政府購買服務(wù)績效評價

□文/郭小語

（山東工商學(xué)院 山東·煙臺）

［提要］在全面預(yù)算績效管理背景下，國家再次提到積極開展政府購買服務(wù)績效評價工作。雖然各地都在進行政府購買服務(wù)績效評價的探索和實踐，但目前仍存在多元主體評價機制未建成、績效評價結(jié)果公開不全面、績效結(jié)果不能充分指導(dǎo)預(yù)算編制等問題。因此，本文結(jié)合全面預(yù)算績效管理，提出引入學(xué)者、媒體等多元主體共同參與評價、規(guī)范政府購買服務(wù)績效評價信息平臺管理、建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機制等對策。

一、研究背景

2013年《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，提出建立全過程預(yù)算績效管理機制的要求，推進政府購買服務(wù)績效評價工作，這是我國首個有關(guān)政府購買服務(wù)的正式文件。2018年《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度推動績效管理全面實施，并指出需要積極開展政府購買服務(wù)績效管理，這表明全面實施預(yù)算績效管理工作的落實情況受到政府購買服務(wù)績效評價工作成效的影響。2020年印發(fā)的《項目支出績效評價管理辦法》，將政府購買服務(wù)納入執(zhí)行范圍，這表明政府購買服務(wù)績效評價是績效管理不可或缺的一部分。該《辦法》提出采用多元主體進行綜合績效評價，即采用單位自評、部門評價或財政評價、第三方機構(gòu)評價方式，應(yīng)用規(guī)范的評價方法進行績效評價工作。

自黨的十九大報告正式提出“全方位、全過程、全覆蓋”以來，績效管理戰(zhàn)略地位顯著提升，它已不僅僅是支出效益的評價工具，更是我國治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。積極開展政府購買服務(wù)績效管理是全覆蓋范圍延伸的新領(lǐng)域，也是全覆蓋的重要舉措。

二、政府購買服務(wù)績效評價概述

（一）政府購買服務(wù)績效評價的內(nèi)涵。政府購買服務(wù)的資金來源于財政，開展政府購買服務(wù)績效評價是國家從經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性四個維度來考量財政資金使用的“值不值”。政府購買服務(wù)績效評價貫穿于服務(wù)購買的決策、過程實施、服務(wù)產(chǎn)出、項目效益的全過程，從政府部門付出資源獲得服務(wù)，到評價主體對承接主體的服務(wù)質(zhì)量出具評價報告。

（二）政府購買服務(wù)績效評價的必要性

1、監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，指導(dǎo)預(yù)算安排。政府通過對購買服務(wù)績效評價預(yù)算執(zhí)行情況進行動態(tài)監(jiān)控，及時掌握項目實施進度和目標完成情況，督促承接主體嚴格履行合同，保證服務(wù)質(zhì)量；通過對購買服務(wù)績效評價結(jié)果進行分析，評價該項購買服務(wù)是否達到預(yù)期目標，并查找實際與目標的差距，對其中存在偏差的部分進行重點關(guān)注和整治，并作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。

2、提高財政資金使用效益，提升政府服務(wù)效能。政府購買服務(wù)績效評價在購買決策、服務(wù)過程、產(chǎn)出效益等方面考核政府購買服務(wù)資金運用情況。及時發(fā)現(xiàn)和修正出現(xiàn)的績效偏差，從而提高財政資金使用效益。政府購買服務(wù)績效評價屬于預(yù)算績效評價的一部分，而績效評價是全面預(yù)算績效管理的核心，因此進行政府購買服務(wù)績效評價是推進全面預(yù)算績效管理工作的重要舉措，有利于提高政府服務(wù)效能。

3、規(guī)范政府購買服務(wù)行為，篩選最優(yōu)承接主體。政府購買服務(wù)績效評價可以在效益性、經(jīng)濟性、公平性等方面對購買行為做出客觀的測量、分析和評判。結(jié)果的客觀性一定程度上規(guī)范了政府部門內(nèi)部服務(wù)采購者的采購行為，減少了在采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)徇私枉法的情況，從而有利于政府部門根據(jù)市場中購買內(nèi)容的行情、承接主體專業(yè)性水平、信用狀況等因素，通過公平競爭擇優(yōu)確定承接主體。

（三）政府購買服務(wù)多元主體綜合績效評價機制。地方政府購買服務(wù)績效評價暫行辦法中明確提出建立購買主體、財政部門或預(yù)算部門、第三方機構(gòu)等組成的多元主體綜合評價機制。（表1）

