新版《甘肅省動物防疫條例》修訂解讀

楊 楠，楊 虎

（1.甘肅省畜牧技術(shù)推廣總站，甘肅蘭州 730030；2.甘肅省畜牧獸醫(yī)局，甘肅蘭州 730030）

1 《條例》修訂背景

1.1 進(jìn)一步完善防疫舉措，補(bǔ)齊短板

甘肅省是畜牧業(yè)大省，目前正在大力推進(jìn)“以肉牛、肉羊、生豬產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，兼顧奶牛、雞、驢、蜂、鹿等特色產(chǎn)業(yè)，支持開展標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場（企業(yè)、合作社）建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化群體結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)畜牧業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供能力[1]”的畜牧業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。自2013版《甘肅省動物防疫條例》（以下稱《條例》）發(fā)布以來，在促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康快速發(fā)展，加快甘肅省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，幫助廣大農(nóng)牧民脫貧增收方面發(fā)揮了顯著作用。隨著動物及動物產(chǎn)品的大量快速流通和頻繁交易，動物疫病的防控任務(wù)十分艱巨，修訂《條例》是保障甘肅省畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展和提升獸醫(yī)管理水平的現(xiàn)實(shí)需要。

1.2 進(jìn)一步規(guī)范養(yǎng)殖行為，推進(jìn)畜牧業(yè)健康發(fā)展

畜禽養(yǎng)殖中除做好品種選育、科學(xué)喂養(yǎng)外，養(yǎng)殖場戶動物防疫條件的優(yōu)劣、動物疫病的預(yù)防、動物和動物產(chǎn)品的檢疫檢驗(yàn)、動物衛(wèi)生監(jiān)督管理以及其他與動物防疫有關(guān)的活動，都需在《條例》中進(jìn)一步完善。

1.3 及時(shí)總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化監(jiān)督管理措施

一是新修訂的《動物防疫法》已于2021 年5月1 日起施行?！秳游锓酪叻ā芬?guī)定的一些制度和措施比較原則，需要進(jìn)一步通過地方立法因地制宜進(jìn)行補(bǔ)充完善。二是通過制定出臺地方性法規(guī)，將多年來在動物防疫執(zhí)法實(shí)踐中形成的成熟經(jīng)驗(yàn)加以提升，形成法規(guī)制度，有利于在動物防疫工作中進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，厘清權(quán)責(zé)邊界，明確責(zé)任主體，實(shí)施科學(xué)防控，推動措施落地見效。

2 新修訂《條例》的主要框架

2013 版《條例》共8 章52 條。新修訂《條例》共8 章57 條[2]，保持原有框架基本不變，分為總則、動物疫病的預(yù)防、動物疫病的控制和撲滅、動物和動物產(chǎn)品的檢疫、動物診療與獸醫(yī)管理、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則。相較于2013 版《條例》，章節(jié)數(shù)量沒有變化，但為了強(qiáng)調(diào)官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)的管理，將原第五章“動物診療”修改為“動物診療與獸醫(yī)管理”，充實(shí)了相關(guān)管理內(nèi)容，凸顯了獸醫(yī)從業(yè)人員管理在動物疫病防控中的重要作用。

3 《條例》修訂的主要內(nèi)容及原因

3.1 進(jìn)一步延伸和細(xì)化《條例》的適用范圍

《動物防疫法》對其適用范圍已經(jīng)作出了原則性的規(guī)定，主要適用于我國的動物防疫及其監(jiān)督管理活動[2]。為了進(jìn)一步細(xì)化適用范圍，《條例》修訂時(shí)不但沿用了《動物防疫法》的表述，也引用了其對動物防疫概念的解釋，如《條例》第二條增加了“以及其他與動物防疫有關(guān)的活動”的兜底內(nèi)容，從而使《條例》的適用范圍更加明晰。

3.2 強(qiáng)調(diào)政府在動物疫病防控中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將動物防疫工作納入政府考核體系

《動物防疫法》規(guī)定了縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)動物防疫工作，但在實(shí)踐中，有的地方政府往往把動物防疫工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任淡化為農(nóng)業(yè)農(nóng)村（畜牧獸醫(yī)）部門的部門責(zé)任，造成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村（畜牧獸醫(yī)）部門在動物防疫中或單打獨(dú)斗或相互掣肘的不利局面?？h級以上人民政府對防疫工作的領(lǐng)導(dǎo)須有抓手，既要制定長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，提供經(jīng)費(fèi)保障，開展組織協(xié)調(diào)，還要建立制約和一票否決機(jī)制，開展督促檢查和考核評價(jià)，這樣才能使各項(xiàng)防疫措施落到實(shí)處。修訂后的《條例》進(jìn)一步明確和強(qiáng)調(diào)“縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的動物防疫工作，將動物防疫工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃，并納入考核體系”。

