關(guān)于廉潔政府建設(shè)的思考

劉景良

中圖分類號：D630.9 文獻標(biāo)識碼：A

摘要：黨的十八大報告明確提出：“反腐倡廉、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”。所以，廉潔，關(guān)系到黨和政府的形象和生命，既是政府的重要職責(zé)，也是政府自身建設(shè)的重要內(nèi)容。如何建設(shè)廉潔政府，取信于民？我們應(yīng)在已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)拓展思路，更新觀念，大膽創(chuàng)新，建設(shè)人民滿意政府。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督權(quán)力；制度創(chuàng)新；廉潔政府

建設(shè)人民滿意政府，就是在全面深化改革中致力于政府制度創(chuàng)新、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，廉潔政府建設(shè)是其中的重要環(huán)節(jié)。近年來，各地在廉潔政府建設(shè)中進行探索，取得很大成績。在全面深化改革的形勢下，廉潔政府的建設(shè)不僅要堅持，而且要創(chuàng)新。

一、廉潔政府建設(shè)的經(jīng)驗和基本思路

在現(xiàn)代行政管理活動中，廉潔性是評價政府管理水平與狀況的重要指標(biāo)。在廉潔政府、誠信政府、責(zé)任政府建設(shè)中，廉潔政府建設(shè)是關(guān)鍵，不廉潔談不上誠信，不誠信就失去人民的支持，失去人民的支持就不可能在真正意義上履職盡責(zé)、依法行政、服務(wù)于民。李克強總理在國務(wù)院召開廉潔工作會議時把這個關(guān)系講得很明確，“建設(shè)廉潔政府十分關(guān)鍵。廉潔是公信力的基石，如果不能有效遏制和解決腐敗問題，政府就會失去公信力，人民就不會相信我們能把其他事情辦好，我們的一切工作和努力就有可能付諸東流?！?/p>

廉潔政府建設(shè)是現(xiàn)代國家的共同課題，各國有不同做法，形成各有特點的思路。加拿大政府早在1960年就出臺了《政府官員行為準則》，法國、英國、日本、新西蘭等國家都制定相關(guān)法律法規(guī)。新加坡廉潔政府建設(shè)卓有成效，可概括為四個方面：“以德倡廉，使人不想貪；以薪養(yǎng)廉，使人不必貪；以規(guī)固廉，使人不能貪；以法保廉，使人不敢貪”，說的是教育、待遇、制度、制約四個方面，四個方面的著眼點都是人。國內(nèi)學(xué)者闡述廉潔政府建設(shè)的思路時，一般回避待遇問題，而強調(diào)權(quán)力制約、制度建設(shè)和廉政教育，既對事又對人。廉潔政府建設(shè)的思路是與對腐敗現(xiàn)象根源的認識相聯(lián)系的。教育的思路強調(diào)腐敗的根源在于剝削階級腐朽沒落的意識形態(tài)對人的影響，在于人的法紀觀念的淡薄，在于部分黨員干部理想信念動搖、對社會主義前景喪失信心。制度和制約的思路強調(diào)腐敗的根源在于權(quán)力，有的甚至歸結(jié)到用人權(quán)力的過分集中并缺乏有效的監(jiān)督。各地的具體措施往往從可操作層面著手，主要抓作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)、法制意識，而把政府效能提升作為檢驗建設(shè)成效的標(biāo)尺。這些思路立足于各地黨委政府在其主管范圍內(nèi)的可操作性，有一定的道理也有一定的成效，應(yīng)該繼續(xù)落實。但在老百姓看來，腐敗問題有越反越普遍、越反越嚴重、越反越高層的趨勢，因此要深入探索根本性的問題，提出相應(yīng)的對策。

二、廉潔政府建設(shè)的根本問題

十八屆三中全會《決定》把“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”作為一項重大的改革部署，指出“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策?！本唧w的改革措施是“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制”、“加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”、“健全改進作風(fēng)常態(tài)化制度”。除了實行和完善行之有效的既有制度之外，新的措施也有不少，例如，推行地方各級政府極其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行程序；推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)；推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項公開制度試點；改革政績考核機制，等等。我們應(yīng)把思路再拓展一點。不僅要考慮如何用制度把人管住，而且要考慮如何把政府職能的異化管住。廉潔政府建設(shè)的根本問題或者帶根本性的對策在于政府職能的轉(zhuǎn)變。