表1 綜合績效評價機制一覽表

三、政府購買服務(wù)績效評價問題分析

（一）多元主體綜合績效評價機制未建成，第三方績效評價存在局限性?！俄椖恐С隹冃гu價管理辦法》明確指出采用購買主體、各級政府財政部門或預(yù)算主管部門、第三方機構(gòu)綜合評價方式。但在具體實踐中，存在評價主體單一問題，多數(shù)采用自評方式，公示購買服務(wù)績效評價結(jié)果的地區(qū)也以自評報告為主，未能建成多元主體綜合績效評價機制。

部分引入了第三方評估機構(gòu)的項目，也存在獨立性、客觀性不強的問題。第三方績效評估機構(gòu)受政府部門委托，對政府購買服務(wù)進行績效評價。由于政府部門事業(yè)單位的屬性，政府部門和第三方績效評估機構(gòu)之間存在著不平等關(guān)系，政府部門可能會間接操控評價過程和結(jié)果，從而可能導(dǎo)致評價報告成為雙方商議的結(jié)果。此外，第三方績效評價的收入一般來源于政府部門的財政支出，這種經(jīng)濟的非獨立性也可能影響結(jié)果的客觀和公正，從而會造成評價信息的部分失真。

（二）購買服務(wù)績效評價細化以及差異化政策法規(guī)較為缺乏。不同的服務(wù)類型有其自身的特性和差異性，需要評價體制的具體化和規(guī)范化。目前尚未專門針對政府購買各類具體服務(wù)及其績效評估出臺相關(guān)細化政策，各類服務(wù)績效評價大多僅停留在宏觀層面，缺少具體、細化的政策。此外，部分地方政府還未依據(jù)《財政部關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》出臺相應(yīng)的具體實施細節(jié)和相配套的地方政策，在進行政府購買服務(wù)績效評價的工作過程中，地方仍擁有較大的自主權(quán)，這就使得評價指標的設(shè)定和考核更偏向主觀性。

（三）績效評價工具仍待規(guī)范化。評價工具是績效評價工作的基礎(chǔ)，規(guī)范合理的評價工具可以提高績效評價工作的客觀公正性。雖然《項目支出績效評價管理辦法》給出不同評價主體評價指標體系參考框架，但未對具體的購買服務(wù)內(nèi)容做分類規(guī)定，僅停留在方向的指導(dǎo)性層面。較強的整體概括性使得在進行績效評價的過程中，評價主體的主觀能動性強，評價結(jié)果缺乏客觀性。

（四）績效評價結(jié)果公開狀況有待完善。完善的公開平臺可以提高社會對政府購買服務(wù)績效的監(jiān)督。目前，地方相繼建設(shè)績效信息管理平臺，但仍存在不符合財政部平臺建設(shè)要求的情況。各地區(qū)平臺建設(shè)進度參差不齊、覆蓋程度各有差異。此外，不同地區(qū)政府購買服務(wù)績效評價結(jié)果的公開程度和公開信息的詳略度也有不同；大多信息平臺存在入口難找、績效評價公開信息缺失、評價結(jié)果未達標部分的整改公示不完全等問題。目前明顯設(shè)置績效管理版塊的僅有上海市、天津市、北京市。

（五）績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤機制尚未建全。全面預(yù)算績效管理背景下，預(yù)算績效管理不僅是評估支出效率的工具，更是以預(yù)算績效指導(dǎo)政府工作、提高治理水平的重要途徑。但目前仍存在政府購買服務(wù)的預(yù)算執(zhí)行情況和績效評價結(jié)果與以后年度預(yù)算安排關(guān)聯(lián)度較弱，評價的結(jié)果未能充分反映政府購買服務(wù)模式是否比政府直接提供服務(wù)更有效等相關(guān)問題。

四、解決對策

（一）促進多元主體綜合績效評價機制建設(shè)，提高績效評價機構(gòu)的獨立性。在《項目支出績效評價管理辦法》引導(dǎo)下，加大開展單位自評的基礎(chǔ)工作，引入學(xué)者、第三方績效評估機構(gòu)、媒體等多元主體共同參與評價。特別是第三方評價機構(gòu)，存在專業(yè)能力強、人才充足、實踐經(jīng)驗豐富等突出優(yōu)勢。但引進第三方績效評估機構(gòu)時，應(yīng)該重點關(guān)注其獨立性不強的問題。參考注冊會計師的獨立準則，評價主體應(yīng)該做到精神獨立、機構(gòu)和人員獨立。第三方評估機構(gòu)及其工作人員必須遵守獨立性的職業(yè)準則，將獨立的精神貫穿在績效評價實施的全過程中：獨立地收集政府購買服務(wù)相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，并對其績效進行獨立的分析、評價。評價結(jié)果不受其他各方利益群體的影響。第三方評估機構(gòu)及其工作人員均不受政府的直接或間接領(lǐng)導(dǎo)，不與政府或相關(guān)部門存在除項目本身外的經(jīng)濟利益關(guān)系。除此之外，保持獨立性要求第三方評估機構(gòu)必須能夠?qū)υu估結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）完善績效評價相關(guān)法律法規(guī)與政策規(guī)定。加強政府購買服務(wù)績效評價的法規(guī)體系建設(shè)，確定評價主體的法律地位，保證其參與評估活動的合法性，使得評價工作有法可依。此外，廣泛征集各項具體購買服務(wù)績效評價的建議，結(jié)合地方開展績效評價工作的實踐制定出各項具體購買服務(wù)的細分準則，化抽象為具體，以指導(dǎo)評價工作的進行。從整體來說，政府購買服務(wù)的全過程需要法律的規(guī)范。對于國家來說，完善購買服務(wù)績效評價的制度建設(shè)來指導(dǎo)地方的具體實踐工作；對于地方政府來說，在政府制度建設(shè)的引導(dǎo)下，對實踐過程中的具體實施細節(jié)進行規(guī)范化的監(jiān)督，保障政府購買服務(wù)績效評價的科學(xué)性。