3.3 授權(quán)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)日常監(jiān)督管理工作

對動物、動物產(chǎn)品實(shí)施檢疫是《動物防疫法》賦予動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。2019 年機(jī)構(gòu)改革完成后，甘肅省一些地方撤銷了市州或縣區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，把原來動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法職能劃歸了畜牧獸醫(yī)管理部門或農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照《動物防疫法》授權(quán)，只承擔(dān)檢疫工作，不再承擔(dān)日常監(jiān)督檢查工作，出現(xiàn)了監(jiān)督檢查缺失的情況。結(jié)合甘肅實(shí)際，《條例》修訂時(shí)增加了這方面的內(nèi)容，授權(quán)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)除了負(fù)責(zé)日常動物檢疫工作外，還需要“承擔(dān)動物防疫日常監(jiān)督檢查任務(wù)”。

3.4 增加了動物防疫信息化建設(shè)的內(nèi)容

動物防疫信息化建設(shè)是提高動物疫病防控能力，實(shí)施精準(zhǔn)防控，提升工作效能的有效手段?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》要求[3]，健全動物疫情信息報(bào)告制度，加強(qiáng)養(yǎng)殖、屠宰加工、無害化處理等環(huán)節(jié)動物疫病信息管理?！秳游锓酪叻ā吩趧游锓酪咝畔⒒ㄔO(shè)方面未作出明確規(guī)定，新修訂《條例》增加了信息化建設(shè)內(nèi)容，要求“實(shí)現(xiàn)飼養(yǎng)、防疫、檢疫、屠宰、流通、無害化處理等信息數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)互通共享，建立全鏈條可追溯體系，提高動物疫病防控工作效能”。

3.5 增加了在城市特定區(qū)域和時(shí)段禁止家畜家禽現(xiàn)場宰殺行為的內(nèi)容

甘肅省一些地方有在農(nóng)貿(mào)市場的畜禽交易區(qū)現(xiàn)場宰殺畜禽的行為，該行為雖迎合了部分群眾的消費(fèi)習(xí)慣，但它不符合動物防疫條件和衛(wèi)生要求，易造成動物疫病或人畜共患病傳播擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。為了最大限度降低疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)，甘肅省修訂《條例》時(shí)明確提出“在特定區(qū)域和特定時(shí)段，禁止現(xiàn)場宰殺家畜家禽”。

3.6 明確了禁止未經(jīng)無害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽的行為

《畜牧法》[4]禁止使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜。但近年來，我國在非洲豬瘟防控實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)廚余垃圾飼喂畜禽帶來了極大的疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)，因此農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確要求禁止餐廚廢棄物飼喂生豬?！稐l例》修訂時(shí)增加了“禁止畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)利用未經(jīng)無害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽”的內(nèi)容。

3.7 明確了除生豬外，對牛、羊?qū)嵭卸c(diǎn)屠宰和集中檢疫的要求

2013 版《條例》根據(jù)國家規(guī)定和當(dāng)時(shí)的實(shí)際，只要求對生豬實(shí)行定點(diǎn)屠宰和集中檢疫，對牛羊和禽類提出逐步實(shí)施定點(diǎn)屠宰和集中檢疫。截至2021 年底，全省14 個市州中有12 個市州共建立牛羊定點(diǎn)屠宰場82 家、家禽定點(diǎn)屠宰場17 家省內(nèi)，牛、羊定點(diǎn)屠宰格局已基本形成。鑒于牛羊定點(diǎn)屠宰成為今后發(fā)展趨勢，家禽的定點(diǎn)屠宰也在逐步推進(jìn)，故新修訂《條例》中對牛、羊和家禽定點(diǎn)屠宰也做出了明確規(guī)定。

3.8 明確了檢疫合格的動物不得擅自更改運(yùn)輸目的地

在執(zhí)法實(shí)踐中，有的動物販運(yùn)人員在從異地運(yùn)輸動物過程中，常隨意更改動物檢疫合格證明載明的運(yùn)輸目的地，導(dǎo)致動物檢疫出證系統(tǒng)中查詢不到證載動物的落地信息和實(shí)物，造成監(jiān)管缺失。為了杜絕此類現(xiàn)象，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第285 號》規(guī)定[6]：不得擅自更改生豬運(yùn)輸目的地。貨主和承運(yùn)人要嚴(yán)格按照動物檢疫合格證明載明的目的地運(yùn)輸生豬，裝載前、卸載后要對車輛嚴(yán)格清洗、消毒。新修訂《條例》按照上述規(guī)定精神，要求“檢疫合格的動物、動物產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)按照檢疫證明載明的目的地運(yùn)輸，不得轉(zhuǎn)運(yùn)他地”。

