公共利益指誰的利益

公共利益也指公眾利益，對于如何確定公眾利益的范圍，有兩種影響力較大的劃分標準。 一是由德國學者Leuthold 在《公共利益與行政法的公共訴訟》一文中提出的“地域標準”，即公共利益就是特定地域或空間內(nèi)的大多數(shù)人的利益；二是由德國學者Neumann 提出的“人數(shù)標準”，即公共利益代表一個不確定多數(shù)人的利益[12]。 我們認為，這兩種標準都不能幫助我們精準詮釋高校繼續(xù)教育的公共利益，因為地域標準主要把公共利益限定在特定地域的大多數(shù)人身上，但它的弊端在于很難把不在這個地域內(nèi)但同屬于高校繼續(xù)教育職業(yè)共同體的群體容納進來，而人數(shù)標準用“不確定”的多數(shù)人來定義“不確定”的公眾，涉有同義反復之嫌，很難進行操作，為此需要對“不確定”進行再界定。 我們認為“代議標準”可以解決人數(shù)標準中的“不確定”問題，代議標準借鑒了“代議制”的理論思想。代議標準對于高校繼續(xù)教育的公共利益而言，主要指參與高校繼續(xù)教育治理的主體以及他們所代表的群體的利益。 代議標準在操作的過程中，要求凡是與高校繼續(xù)教育利益相關(guān)的主體都應該包含進來，否則它所指向的公共利益就有失正義倫理。

（二）公共利益應如何整合

在高校繼續(xù)教育領(lǐng)域，存在著以學員發(fā)展為主的個體本位、以經(jīng)濟社會發(fā)展為主的國家本位（政府本位）、以知識創(chuàng)新與傳遞為主的學術(shù)本位以及以產(chǎn)業(yè)行業(yè)企業(yè)為主的社會本位和市場本位等眾多不同的利益取向。 多年來，人們都試圖整合這些不同的利益取向以形成公共利益。 但不容忽視的是，現(xiàn)實中持不同利益取向的各類主體之間時常存在著尖銳的沖突。 例如，在社會與高校之間存在著價值目標的應然與實然的沖突，在學員與學校之間存在需求目標多元化與產(chǎn)品供給一元化的沖突，在教師與學員之間存在著教學思維的形而上與形而下的沖突[13]。 這些沖突的形成，與長期盛行于公共事務和高等教育等領(lǐng)域的以下三種公共利益整合觀有密切關(guān)聯(lián)。

一是取舍式整合觀，這種觀念主要把公共利益視為某個集團或團體的利益，是對公共利益的一種狹隘理解。例如學術(shù)治理模式下所形成的教師群體的公共利益是這種觀念的典型體現(xiàn)。二是拼盤式整合觀，隨著現(xiàn)代管理理論發(fā)展，科層治理模式下的高?；蛘仓饾u重視各類參與治理主體的利益，但他們所謂的公共利益實質(zhì)上是各方特殊利益的加總、匯總或拼湊，是表現(xiàn)在政策文件中的各方利益的簡單羅列或者僅是形式意義上存在的理事會或董事會，并不是真正意義上的公共利益。 三是妥協(xié)式整合觀，這種觀念較拼盤式利益整合觀有長足進步，因為它注重各方利益實質(zhì)性整合以形成公共利益，但這種觀念以理性選擇理論為基礎(chǔ)，把利益各方視為精致的利己主義者，擅長自利算計，因此這種觀念下形成的公共利益往往是各方計算、博弈、妥讓的結(jié)果，通常只能追求組織目標或利益的次優(yōu)化。

為進一步優(yōu)化高校繼續(xù)教育公共利益的整合，我們主張在善治模式中倡導融合式整合觀，這種觀念是在進一步反思妥協(xié)式整合觀的基礎(chǔ)上提出的。妥協(xié)式整合觀最大的弊端是當自我利益與公共利益發(fā)生沖突時，往往會為了尋租自身利益的最大化而僭越規(guī)則或退出治理集團，從而導致公共利益受到損害或者不穩(wěn)定。融合式整合觀把高校繼續(xù)教育的公共利益建立在各主體的共同利益基礎(chǔ)之上，即主要聚焦、關(guān)注、解決以及整合各主體普遍感到的共同需要，比如人人皆可學有所教、學有所成、學有所用的需要。 這些共同利益或需要，是從私人利益內(nèi)部和私人利益之間產(chǎn)生但同時又離開和超越了私人利益之后所沉淀下來的基于共同價值觀的利益， 它著重指向被各主體普遍認可的集團愿景，折射的是集團共同的意志、目標、偏好和意圖[11]。 融合式公共利益整合觀對于高校繼續(xù)教育治理參與主體來說，既需要在不同層面達成廣泛認同的共同價值取向，比如全球?qū)用?、國家層面、區(qū)域?qū)用?、學校層面等，也需要在長期價值取向和短期價值取向上形成穩(wěn)固的共識。

