市轄區(qū)地方財政財力保障調(diào)研

鄭東霞 福建省泉州市鯉城區(qū)審計局

為反映市轄區(qū)財政財力對基本公共服務(wù)支出、重點支出的保障水平，更好地推動財政支出政策落實到位、實現(xiàn)財政資金提質(zhì)增效，筆者以某市(地級市)4個市轄區(qū)(A區(qū)、B區(qū)、C區(qū)、D區(qū))財政決算公開的數(shù)據(jù)等為基礎(chǔ)，通過收集2017—2021年度4個市轄區(qū)一般公共預(yù)算收入等數(shù)據(jù)，從縱向和橫向2個維度重點對A區(qū)財力保障水平進行分析。調(diào)研結(jié)果表明財政運轉(zhuǎn)風(fēng)險急劇加大，需要采取措施，提高財力對支出保障水平，確保財政平穩(wěn)運行。

一、財力對支出保障水平分析

筆者調(diào)研分析了A區(qū)2017—2021年度一般公共預(yù)算收入及收入形成的財力對一般公共預(yù)算支出的保障水平，發(fā)現(xiàn)：

(一)財力保障水平低

2021年度A區(qū)一般公共預(yù)算收入、收入形成的財力(收入形成的財力=一般公共預(yù)算收入+返還性收入-上解上級支出-援助其他地區(qū)支出)對一般公共預(yù)算支出保障水平，在某市4個市轄區(qū)中均位于最低水平。

(二)財力保障水平降低

2017—2021年度A區(qū)一般公共預(yù)算收入、收入形成的財力對一般公共預(yù)算支出的保障水平呈波動下降態(tài)勢，至2021年，收入形成的財力對一般公共預(yù)算支出的保障程度不足50%。

(三)對調(diào)入資金依賴程度較高

2017—2021年度A區(qū)調(diào)入資金(主要來源于政府性基金預(yù)算上級返還的土地出讓金等)占可支配財力的比例總體呈上升態(tài)勢，其中2019年度調(diào)入資金占可支配財力的比例達(dá)37.08%。

(四)支出增長高于收入增長

近5年來，除2020年外，A區(qū)其余年度一般公共預(yù)算支出增長幅度均高于一般公共預(yù)算收入增長幅度，其中2021年度一般公共預(yù)算收入較2020年度增長10.38%，一般公共預(yù)算支出較2020年度增長38.88%，由此可見，財力偏緊與不斷增長的剛性支出的矛盾持續(xù)加劇。

(五)財政運轉(zhuǎn)風(fēng)險加大

2022年度財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合實施進一步加大增值稅期末留抵退稅政策，將直接影響地方財政收入；在疫情防控常態(tài)化的背景下，相關(guān)支出將顯著增長；受以上因素疊加影響，2022年度地方財政運轉(zhuǎn)壓力凸顯，財政運行風(fēng)險急劇加大。

二、一般公共預(yù)算收入分析

筆者調(diào)研分析了A區(qū)2017—2021年度一般公共預(yù)算收入結(jié)構(gòu)、變動情況，發(fā)現(xiàn)：2017—2021年度稅性收入占一般公共預(yù)算收入的比重下滑比較明顯，2021年度稅性收入占比68.04%，較2017年度降低了21.78%，2021年度稅性收入規(guī)模與2017年度基本持平。

(一)稅性收入分析

筆者調(diào)研分析了A區(qū)2017—2021年度納稅大戶(以納稅額超過50萬計)納稅情況，發(fā)現(xiàn)：

1.地方稅收留成比例低

2017—2021年度A區(qū)納稅大戶區(qū)級貢獻(xiàn)/納稅貢獻(xiàn)的比值居于22%—23%之間，納稅大戶產(chǎn)生的稅收留存地方的比例不足25%，留存比例較低。

2.稅性收入對納稅大戶依賴度較高

從分析結(jié)果來看，A區(qū)稅性收入對納稅大戶依賴程度較高，納稅大戶納稅額變動對全區(qū)稅性收入變動的影響較為顯著。

(二)轉(zhuǎn)移支付對財力影響分析

筆者調(diào)研分析了2017—2021年A區(qū)上解支出、轉(zhuǎn)移支付收入(一般和專項)占一般公共預(yù)算收入的比重，發(fā)現(xiàn)：

1.體制性上解支出方面

上解比例居于中等偏下水平。橫向來看，2021年度A區(qū)上解上級支出扣除返還性收入的金額占一般公共預(yù)算收入的比重為27.02%，在某市4個市轄區(qū)中屬于中等偏下水平。

2.一般轉(zhuǎn)移支付收入方面

⑴一般轉(zhuǎn)移支付收入居于中等偏上水平。橫向來看，2021年A區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付收入占一般公共預(yù)算收入比重為38.94%，在某市4個市轄區(qū)屬于中等偏上水平。

⑵一般轉(zhuǎn)移支付收入持續(xù)增長?？v向來看，2017—2021年間A區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付收入規(guī)模持續(xù)增大，2021年較2017年增長106.96%。

