失業(yè)保險基金經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能研究

□文/于 燦

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學 北京）

［提要］失業(yè)保險是我國社會保障制度的一個關(guān)鍵組成部分，其運作是否合理關(guān)系到社會的安定。通過對失業(yè)保險運行現(xiàn)狀、政策等方面的研究，發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出相應建議。

一、失業(yè)保險基金基本狀況

從1998年到2017年，我國已初步形成了一個較完整的失業(yè)保障制度，其運作和監(jiān)督機制逐步完善。本文運用描述式的統(tǒng)計分析法，根據(jù)中國事業(yè)保險基金統(tǒng)計年鑒人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)，對1998～2020年我國失業(yè)保險基金的收入、結(jié)余等情況進行分析，清楚地反映出我國失業(yè)保險基金的實際運作狀態(tài)。

從1998年到2014年，失業(yè)保險基金收入從68.45億元增加至1，380億元，之后有了下滑的跡象；收入增長速度在1999年達到最高，為83%，而2016年降到-10%。從整體來看，失業(yè)保險支出是上升的，在2016年達到最高，為976億元。支出增長速度也在1999年達到峰值，為76%，而2017年最低，為-8%。截至2014年，該年度余額持續(xù)增加，最高為765億元，其后每年遞減，與基金收益的變動規(guī)律基本一致。累積余額從1998年的133億元不斷增長至2018年的5，817億元。從2019年起，我國的失業(yè)保險金余額出現(xiàn)下降，至2020年底，比2018年減少了2，463億元，而在此期間，我國的失業(yè)保險費支出規(guī)模超過了其收入規(guī)模，兩者之間的差距也在逐步擴大。通過我國失業(yè)保險金的運行實況分析，發(fā)現(xiàn)收入多、支出少，這就造成了失業(yè)保險金的大量結(jié)余。

從整體上看，各項統(tǒng)計指標均較高。在2003～2008年期間、2011～2012年期間，失業(yè)保險的收入增速比支出快，而其他年份收入增速慢于支出。從總體來看，年度的結(jié)余率和累積的結(jié)余增長率呈現(xiàn)出兩次升高和三次下降的趨勢，變動幅度較大。2007年的年度結(jié)余率是57%，2012年是60%，高于其他年份；而累積結(jié)余的增長率，2006年為39%，2012年達到最高水平，為31%，2017年的增長率最低，為4%。這幾項數(shù)據(jù)反映出我國失業(yè)保險基金收支和結(jié)余變動相對較大的特點，特別是自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，失業(yè)保險資金的變化尤為顯著。

二、疫情前后我國失業(yè)保險制度經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能比較

在經(jīng)濟衰退時期，失業(yè)率不斷攀升，通過增加失業(yè)保險金的開支來刺激需求，從而達到促進經(jīng)濟增長的目的；經(jīng)濟繁榮時期，則相反，這就是失業(yè)保險制度平滑經(jīng)濟波動的功能。而目前我國的失業(yè)保險體系中，因存在著巨額的結(jié)余，導致了保險金收入和支出與社會發(fā)展之間不能實現(xiàn)良性的互動作用。在2019年之前，保險金收入與支出之間沒有交集或相交，即在緊縮時期，它沒有起到減少收入、擴大支出進而促進消費的作用，這說明了其對社會經(jīng)濟的調(diào)控作用不強。自疫情爆發(fā)后，由于政策的持續(xù)推動，保費到了今年的首次出現(xiàn)了年度差額，而累積余額則是首次出現(xiàn)了減少。不過，薛惠元和曹思遠認為，如果不將財政補貼考慮在內(nèi)，2020年的累積失業(yè)保障資金余額會顯著減少，2021年的降幅會急劇縮小。這表明，在面對疫情的時候，政府制定了一套新的措施，既緩解了企業(yè)的負擔又有效地解決了下崗職工的問題?？傊M管在疫病之前，我國的失業(yè)保險體系的經(jīng)濟調(diào)控作用已經(jīng)逐步擴大，但總體上還是處于弱勢地位，而隨著一系列政策的實施，其調(diào)控作用將會更加顯著。