（三）公共利益該怎樣實現(xiàn)

1.打造各主體共同參與的治理空間。 當前，在高校繼續(xù)教育治理的外部，辦學主導權(quán)主要集中在政府層面；在高校繼續(xù)教育治理的內(nèi)部，主導權(quán)主要集中在學校層面。 因此，打造各相關(guān)主體共同參與的良好空間，核心焦點問題就是需要政府和學校分別向相應的治理主體分權(quán)。 在外部層面，政府首先需要向?qū)W校下放權(quán)力，讓學校擺脫對政府的過度依賴，增強辦學的主體性和專業(yè)性；其次要向相關(guān)社會組織轉(zhuǎn)移權(quán)力，圍繞政府想辦而辦不到或辦不好的領(lǐng)域，通過權(quán)力資源再配置給予社會組織更多的獨立發(fā)展空間，使他們在各方的利益表達、獨立評估、社會糾偏等領(lǐng)域充分發(fā)揮調(diào)停人的角色；再次要向市場主體轉(zhuǎn)移權(quán)力， 在效率和質(zhì)量層面，政府應盡可能地多讓市場主體有更多的參與權(quán)和評判力，通過引入市場的競爭機制，大力激發(fā)高校辦好繼續(xù)教育的內(nèi)驅(qū)力。 在內(nèi)部層面，高校要通過分權(quán)，構(gòu)建對等參與、溝通順暢、各負其責、各承其重的內(nèi)部治理格局。宏觀層面關(guān)于高校繼續(xù)教育辦學規(guī)劃與方向的任務主要由學校治理委員會承擔，中觀層面關(guān)于辦學任務的組織與實施應讓職能部門和相關(guān)學院有更多的話語權(quán)，教育教學的具體組織實施師生應發(fā)揮更大作用。

2.提升各主體廣泛參與的治理能力。 各主體即使分享了參與治理所需的相應權(quán)力，也不一定能夠推動高校繼續(xù)教育治理實現(xiàn)善治。實現(xiàn)善治的第二保障條件還需要具備相應的治理能力。提升治理能力對于政府和高校來說，最重要的是改變以往科層治理模式下所形成的角色慣習，他們應該分別在不同層面發(fā)揮“元治理”角色，在確定、表達公共利益最大化的愿景或方向上發(fā)揮導向性作用， 另外，在決策和行動上要能夠堅守公共利益最大化的道德和倫理標準，例如，當某事對公眾有益時，那它就是高于某事只是有益于部分公眾時的一個利益標準。提升治理能力對其他參與主體來說，需要在全面提升各主體治理能力的基礎(chǔ)上， 著重培育弱勢群體、邊緣化群體的參與意識和能力。

3.建立各主體互相信賴的信用體系。 由于基于共同價值觀的公共利益是在眾多私人利益、特殊利益、局部利益的基礎(chǔ)上生成的，因此，對于能否超越自身利益而實現(xiàn)公共利益，僅從權(quán)力和能力兩個方面并不能保障這個問題得到有效解決，還應從精神層面和法制層面建構(gòu)可靠的信用體系。 為此，一方面要根據(jù)公共利益倡導規(guī)范和價值，充分激發(fā)各主體之間互相激勵和自我強化的作用，例如，當政府和高校的關(guān)注焦點始終是公共利益并堅決為此而行動時，其他主體對此的信任度也會增強并強化自我踐行意愿；另一方面，要通過規(guī)范法規(guī)流程、實施契約化治理、全方位監(jiān)督等多種途徑，提升威脅公共利益最大化的違約成本，保證信用體系在良好的法治環(huán)境下得以運行。

四、“善治”模式下高校繼續(xù)教育的行動邏輯

在善治模式下，為實現(xiàn)高校繼續(xù)教育治理的公共利益最大化， 重要行為主體該承擔什么樣的角色，實施何樣的行動方式和規(guī)范，也是需要作出回答的現(xiàn)實問題。