3.專項轉(zhuǎn)移支付收入方面

⑴專項轉(zhuǎn)移支付收入規(guī)模小

橫向來看，2017—2021年間，除2018、2020兩個年度A區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付收入高于B區(qū)的外，其余年度A區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付收入在某市4個市轄區(qū)中均是最少的。

⑵專項轉(zhuǎn)移支付收入下降

縱向來看，2017—2021年專項轉(zhuǎn)移支付收入變動較大，總體呈下降趨勢，5年內(nèi)變動趨勢線向下的功能科目主要有科學(xué)技術(shù)、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、商業(yè)服務(wù)業(yè)等、教育、文化旅游體育與傳媒、農(nóng)林水等；5年內(nèi)變動幅度(方差值)較大的功能科目主要有住房保障、資源勘探工業(yè)信息等、科學(xué)技術(shù)、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康。

(三)非稅收入分析

非稅收入規(guī)模持續(xù)增長。自2017年起，A區(qū)非稅收入規(guī)模持續(xù)增長，2020—2021年非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重均超過30%。

(四)一般公共預(yù)算支出分析

A區(qū)2017—2021年一般公共預(yù)算支出總體呈增長態(tài)勢，其中：

1.民生支出方面

民生支出總體呈增長趨勢，2021年較2017年增長54.10%。從功能分類科目看，2017—2021年期間支出增幅較大的主要有農(nóng)林水支出增長287.34%，科學(xué)技術(shù)支出增長129.26%，社會保障和就業(yè)支出增長113.63%，衛(wèi)生健康支出增長67.86%(自然資源海洋氣象等支出因基數(shù)較小，變動幅度較大)；同時，2017—2021年度民生支出占一般公共預(yù)算支出的比例較高，5年間民生支出占比均高于75%。

2.還本付息支出方面

還本壓力加大，付息支出逐年增長。2017—2021年間，A區(qū)債券還本支出總體呈增長趨勢，其中2020年以本級財政自有資金還本付息支出陡增。2021新增債券規(guī)模逼近以前年度債券規(guī)?？偤停?022年度債券付息支出將顯著增長，未來幾年間債券還本壓力將陡增。

3.一般公共預(yù)算支出總體分析

2021年度較2017年度，一般公共預(yù)算支出增長率59.85%，其中：2021年較2018年，按經(jīng)濟分類，占一般公共預(yù)算支出比重較大的人員相關(guān)支出(事業(yè)單位工資福利支出、對社會保障基金補助、對個人和家庭的補助、機關(guān)工資福利支出)增長了29411萬元，商品和服務(wù)支出增長了22734萬元；2021年較2017年，按功能分類，占一般公共預(yù)算支出比重較大的教育支出增長了17290萬元，社會保障和就業(yè)支出增長了22463萬元了，一般公共服務(wù)支出增長了8589萬元，衛(wèi)生健康支出增長了8305萬元。

三、原因分析

(一)財力保障水平低原因分析

一是財力規(guī)模小，A區(qū)2021年度收入形成財力不足10億元，在某市所有縣區(qū)中為最低水平。二是支出剛性且持續(xù)增長，A區(qū)的教育、社保等支出基數(shù)比較大，財力增長跟不上支出增長，保障水平持續(xù)下降。三是體制原因，市對區(qū)財政體制不盡合理，市轄區(qū)地方稅收留存比例較低，財權(quán)事權(quán)改革尚不到位，財權(quán)和事權(quán)沒有完全匹配。

(二)稅性收入下降原因分析

主要原因有：一是受疫情疊加其他宏觀經(jīng)濟因素影響，企業(yè)經(jīng)營比較困難，營業(yè)收入下降，繳納稅收減少。二是減稅降費政策力度加大，自2019年全國范圍內(nèi)實施減稅降費政策以來，稅性收入下降比較明顯，2019年稅性收入較2018年減少了14.31%。三是存量納稅大戶減少，企業(yè)經(jīng)營困難，部分企業(yè)破產(chǎn)關(guān)閉；江南新區(qū)城市更新提升，部分企業(yè)遷出A區(qū)；各地招商優(yōu)惠政策“內(nèi)卷”，部分企業(yè)選擇入駐其他地區(qū)。四是缺乏支柱產(chǎn)業(yè)支撐，A區(qū)沒有較為成熟的支柱產(chǎn)業(yè)，未能形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，稅收增長缺乏較強且堅實的支撐點。五是營商環(huán)境還需優(yōu)化，主動服務(wù)市場主體意識比較薄弱，市場要素缺乏向心力，無法吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)留駐。

(三)專項轉(zhuǎn)移支付收入變動原因分析

一是產(chǎn)業(yè)(項目)稟賦差異，專項轉(zhuǎn)移支付政策傾向比較明顯，A區(qū)可能沒有符合政策的產(chǎn)業(yè)或者項目對接。二是財政轉(zhuǎn)移支付改革，近年來財政體制改革，逐步提高一般轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比例，上級專項轉(zhuǎn)移支付安排總體規(guī)模可能下降。三是主觀能動性欠缺，近年來對專項資金的監(jiān)督檢查比較多，申請、使用專項資金需要編制預(yù)算績效目標(biāo)并進行持續(xù)跟蹤，部分部門存在“多一事不如少一事”的心理，對申請專項資金主動性不足。