三、失業(yè)保險基金經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能不明顯原因分析

（一）覆蓋面不斷擴大，但整體受益率偏低。根據(jù)統(tǒng)計調(diào)查，2010～2020年我國的失業(yè)者比例呈上升趨勢，失業(yè)保障覆蓋面持續(xù)擴大。然而，截至2020年底，我國共有75，064萬名在職人員，21，689萬名失業(yè)人員，有29%的在職人員沒有加入到失業(yè)保障制度中。例如，由于靈活就業(yè)者的就業(yè)與失業(yè)狀況很難確定，且很難納入失業(yè)保障體系中，也就沒有從中受益，進而影響了失業(yè)保障制度的整體收益率，使其呈現(xiàn)出偏低的現(xiàn)象。其測量指標是投保人的得償率和失業(yè)者的得償率。一是投保人（退休金）比例（退休金人數(shù)在投保人中的比例）較少，退休金人數(shù)從2010年的209.1萬人增長到2018年的228.3萬人，增長幅度為9%；其中，投保人從13，375.6萬人增加到2，054.27萬人，增加了54%。在此期間，參保受益率也由2010年的1.56%下降到了2019年的1.11%。投保人數(shù)量的增加并未導致同等的受惠者數(shù)量的增加。二是失業(yè)者的得償率較低，也就是說，在登記失業(yè)者中，領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)比例較小。十多年來，我國失業(yè)受益率雖然略有波動，但是一直處于20%～25%左右。這表明，在登記的失業(yè)者中，有2/3以上的人由于各種原因沒有領(lǐng)取到失業(yè)救濟金，造成了我國巨額的失業(yè)保險金余額。

（二）失業(yè)保險基金利用率低，導致平滑經(jīng)濟波動的功能不明顯。我國失業(yè)保險基金余額持續(xù)滾動，截至2018年已達5，817億元，但在2019年，由于保費收入減少，支出增加，第一次出現(xiàn)了下滑。失業(yè)保險金以“按支定收、收支平衡、略有結(jié)余”的原則進行管理，其巨額結(jié)余與其成立的本意相矛盾，其總體利用效率還需進一步提升。這是因為參保人群與高危性失業(yè)人群不相匹配，參保的大部分人都是城市中的在職人員，但對于流動人口，比如農(nóng)民工來說，他們不受制度的保護，這就造成了失業(yè)保險資金的結(jié)存率不斷升高。另外，失業(yè)保險費用于促進就業(yè)、防失業(yè)資金投入不足，即保障資金利用率低下，從而對其經(jīng)濟調(diào)控作用產(chǎn)生一定的不利作用。當前有關(guān)穩(wěn)崗補貼、技能提升補貼等政策中，出現(xiàn)了諸如申報經(jīng)費計劃不明確，實際職員與申報人員數(shù)量不符等問題。因此，要加強對目前游離于制度之外的失業(yè)者的保障，并發(fā)揮其促進就業(yè)的作用，增強其利用率，突出其調(diào)控經(jīng)濟的功能。

（三）失業(yè)保險金工資替代率低。從表1可以看出，2016～2020年，我國失業(yè)保險待遇替代率一直低于20%，這個比例很難保證失業(yè)者的基本生存。發(fā)達國家的醫(yī)療保險制度較為完善，保險的轉(zhuǎn)換率都在50%左右，比如美國的保險轉(zhuǎn)換率是50%～70%，而瑞典的保險轉(zhuǎn)換率是60%。與其相比，我國的失業(yè)保險代償率較低。然而，發(fā)達經(jīng)濟體較高的替代率也會造成失業(yè)者重新就業(yè)的意愿降低，使其失業(yè)期延長，從而使他們的失業(yè)保障資金增加。與此形成鮮明對比的是，我國的替代率較低，失業(yè)人員衡量了領(lǐng)取失業(yè)保險金所花費的時間和機會成本遠不及失業(yè)救濟金帶來的效益。這不但會降低失業(yè)者的生存品質(zhì)，而且還會加大已有的失業(yè)保險金余額，從而導致失業(yè)保險金無法充分地起到平穩(wěn)經(jīng)濟波動和調(diào)整兩方面需求的作用。（表1）

表1 2016～2020年失業(yè)保險情況一覽表

四、疫情防控期間政策調(diào)整對基金運行的影響

隨著新冠肺炎疫情爆發(fā)，失業(yè)人口不斷增加，在2019年，我國的失業(yè)保險資金的支出第一次超過了收入，并且資金余額出現(xiàn)了下降的跡象。我國社會保障部也適時地對失業(yè)保障制度進行了相應的調(diào)整，使其在經(jīng)濟發(fā)展中的調(diào)控作用最大化。一是延長保障期限。對距離法定退休年齡不足1年的失業(yè)人員，領(lǐng)金期限可延長至法定退休年齡，強化對大齡失業(yè)人員的生活保障。二是擴大保障范圍。允許湖北等疫情嚴重地區(qū)，對符合領(lǐng)金條件的失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)保險金，對其他參保繳費的失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)補助金，具體期限由各省確定，確保參保繳費的失業(yè)人員在疫情防控期間都能得到基本生活保障。三是優(yōu)化領(lǐng)金方式，暢通領(lǐng)金渠道。人社部官網(wǎng)、國家社會保險公共服務(wù)平臺、微信公眾號上公布了直轄市、省會城市、計劃單列市失業(yè)保險金網(wǎng)上申領(lǐng)平臺；對尚不能實現(xiàn)網(wǎng)上經(jīng)辦的地市，要公布辦公電話或郵寄地址，盡可能實現(xiàn)不見面服務(wù)，既確保失業(yè)保險待遇應發(fā)盡發(fā)，又有效避免因經(jīng)辦接觸可能帶來的疫情風險。