（一）高校繼續(xù)教育治理中的政府調(diào)控

從新中國成立以來政府在高校繼續(xù)教育治理中履行的角色和行為方式來看， 主要有以下兩種：一是在改革開放以前，政府集投資者、舉辦者和管理者于一身，一切辦學行為均通過指示、通知、命令等包辦方式來體現(xiàn)；二是改革開放以后到“十八大”前，政府開始松動“包辦”辦學傾向，下放了部分辦學權(quán)，但行政管治色彩依然濃厚，高校仍處在被動執(zhí)行的地位?！笆舜蟆庇绕涫恰笆糯蟆币詠恚h和政府高度重視國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。 2019年黨的十九屆四中全面審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，更是把包含高校繼續(xù)教育領(lǐng)域在內(nèi)的各個領(lǐng)域都要加速推進治理現(xiàn)代化建設提上了緊要議程。

以善治推進高校繼續(xù)教育治理現(xiàn)代化建設，一方面， 政府需要從自身扮演的角色上作出率先改變，應從傳統(tǒng)的“全能政府”向現(xiàn)代的“有效政府”轉(zhuǎn)變，從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，從“政策治校”向“依法治?！鞭D(zhuǎn)變，從“傳統(tǒng)管控”向“現(xiàn)代治理”轉(zhuǎn)變。另一方面，在治理方式上，政府既要善于運用規(guī)劃、撥款、立法、政策、監(jiān)督和問責等規(guī)制性現(xiàn)代治理手段，也要善于運用咨詢、聽證、協(xié)商、服務、特許與獎勵、志愿性服務和自我服務等非規(guī)制性手段[10]。

在治理內(nèi)容上應著重做好以下治理任務。一是制定發(fā)展新規(guī)劃，《中國教育現(xiàn)代化2035》 等國家層面的重要規(guī)劃中已經(jīng)為高校繼續(xù)教育發(fā)展指明了方向，今后的重點應是各級各地政府結(jié)合本區(qū)域的情況，從科學發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角度制定專項的高校繼續(xù)教育發(fā)展子規(guī)劃。 二是加強宏觀立法，依法治國、依法治校均強調(diào)法制的重要性，推動繼續(xù)教育發(fā)展宏觀立法也是世界發(fā)達國家的普遍做法。與教育其他領(lǐng)域相比，目前我國繼續(xù)教育領(lǐng)域始終沒有任何一部國家層面的上位法，為此，今后這項工作理應納入國家相關(guān)機構(gòu)和部門的重要議事范疇。 三是強化政策制定與實施，現(xiàn)有的政策體系仍比較粗糙且缺乏配套的操作性規(guī)定，致使政策無論是制定層面還是實施層面，效果都不太理想，應進一步完善各級各類的發(fā)展政策，補充配套協(xié)調(diào)性的政策，細化各項政策可操作性的實施規(guī)定。 四是大力營造良好發(fā)展環(huán)境， 為進一步調(diào)動市場力量、社會力量參與高校繼續(xù)教育治理，各級政府應該營造更好制度環(huán)境、合作環(huán)境、競爭環(huán)境以及資源保障。

（二）高校繼續(xù)教育治理中的學校主導

學校自身承擔的辦學功能與任務，決定了其在高校繼續(xù)教育治理體系尤其是內(nèi)部治理體系中的主導地位毋庸置疑。 當前，學校的辦學主導行為較善治的要求仍有很大差距。 在學校的決策體系中，仍很大程度上存在著內(nèi)部治理主體“一言堂”現(xiàn)象，外部行為主體參與不夠；在學校與學院之間，由于存在某種委托-代理關(guān)系， 使得學院往往利用信息不對稱以虛報、訴苦、隱瞞、歪曲的方式從事機會主義行為，加大了學校績效問責、準確評判的難度，進而稀釋了公共利益最大化的追求；在學院與學院之間，在資源爭奪和錦標賽模式的誘導下，更多采取了對抗策略而非互相合作。