（三）加強評價工具的開發(fā)。一方面結(jié)合各方意見將理論和實踐相結(jié)合，既運用科學(xué)的模型和評估方法，又參考評價工作實時運作情況，確定較為科學(xué)的評價指標以及相應(yīng)的指標權(quán)重，使績效評價體系更加科學(xué)和完善；另一方面按照中央部門的相關(guān)指導(dǎo)意見，結(jié)合各地購買具體服務(wù)情況探索符合本地精簡實用的指標體系，做到指標具體、可衡量，數(shù)據(jù)和資料可采集、可獲得。此外，做好事前、事中、事后全過程評價服務(wù)內(nèi)容設(shè)計、執(zhí)行和反饋情況，從而對購買服務(wù)績效進行綜合評價。

（四）實現(xiàn)評價結(jié)果的公開和有效應(yīng)用?？冃гu價結(jié)果的公開要實現(xiàn)信息的全面和透明。規(guī)范政府購買服務(wù)績效信息平臺運行與管理：各地區(qū)平臺建設(shè)進度要盡快統(tǒng)一，進度快的地區(qū)可以向落后地區(qū)提供相應(yīng)的技術(shù)支持和經(jīng)驗分享；對不同地區(qū)和購買服務(wù)種類的公開信息的詳略程度盡量一致，便于對績效評價結(jié)果進行橫向和縱向的對比，分析可比地區(qū)和服務(wù)種類之間績效評價結(jié)果的差異，從而更便于社會公眾進行監(jiān)督。對評價結(jié)果的應(yīng)用要進行進一步的追蹤，加強績效評價反饋系統(tǒng)的建設(shè)，提供清晰的信息獲取渠道對整改措施和整改結(jié)果進行進一步的反饋和公示。尤其加強政府購買服務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況的反饋和總結(jié)，在此基礎(chǔ)上對下一年度的預(yù)算進行調(diào)整，以提高預(yù)算的效益性。

（五）促進績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制建設(shè)。一方面將績效評價結(jié)果與下一年度的預(yù)算安排和投入資金的政策支持緊密聯(lián)系，建立健全績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制。對于評價等級為“好”服務(wù)購買項目，地方政府適當考慮在下年的預(yù)算安排中給予一定程度的政策傾斜。例如：視實際需要在去年預(yù)算金額的基礎(chǔ)上研究購買服務(wù)資金的“邊際效益問題”，考慮提高預(yù)算數(shù)額或?qū)ν惙?wù)項目進行重點支持；在財政資金有限的條件下，可以優(yōu)先獲得財政撥款等，從而形成一個螺旋式上升的良性循環(huán)，實現(xiàn)提高供給質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量的雙重目標。對低效或無效的服務(wù)項目，一律削減資金或取消，并對項目涉及人員進行問責(zé)。另一方面以年初預(yù)算績效目標為基準，將績效評價結(jié)果與其對比進行分析和反饋，更合理地設(shè)定資金安排，以期下一年度預(yù)算績效達到預(yù)期產(chǎn)出效果的目標。

綜上，自2013年首個關(guān)于政府購買服務(wù)正式文件發(fā)布以來，政府購買服務(wù)規(guī)模大幅增長，到2020年，服務(wù)采購規(guī)模占全國政府采購規(guī)模的27.9%。政府購買服務(wù)的蓬勃發(fā)展，需要績效評價的及時跟進，考量錢花的“值不值得”。因此，本文結(jié)合全面預(yù)算績效管理的背景，從財政部關(guān)于政府購買服務(wù)績效評價的相關(guān)政策入手，分析目前我國政府購買服務(wù)績效評價過程中出現(xiàn)的問題，并針對重點問題提出規(guī)范政府購買服務(wù)績效評價信息平臺運行與管理、建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機制等對策，以促進我國政府購買服務(wù)績效評價體系的進一步完善。