這些措施可以減輕企業(yè)的負擔，穩(wěn)定就業(yè)，增加就業(yè)。但是，隨著政策的推行，對我國的失業(yè)保障基金運作產(chǎn)生了一定的沖擊。其中，一方面是對基金的收益產(chǎn)生了一定影響，其具體途徑如圖1所示；另一方面是基金支出的增多，根據(jù)國家人社部公布的數(shù)據(jù)，2020年第一季度全國失業(yè)保險基金收入211.1億元，支出547.7億元，基金赤字336.6億元。疫情對失業(yè)保險基金支出的影響路徑如圖2所示。（圖1、圖2）

圖1 疫情對失業(yè)保險基金收益的影響途徑圖

圖2 疫情對失業(yè)保險基金支出的影響路徑圖

由于疫情的影響，我國的經(jīng)濟增長速度顯著下降，企業(yè)的負擔越來越重，保險業(yè)的基礎(chǔ)收入減少，加上以上各項措施尚未完全落實，因此預計資金的總開支將會增加，赤字也會增多，年度資金余額將會減少。當投保人人數(shù)增速放緩、保費下降、赤字增加時，將會對地方資金運作和執(zhí)行產(chǎn)生較大的沖擊。在此過程中，我國失業(yè)保險費制度的變動顯示出了其平穩(wěn)經(jīng)濟波動和調(diào)控兩方面需求的作用日益顯著。

五、政策建議

（一）提高失業(yè)統(tǒng)籌層次，完善失業(yè)保險繳費制度。通過逐步提升綜合水平、健全各省失業(yè)保險調(diào)劑體系、緩解城鄉(xiāng)居民保險支付差距、充分利用其在社會經(jīng)濟中的調(diào)控作用，是促進我國社會保障體系的公正、可持續(xù)發(fā)展。首先，失業(yè)保險制度的運行周期、失業(yè)保險基金運行狀況以及勞動力市場供求狀況的變化都會影響到失業(yè)保險制度的實施。其次，根據(jù)不同行業(yè)和企業(yè)，實行不同的失業(yè)保險費率。這種彈性和差別化的繳費方式，既能緩解企業(yè)的資金壓力，又能有效地遏制企業(yè)的任意解雇行為，又能使失業(yè)保險資金的收支得到合理的均衡。當前，我國實行的企業(yè)穩(wěn)崗返還政策，實質(zhì)上是差別繳費的一種有益的探索，同時也為進一步健全失業(yè)保障體系提出了新的設(shè)想。

（二）調(diào)整失業(yè)保險待遇支出結(jié)構(gòu)，提高精準性和有效性。在保證失業(yè)者的基本生存條件下，我們應該“授人以漁”，重新就業(yè)是其終極目標，可以把大量剩余資金投入到重新就業(yè)計劃中來。因此，應在做好對失業(yè)保障資金的監(jiān)管與評價的前提下，對如何提高其使用效率提出了更高的要求。宣傳穩(wěn)崗補貼政策，引導和鼓勵企業(yè)把就業(yè)補助用于開展職業(yè)培訓、繳納社保費等工作，真正緩解企業(yè)的壓力，提高企業(yè)的人才素質(zhì)。

（三）完善失業(yè)保險功能拓展項目，適當提升失業(yè)保險待遇水平。在保障下崗職工生活需要的前提下，應充分考慮到失業(yè)前的工資標準、全國各地的最低生活標準以及物價對下崗職工生活狀況的影響，從而確定一個合理的失業(yè)保險待遇標準。為此，我國應盡快健全我國的失業(yè)保障體系的職能和作用，建立試點地區(qū)，加強對試點地區(qū)財政補貼的運用，以增強財政補貼的運用效益，使我國的失業(yè)保障體系能夠得到更廣泛的延伸，并盡快實施擴大失業(yè)保障職能的計劃，以最大限度地發(fā)揮其作用。在政府許可的情況下，各相關(guān)單位要積極探討符合當?shù)貙嶋H情況的失業(yè)保障方案，以推動保障資金的有效利用。