為此， 需要對學校主導的作用進行更好地完善。一是要在構(gòu)建終身教育體系的時代背景下強化辦學任務的治理，高校繼續(xù)教育要走與普通全日制高等教育的錯位發(fā)展之路，在辦學理念、學習方式、課程內(nèi)容等方面進一步打破辦學體制和機制障礙，做到依據(jù)學員需求而定，注重實效。 另外要高度重視學員的教育質(zhì)量，特別是非學歷教育，在沒有畢業(yè)證書和學位證書的情況就可結(jié)業(yè)的現(xiàn)實，學員的水平能否得到社會的認可，完全取決于培養(yǎng)質(zhì)量的高低。 二是推動高校繼續(xù)教育內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革。 學校在架構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，應在應對教育市場需求和彰顯社會力量參與辦學上更具特色和優(yōu)勢，大力邀請企業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)以及社會等外部治理主體和學校內(nèi)部被邊緣化的治理主體實質(zhì)性地參與到內(nèi)部決策、內(nèi)部改革、內(nèi)部管理、內(nèi)部運行等各項事務中來，真正發(fā)揮多元善治的有效力量。 三是探索“管、辦、督、評”分離協(xié)作的治理體制。按照“管辦分離和分而不離、集權(quán)管理和分權(quán)協(xié)作、一主兩翼和分類指導”的原則，建立“校長辦公會議→分管副校長→繼續(xù)教育與培訓處→繼續(xù)教育學院及學科性學院”為主體、“繼續(xù)教育管理委員會與繼續(xù)教育督導委員會”為兩翼的分權(quán)協(xié)作的治理體制。

（三）高校繼續(xù)教育治理中的學員參與

高校繼續(xù)教育的學員不同于教育體系中其他類型的學生，他們大多已經(jīng)成人，具備了相當程度的參與意愿與能力，因此這類主體的重要性不應該被忽視。 學員的參與，一方面學員可以推動高校繼續(xù)教育的決策更加合理并達到維護自身合法權(quán)益的需要；另一方面學員在參與的過程中，能夠與各方建立良好的心理契約，更易于在基于信任、合作和共同價值觀上達成共識，減少在治理過程中由于隔離或不理解帶來的交易摩擦。

學員參與治理， 需要明確參與的邊界和范疇，原則上凡是與學員有重要關(guān)系事務都應該讓其參與進來。 為提升學員參與的效果，一方面需要引導學員充分把握和了解國家、各級政府以及學校發(fā)展繼續(xù)教育的政策和相關(guān)知識，弄清從何而來、向何而去的問題，樹立良好參與的宏觀知識框架；另一方面引導學員參與并承擔高校繼續(xù)教育日常事務中與自身相關(guān)的治理責任與義務，使學員著重圍繞立德樹人、專業(yè)學習、社團活動、實驗實踐、生產(chǎn)勞動等事務，從體制機制建設、人才培養(yǎng)方案制定、管理規(guī)章、行為規(guī)范上有一定的話語權(quán)。

實現(xiàn)學員參與治理，首先需要明確學員與其他治理主體之間在治理體系中是平等的、共在的關(guān)系；其次，需要讓渡學員參與治理的相關(guān)權(quán)力，除了將一些直接涉及學員生活和學習的事項交由學員自治外， 還要在合理可控的范圍內(nèi)把諸如行政事務、教學事務、學生事務等方面權(quán)力讓渡一部分給學員， 使其能夠在治理過程中發(fā)揮建議、投票、監(jiān)督、評價、旁聽甚至是決策的作用；三是進一步優(yōu)化和供給學員參與治理的制度保障，除了將現(xiàn)有制度條款中涉及學員參與內(nèi)容進一步轉(zhuǎn)化為能夠具體操作和實踐的細則指南外，還可以創(chuàng)設諸如學員聽證制度、學員參議制度、學員自治章程等新型制度形式；四是充分利用校園網(wǎng)、在線辦事大廳、校園熱線、微博、微信公眾號等網(wǎng)絡平臺，探索學員參與治理的“互聯(lián)網(wǎng)+”渠道。

（四）高校繼續(xù)教育治理中的專家導引

專家是指在學術(shù)、技藝等方面有專門研究或特長的人，專家參與治理是我國推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的必然要求和趨勢，這是由于隨著現(xiàn)代治理的日趨復雜， 僅靠感性認識已經(jīng)難以勝任，必須更加依賴具有專門知識和才能的知識精英的作用。專家在高校繼續(xù)教育治理中的導引作用主要體現(xiàn)在批判性的建言、獨立性的思考、傳承性的創(chuàng)新等方面。