(四)支出持續(xù)增長原因分析

主要原因有：一是部分支出具有剛性，難以壓減，如機關(guān)、事業(yè)單位工資福利支出，受調(diào)資等政策影響，持續(xù)增長。二是滿足公共服務(wù)需要，每年均需要從一般公共預(yù)算安排部分資金用于民生支出，教育、科技、農(nóng)業(yè)三項“法定”支出均需逐年增長；同時受突發(fā)事件和疫情影響，相關(guān)支出顯著增加。三是過“緊日子”意識不強，部分干部職工對“過緊日子”的長遠(yuǎn)意義認(rèn)識不足，缺乏節(jié)約政府資金、資源的意識，沒有完全繃緊“過緊日子”這根弦。四是其他因素，主要是物價上漲導(dǎo)致購買性支出“水漲船高”。

四、建議的對策

(一)加強服務(wù)型政府建設(shè)，優(yōu)化營商環(huán)境

地方政府要轉(zhuǎn)變意識，深植服務(wù)理念，以高效、便捷的政府服務(wù)吸引企業(yè)入駐，以長效、優(yōu)質(zhì)的政府服務(wù)吸引企業(yè)長期留駐。建議地方政府成立服務(wù)企業(yè)專班，各相關(guān)職能部門對照職責(zé)范圍，梳理服務(wù)清單，主動靠前服務(wù)，積極協(xié)助解決企業(yè)經(jīng)營方面存在的困難和問題，提供全鏈條、全過程的跟蹤服務(wù)，以優(yōu)越的政府服務(wù)吸引企業(yè)入駐，提高企業(yè)長期留駐的“忠誠度”，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)，為財政增收提供綿綿不斷的“活”源泉。

(二)強化經(jīng)營城市理念，賦能產(chǎn)城融合

地方政府要強化經(jīng)營城市理念，統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)城融合發(fā)展。根據(jù)區(qū)域稟賦條件差異，可以重點盤活老舊廠房土地，通過園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，“騰籠換鳥”，騰出稅收效能較低的企業(yè)廠房土地，引進符合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、稅收效能較高的企業(yè)，提高畝產(chǎn)稅收，形成新的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)集聚地，打造本土支柱產(chǎn)業(yè)和成熟產(chǎn)業(yè)鏈，以“產(chǎn)業(yè)強”推動“城市興”。

(三)構(gòu)建合理財政體制，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等

要繼續(xù)推進財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》文件精神，以省以下財政體制改革為契機，梳理省、市、區(qū)各級財力與支出責(zé)任不匹配的情況，調(diào)整相關(guān)共同財政事權(quán)領(lǐng)域省、市、的分擔(dān)比例，積極向上級爭取更有利的體制結(jié)算支持，補充地方財力不足，保證各級財政正常運轉(zhuǎn)。

(四)協(xié)同推進爭資跑項，增強要素保障

地方政府職能部門要深研國家政策，準(zhǔn)確把握上級資金投向和項目申報的機遇期和窗口期，做好項目謀劃、儲備和上報工作，最大程度爭取上級資源要素支持；各職能部門要建立協(xié)同協(xié)作機制，做好項金申報、預(yù)算下達(dá)、資金調(diào)度等銜接協(xié)作，在高效率爭取項目資金支持以彌補地方財力短板的同時，做好資金調(diào)度和現(xiàn)場核查，確保項目有序推進，切實推動本區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級、項目更新。

(五)建立節(jié)約型財政保障機制，推動節(jié)用裕民

財政部自2017年起開展實施一般性支出壓減政策，地方財政部門要按照上級文件精神，對一般性支出實施預(yù)算批復(fù)數(shù)和上年執(zhí)行數(shù)進行“雙標(biāo)準(zhǔn)”控制，建立支出標(biāo)準(zhǔn)體系，對公用經(jīng)費定額實施浮動管理，對一般性支出壓減到位的部門通過部門實績績效加分的方式，推動在全區(qū)范圍內(nèi)營造堅持勤儉節(jié)約辦事業(yè)的良好氛圍，建立節(jié)約型財政保障機制。通過“節(jié)用”落實政府過“緊日子”精神，實現(xiàn)“裕民”讓群眾過上“好日子”。

(六)堅持財政“一盤棋”統(tǒng)籌，提升管理效能

地方財政收支運行總體仍將處于緊平衡狀態(tài)，財政運行壓力和風(fēng)險較大，在預(yù)算管理中尚存在預(yù)算統(tǒng)籌力度不足、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用有待提高等深層次問題。地方財政部門要及時發(fā)現(xiàn)財政收支管理方面存在的堵點、難點、痛點，樹立中長期意識和“一盤棋”統(tǒng)籌管理意識，聚焦財政支出精準(zhǔn)性和效益性，努力挖掘財力財源、提升收入質(zhì)量，加大存量資金盤活力度，優(yōu)化調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，精細(xì)化管理各項支出，重視財政承受能力評估工作，推行中長期財政規(guī)劃管理，提高財政綜合管理效能，讓“積極財政”提質(zhì)增效更可持續(xù)。