3.9 明確了建立動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和堵截?zé)o證運(yùn)輸動物和動物產(chǎn)品的行為，及時(shí)采取有效措施，實(shí)踐證明動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站在防控動物疫病中發(fā)揮著不可替代的前哨作用。由于動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站設(shè)立的位置大多偏遠(yuǎn)，加之人員配置不足，在執(zhí)法實(shí)踐中如只靠一家之力往往力不從心，只有相關(guān)部門通力合作和積極配合才能發(fā)揮最大效能?！稐l例》修訂時(shí)根據(jù)實(shí)際規(guī)定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村（畜牧獸醫(yī)）、交通運(yùn)輸、公安等部門要建立協(xié)作機(jī)制，聯(lián)合上路檢查。

3.10 細(xì)化了從事動物運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€人以及運(yùn)輸車輛備案內(nèi)容

運(yùn)輸動物的車輛是傳播動物疫病的媒介之一。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求對動物運(yùn)輸車輛和人員進(jìn)行備案管理，可以最大限度減少動物疫病的傳播風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)行可追溯管理?！秳游锓酪叻ā冯m然原則規(guī)定了對從事動物運(yùn)輸?shù)膯挝?、車輛和個人進(jìn)行備案管理，但對備案的具體內(nèi)容未明確，甘肅省修訂《條例》時(shí)，對此進(jìn)行了細(xì)化，規(guī)定了備案的具體內(nèi)容，提出了建立動物運(yùn)輸臺賬的要求?！稐l例》第五十二條規(guī)定：從事動物運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€人以及運(yùn)輸車輛，應(yīng)當(dāng)向所在地縣（市、區(qū)）人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村或者畜牧獸醫(yī)主管部門備案，建立動物運(yùn)輸臺賬，如實(shí)填寫動物種類、來源、數(shù)量、流向以及檢疫證明編號等信息。動物運(yùn)輸車輛行程路線的信息應(yīng)當(dāng)妥善保存。未經(jīng)備案或者不符合備案條件的運(yùn)輸車輛不得運(yùn)載動物。

4 討論

本次《條例》修訂工作從2021 年3 月份啟動，文本雖然加入了甘肅省以往在動物疫病防控中的成熟經(jīng)驗(yàn)，但內(nèi)容偏少。另，由于新修訂的《動物防疫法》實(shí)施不久，新的法律在實(shí)施中遇到的問題還未完全顯現(xiàn)，新修訂的《條例》在拾遺補(bǔ)缺中還存在局限。

4.1 在禁止餐廚剩余物飼喂生豬上留有余地

鑒于飼喂餐廚剩余物帶來的疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)，修訂時(shí)原來設(shè)想提出完全禁止使用廚余垃圾物飼喂生豬的行為，但有意見認(rèn)為直接廢棄廚余垃圾飼喂生豬會造成很大浪費(fèi)，況且法律在這方面沒有禁止性規(guī)定，最后明確為“禁止利用未經(jīng)無害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽”。

4.2 在設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的表述上無法突破

本輪機(jī)構(gòu)改革后，甘肅省一些市州和縣區(qū)撤銷了動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使動物檢疫工作受到了一定影響。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中央機(jī)構(gòu)編制委員會已經(jīng)發(fā)文強(qiáng)調(diào)要健全基層動物疫病防控體系，本想在本次《條例》中增加要求地方政府設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督所的相關(guān)表述，但由于受到各方面限制，未能如愿寫進(jìn)相關(guān)內(nèi)容。

4.3 在罰則方面大幅收窄

2013 版《條例》有些創(chuàng)設(shè)條款，提出了一些禁止性規(guī)定，參照有關(guān)法律法規(guī)和兄弟省份的經(jīng)驗(yàn)，制定了相應(yīng)的罰則，具體有5 條12 種情形。本次修訂后的《條例》具體罰則只規(guī)定了1 種情形，還是援引上位法的罰則內(nèi)容，本次修訂按照省人大法工委的要求，不建議創(chuàng)設(shè)法律法規(guī)以外的罰則，任何一條處罰規(guī)定都要于法有據(jù)，故將原《條例》中創(chuàng)設(shè)的一些有突破性的處罰條款全部刪除，相應(yīng)法條的表述也進(jìn)行適當(dāng)修改，留有些許遺憾。