專家導引的領(lǐng)域主要集中在三個方面。一是理論領(lǐng)域， 專家在理論研究中承擔著重要的使命，反映在治理領(lǐng)域，從早期的老公共行政理論到后來的新公共管理理論再到當前的新公共服務理論，治理理論之所以能夠持續(xù)不斷地向縱深推進，與眾多專家的實踐反思與理論建構(gòu)密不可分。當前在繼續(xù)教育領(lǐng)域，關(guān)于治理理論的研究，與公共領(lǐng)域和其他教育領(lǐng)域相比，已經(jīng)滯后，這就更加需要專家在批判反思繼續(xù)教育治理實踐的基礎(chǔ)上，提出更多的有效治理理論。 二是實踐領(lǐng)域，當前高校繼續(xù)教育治理實踐依賴一線工作者的實際“經(jīng)驗”進行推進的現(xiàn)象尤為突出，成為了朝著科學化、現(xiàn)代化的治理方向演進的重大障礙，改變這種現(xiàn)象，一方面需要既有的高校繼續(xù)教育實踐工作者得到專家的更多的指導和幫助，另一方面需要為高校繼續(xù)教育實踐輸送新鮮血液，讓更多的專家實際參與到高校繼續(xù)教育治理實踐中來。 三是政策領(lǐng)域，專家能夠為政策設計與制定提供盡可能全面的信息資源，能夠通過循證為政策決策提供依據(jù)，能夠通過扮演中立角色引導政策標準朝著公共利益最大化的方向打造。

讓專家導引的價值產(chǎn)生實效，一是需要政府和高校對于專家提出的意見，能夠從理性、偏激等多方面加以研判，真知灼見應認真吸收，既要避免洗澡水和孩子一同潑掉的現(xiàn)象發(fā)生，也要避免不分國情和實際需求照單全收。 二是通過優(yōu)化校、院兩級教代會、學術(shù)委員會、學位委員會、課程建設委員會、教學指導委員會等組織平臺的章程、議事規(guī)則，通過拓展黨委會、辦公會、座談會、研討會、專題會的參與范疇，為校內(nèi)教師專家群體參與高校繼續(xù)教育治理提供便利條件，同時大力聘請校外專家擔任學校各層級的理事成員、顧問以及相關(guān)負責人等。三是積極打造高校繼續(xù)教育治理的智庫。智庫是圍繞理論、實踐、政策的有效結(jié)合集聚專家的平臺，從服務高校繼續(xù)教育治理層面來看，當前亟需打造三類智庫，即官方智庫、高校智庫以及民間智庫，壯大這些智庫，需要相關(guān)部門在“給名分”“給政策”“給任務”“給資助”上提供更多的創(chuàng)新、更好地扶持。

（五）高校繼續(xù)教育治理中的社會協(xié)同

在與高校繼續(xù)教育治理相關(guān)的利益相關(guān)者群體中，除了政府、學員、學校、專家等主體外，還有合作單位、用人單位、社會評價、國際交流、媒體乃至競爭者等系列群體，后者對于高校繼續(xù)教育治理而言，主要發(fā)揮社會協(xié)同的作用。 強化這些主體的社會協(xié)同運行邏輯，源于高校繼續(xù)教育的人才培養(yǎng)質(zhì)量的社會認可度不高，成人學生最大特征就是來源多樣化、需求多元化、培養(yǎng)多體化。目前高校繼續(xù)教育還缺乏真正意義上的開放合作型辦學思維，在以校政合作、校企合作、校際合作、中外合作等途徑推動與其他眾多主體的聯(lián)動治理上還很不夠。

為在高校繼續(xù)教育的善治中充分發(fā)揮社會協(xié)同的邏輯，首先需要強化社會協(xié)同的制度與平臺建設，制度層面要圍繞合作的方式舉措、資源配置以及相關(guān)的權(quán)力和義務等領(lǐng)域，通過平等協(xié)商達成共識，在平臺層面，要著重強化繼續(xù)教育亟需的合作交流平臺、實習教學基地和網(wǎng)絡共享平臺三大平臺建設；二是充分發(fā)揮社會機構(gòu)獨立開展質(zhì)量評估的功能，長期以來，礙于技術(shù)和信息等方面的原因，第三方監(jiān)督機構(gòu)在這方面所發(fā)揮的作用遠未達到預期，今后應充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，充分利用信息的互聯(lián)互通互享，大力支持第三方監(jiān)督機構(gòu)建立基于現(xiàn)代信息技術(shù)支撐的高校繼續(xù)教育質(zhì)量監(jiān)控平臺，讓他們在監(jiān)控高校繼續(xù)教育質(zhì)量方面發(fā)揮更大作用。三是打造服務“一帶一路”戰(zhàn)略的國際社會協(xié)同體系，從服務“一帶一路”建設出發(fā)，在明確各方共同發(fā)展愿景的前提下， 從挖掘新的合作伙伴、開拓跨國聯(lián)合培養(yǎng)新模式、創(chuàng)新校企國際合作模式等方面做好相應的規(guī)劃與實施，大力開拓高校繼續(xù)教育國際社會協(xié)同創(chuàng)新實踐。