我國市場經(jīng)濟體制的不完善，核心問題是政府對資源的直接配置過多。地方政府在經(jīng)濟方面的職能從經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、環(huán)境建設(shè)和公共服務(wù)異化為直接經(jīng)營。產(chǎn)能過剩、城市病、耕地占用過多、地方債風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境破壞等，都與政府干預(yù)過多有關(guān)。而政府的干預(yù)，實際上就是權(quán)力持有者的干預(yù)，配置資源的主觀性、辦事程序的模糊性、審批的自由裁量權(quán)、不健全的法制、官場的潛規(guī)則等等，都為權(quán)力持有者提供了權(quán)力尋租的可能。從源頭上治理腐敗，必須從政府職能入手。

貫徹十八屆三中全會《決定》關(guān)于廉潔政府建設(shè)的部署，不應(yīng)局限于“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”，關(guān)于“加快轉(zhuǎn)變政府職能”的部署更帶有根本性。轉(zhuǎn)變政府職能要求“深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法制政府和服務(wù)型政府”。也就是根據(jù)“使市場在資源配置中起決定性作用”的改革思路創(chuàng)新，切實轉(zhuǎn)變政府職能，把社會可以辦的事情還給社會，把市場可以解決的問題留給市場，逐步形成“小政府、大社會”的治理模式。

三、在廉潔政府建設(shè)中不斷更新觀念

各級政府在轉(zhuǎn)變職能的改革中，能否領(lǐng)會三中全會精神，推進政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，不僅要有膽識，還要更新觀念。第一個觀念是，政府不是獨立的利益主體，它沒有獨立于當(dāng)?shù)厝嗣竦奶厥饫?，不能與民爭利。這將是一個非常艱難的轉(zhuǎn)變。上個世紀80年代以來，農(nóng)村工業(yè)化、城市改革和城市經(jīng)營，都是以地方政府為主導(dǎo)的，有時甚至是直接運營的，甚至可以說是以各地政府為利益主體的準市場行為。90年代以來，在我國廣為傳播的經(jīng)營城市理念，從正面來說，就是政府運用市場經(jīng)濟手段，對城市的自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施資源、人文資源等進行優(yōu)化整合、盤活存量和市場化運營，現(xiàn)在已經(jīng)成為城市發(fā)展的重要手段；從負面來說，政府整合資源重新配置也就是把政府當(dāng)成經(jīng)營主體、利益主體，也就使權(quán)力行使者獲得了尋租的機會。由于地方政府異化為利益主體，土地財政實質(zhì)上是地方政府以國家名義低價征收農(nóng)民的土地，而高價推出市場，政府融資平臺實質(zhì)上是地方政府規(guī)避管制進行融資的渠道，而在這些過程中出現(xiàn)的漏洞和尋租空間，已經(jīng)把許許多多的官員送進了監(jiān)獄。在發(fā)揮經(jīng)營城市的正面效應(yīng)的時候，在土地財政、政府融資平臺還不可避免的階段，如何堵塞漏洞，避免權(quán)錢交易、官商勾結(jié)的發(fā)生，以誰作為利益主體的代表，行使知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)，是廉潔政府建設(shè)亟需考慮的問題。第二個觀念是，政府的主要職能是向社會提供服務(wù)而不是管制社會，轉(zhuǎn)變政府職能要著眼于放松管制、加強服務(wù)，減輕社會負擔(dān)。三中全會《決定》從中央的層面來解決這個問題，提出“最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理?！毙姓徟歉瘮〉母甙l(fā)區(qū)，所以地方廉潔政府的建設(shè)，必須把原有的審批事項、上級下放的審批事項、本地自行設(shè)立的審批事項來一次徹底的清理，公布政府及其工作部門權(quán)力清單，依法公開權(quán)力運行流程，完善權(quán)力運行監(jiān)控機制，將行政自由裁量權(quán)壓縮至最低。

過去改革的重點是優(yōu)化流程，提升效率、減少環(huán)節(jié)、縮短審批時間，深化改革的重點應(yīng)該著眼于效仿中央，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批。要重點清理與部門利益聯(lián)系的審批項目。沒有對利益的追逐，行使權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任配套，行使更多的權(quán)力，就要承擔(dān)更大的責(zé)任，行使權(quán)力的意愿就會相應(yīng)下降。只有抓住廉潔政府建設(shè)的根本問題，在堅持民主公開、全民監(jiān)督的基礎(chǔ)上，進一步更新觀念，敢于創(chuàng)新，我們才能真正樹立廉潔政府的形象。